夏涌 何旭东/四川大学经济学院
内容提要：近几年来，各地的固定资产投资增速过猛、房价增长过快、高耗能高污染产业层出不穷、违法滥征乱卖土地等现象日益引起中央政府和社会各界的关注。本文从揭示地方政府生产性投资膨胀的现状入手，采用实证方法，深入剖析了引发地方政府和中央政府之间利益博弈的两个根本原因，即地方政府独立的市场化利益取向和地方财政体制改革相对滞后，并为有效治理这一问题提出了三条建议。
关键词：地方政府 生产性投资 公共性投资 利益博弈
一、引言
为了平抑2004年以来的固定资产投资过快增长以及可能由此带来的如新开工项目数量过多、规模过大，结构性矛盾突出，潜在产能过剩等诸多问题，最近国家接连出台了一系列重大宏观调控政策，如推进产能过剩行业的结构调整、改革土地储备制度、叫停“银政打捆贷款”、各部委联合进行土地和项目大检查等。这些都充分表达了中央政府决策层对宏观经济运行可能从过快滑向过热的严重关切。与中央政府频频出台宏观调控政策相比，地方政府要么对此置若罔闻、要么对此敷衍了事，宏观调控的中央指令与地方执行脱节，呈现出“上热下冷”的局面。如中央要求各地采取有力措施节能降耗，但地方却对高耗能高污染产业情有独钟，一派“大干快上”的热闹场面，使得全国2006年节能降耗4%的目标无法实现。又如中央出台了严格的土地、信贷政策，而地方对此反映冷淡，制定相关配套措施的少之又少，违法滥征乱卖土地依然突出，违规投放大额中长期贷款仍然屡禁不止。这使得中央政府在社会各界中的权威性和公信力遭到严重置疑。究其原因，是源于1994年财政分税制改革以来，地方政府冲破了对中央政府一直以来的财政依赖，开始有了地方独立的财政收支渠道和运行机制，开始自主选择当地经济社会事业的发展方向，进而使得地方政府与中央政府的利益目标函数由分税制改革前的统一走向了分离，二者的利益摩擦和利益冲突日益频繁和严重。如果这一问题不加以及时解决，将可能成为以后相当长的时期内宏观经济忽冷忽热、动荡不已的根源。
二、地方政府生产性投资膨胀的现状
本文将地方政府投资大体分两类：一类是生产性投资或国有资本投资，是指地方政府为了实现经济增长和社会发展目标，通过预算、财政信用等渠道筹措资金并以获得盈利为目的的投资活动。从地方财政预算内支出的科目来看，主要包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费用、科技三项费用、流动资金、农业支出、林业支出等；另一类是公共性投资，它与生产性投资最大的区别在于，它的非盈利性和正的收益外部性。主要包括科学、教育、文化、卫生事业费、社会保障补助支出、外交国防治安支出、道路桥梁建设支出以及政府和事业单位各种办公费用等。公共性投资一般不追求短期的盈利目标，主要是为了实现公共产品的有效供给[①]。无论地方政府投资的资金来源是预算内资金还是预算外资金、中央拨款还是地方自筹、国内投资还是国外投资，筹措方式是采取信贷供应还是无偿划拨，只要是地方政府及财政安排的建设资金，都将纳入本文的研究范畴。又由于地方政府基于社会稳定、解决就业、增加税收等考虑出发，通常倾向于将财政建设资金投向国有经济的缘故，因此通过分析国有经济的固定资产投资变动能比较好地间接反映地方政府生产性投资的现状。[②]
按隶属关系分，近几年来，固定资产投资的主角是地方政府，其投资的总量和所占比例一路攀升，从2001年的23414.6亿元，占78.0%跃升至2005年的65984.1亿元，占87.9%，年平均增幅达到29.8%，远远超过同期中央政府8.4%的年平均增幅。在各类经济成分固定资产投资所占比例中国有经济也占了大头，如2001年约占到了一半，达到17607.0亿元，如果将与国有经济投资行为类似的集体经济也算在内的话，最低的2005年也占46.9%，而个体经济固定资产投资占比这几年来一直在13.9%至15.6%之间的低位徘徊。与此同时，在一定时期内，地方政府投资总量一定时，生产性投资与公共性投资存在此消彼长的关系，如2001年，生产性投资占比为75.2%，公共性投资仅是它的1/3。这些都表明了当前地方政府投资确实存在规模过大，增速过快的事实。同时还揭示出了地方政府对微观经济干预太多、生产性投资比重偏大、公共性投资份额过小等问题。这些都说明了地方政府的投资职能定位是模糊和混乱的。
研究生产性投资和公共性投资的比例和结构，其意义在于说明，基于现阶段地方政府的投资周期与任职周期紧密相关的事实，一届地方政府有显示政绩的偏好，有试图在短期内通过大量生产性投资来获得当地高GDP增长率以便取得职位升迁的动机，有着持续扩大生产性投资与持续缩小公共性投资的激励，这不仅会造成对资源的过度使用、环境的日益恶化，而且会妨碍当地社会事业的发展、人民群众生活质量的提高，导致经济与社会、生态的发展严重脱节。虽然我们也要看到现阶段生产性投资膨胀的出现有其客观必然性即有一定的合理性。因为我国现今正处在工业化的早期阶段，纵观当今发达的工业化国家大多都经历了一段生产性投资膨胀的时期。同时适当的增加生产性投资也有利于保持我国较高的经济增长速度、有利于加快资本积累、有利于产业结构调整和技术升级等。但重要的是，我们只有对地方政府生产性投资膨胀的机制进行了深入的剖析，才能认清它运行的本质，才能审时度势、趋利避害，促进宏观经济平稳、快速、健康的发展。
三、地方政府与中央政府的利益博弈——关于生产性投资膨胀的一个解释
(一)地方政府独立的市场化利益取向
现阶段地方政府从构筑当地较为完善的产业链和工业体系、促进国有资本的保值增值、解决当地人口就业等一系列目的出发，同时也为了在短期内获得高额利润和大笔税收、实现GDP 的高增长，大多倾向于将生产性投资投向重化工业领域，如钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车、水泥、煤炭、电力等部门，由于各地不经科学论证，一哄而上，导致了大面积的产业雷同问题。在2006年国家开始着手宏观调控之前，几大投资过热行业都经历了一段投资高速增长的时期，这充分反映在相关行业的产品产量变动上，如汽车产量从2001年的234.17万辆飚升至2005年的570.49万辆，4年内产量增长了144.0%；原煤产量、发电量在4年里年平均增幅分别达17.5%和14.0%，都大大超过了同期GDP的年平均增长水平；粗钢产量表现的尤为坚挺，在宏观调控紧密的2004年依然延续了27.2%的高增长，总产量达到了28291.09万吨；虽然焦炭产量和水泥产量受宏观调控的影响比较大，但是从2001到2005年都有不同程度的增长。
这些都表明了许多地方政府为了短期利益不顾各地不同的资源禀赋特性，盲目上马一些不符合当地比较竞争优势要求的产业，而这些不具备自生能力的产业，一旦后续资金短缺或遇到强力宏观调控影响，必然陷于困顿甚至走向破产。如在江苏铁本事件中，当地政府违规拆项、越权审批铁本公司的建设项目，非法批准铁本公司征用土地,并蓄图绕过环保测评，后被国务院及时查处并勒令叫停，而该项目至今悬而未决。还有不顾中央政府的产业布局，从狭隘区域视角出发，意图利用当地较为丰富的矿产、水力等资源，重复建设高耗能高污染产业，这不仅走不出粗放型经济增长的老路，而且还会加速当地资源的枯竭。如在内蒙古新丰电厂事件中，虽然内蒙古近几年依托丰富煤炭储量，建电厂和高耗能工业园取得了经济的快速增长，但同时也带来了环境污染等弊端，其发展道路陷入了难以自拔的煤电－GDP怪圈。地方政府这种基于市场化利益倾向引致的短视行为，必然会在短期内造成原材料供应紧张，能源消耗居高不下，以及大量的资源闲置和产能过剩，如到“十一五”期末，汽车产量将达2000万辆，超过实际需求1倍以上；钢铁生产能力已经大于市场需求1.2亿吨，但还有在建能力7000万吨；截止2005年底，全国炼焦产能近3亿吨，能力过剩大约24.0%；水泥供过于求达3亿吨，规模以上企业亏损面占35.9%，亏损额达48.9亿元。同时从长期看，将造成在竞争性领域挤出大量私人投资，挫伤私人投资的积极性，挤压私人投资的渠道，而且还会诱发过度竞争，导致严重亏损，加剧通货紧缩，最终将妨碍中央政府宏观调控政策的有效发挥。
可见，各个地方政府通过直接的生产性投资干预了当地经济的自发组织与自为演进，其投资行为本质上有着明显的利润青睐。因为无论是地方政府的直接投资还是作为国有企业股权代表的间接投资，它的投资行为始终受到市场利润信号的引诱，总会倾向于把资金投入那些在短期内利润丰厚、见效快的产业或部门。因此地方政府的投资行为在很大程度上要受市场化利益决定机制所左右，这便容易导致上述一系列问题的出现。
(二)地方财政体制改革相对滞后
在财政分税制改革前后，地方政府和中央政府的财政收支总量和所占比例发生了明显的变化。在分税制改革之前的1993年，地方政府财政收入占整个财政收入的78.0%，中央政府财政收入仅有957.51亿元，不到四分之一，而分税制改革后情况便发生了逆转，从2001至2005年，地方政府财政收入所占比例都未超过一半。与此同时，虽然近几年地方政府支出占比变化不大，但是支出总量却持续快速增长，年平均增幅达17.7%，成为财政支出的主体力量，而这其中很大部分属于生产性投资。这便导致了地方政府财政收支差距的绝对量不断扩大，从2001年的5331.26亿元拉大到2005年的10053.55亿元，竟占2005年地方财政收入的66.6%，如此高的负债比例揭示出地方政府巨大的潜在财政危机。这些都表明了中央政府在将税收主导权上收的同时，也将一部分事权逐级下放给地方政府，包括一部分原本应由中央政府负责的全国性或跨区域性投资项目，相应的中央财政转移支付却又不到位的情况下，地方政府事权与财权严重失衡的局面就不可避免了。
由于地方财政体制改革滞后于财政收支变化和地方经济发展的形势，地方政府为了谋求当地经济社会事业的发展、化解巨大的潜在财政危机等急欲扩大财政收入来源，进而派生了地方政府竭尽所能在体制内“寻租”的作为。在地方政府手中最有利可图的工具是土地，他们通过建立土地储备中心既收购城市旧城改造中置换出来的熟地，又低价征用农村的集体所有土地，再将它们通过合法的招拍挂高价转让给房地产开发企业用于工业或商业用途，从中赚取大笔的土地出让金，如2003年浙江S县、J市和Y市的土地出让金收入就分别达19.2亿元、20亿元、15亿，分别占预算外收入的69.3%、58%、60%。而且现今这些土地出让金仅被纳入预算外管理，它既不会受到像预算内科目那样的严格监控，又能够及时填补生产性投资膨胀导致的资金缺口，因此地方政府有动力想方设法的，采用如修改地方城市规划、先申报后临时更改土地用途、不报先占等手段来增加土地出让金收入。同时地方政府还可以获得土地开发带来的各项税收，如2001至2003年间，S县由建筑业和房地产业创造的税收(含营业税和企业所得税)分别就达16155万元、20054万元和26875万元，是地方税收中增幅最大的两大产业。在现行的分税制下，这笔税收是全额纳入地方财政收入账户的，因此这些税收的多少直接关系到地方财政预算内收入的增减。总之，地方政府这种垄断土地一级市场的行为必然带来高额的垄断利润，如在S县、J市和Y市，去除难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而土地出让金收入占预算外收入的60%左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成了名副其实的“土地财政”。
因此当中央政府为了平抑各地过快增长的房价，积极推进宏观调控政策，出台各项土地、信贷严控措施后，地方政府的反映冷淡就不难理解了。因为在现行的分税制不利于地方政府一方的情况下，一旦房价下降，利润减少，建筑业和房地产业开始全面萎缩，必然带来地价的下跌，与此相关的税收减少，直接威胁到地方财政收入的增长、生产性投资总量的增加，进而降低地方的GDP 增长率，这当然是地方政府不愿看到的。
四、地方政府生产性投资膨胀的治理
地方政府与中央政府之间的利益博弈还没有被残存着计划经济意识的决策者所重视，他们在制定具体政策时较少倾听来自地方政府的利益诉求，不顾各地不同的经济社会发展状况，忽视了地方政府投资关联性很强的特性。同时中央政府的政策通常“政出多门”，相互制肘，又常常局限于本部门的狭隘视角，使得政策工具单调且乏力。因此要克服地方政府持续的投资过热现象，不仅要加强地方政府与中央政府的沟通和谅解、各中央部委政策的协调和综合，不仅要治标更要治本。本文拟从以下三方面提出治理地方政府生产性投资膨胀的初步建议。
(一)转变政府投资观念与职能，改革地方政绩考核标准
市场经济中，在竞争性领域内私人投资应当是投资主体，而在公共性领域内政府投资应当是投资主体，而我国的现实是地方政府在竞争性领域投资过多即存在“越位”现象，在公共性领域又投资过少存在“缺位”现象。这二者的交织说明政府还没有摆脱“父爱”情结，对微观经济运行干涉太多，“与民争利”现象突出，对自身所应肩负的投资责任认识不清。因此必须要转变政府投资观念与职能，对政府投资领域进行重新定位，按照公共财政框架要求，将注意力从生产性投资转向公共性投资，肩负起有效供给公共产品、调节收入分配、促进经济稳定增长的应有责任。同时在很大程度上生产性投资膨胀是由单一的政绩考核标准推动的，过去常常以GDP增长率、地方财政收入等经济指标来衡量一届地方政府的业绩，这促使地方政府不惜一切地以压缩各项社会事业投资和破坏生态环境为代价来谋求短期内的高经济增长，给当地的可持续发展埋下了极大的隐患。因此必须要改革地方政绩考核标准，消除GDP崇拜，建立并大力推行以当地福利最大化为目标的、综合考虑经济社会生态等的考核体系，如因地制宜的开发和运用绿色GDP指标。
(二)善用利率等经济杠杆，管好土地、信贷两道阀门
我国近几年的货币流动性过剩是不争的事实，居民储蓄年年保持高速增长，商业银行有大量可利用来投资的资金。基于降低风险的考虑，商业银行更愿意贷款给以财政收入作为还款保证的地方政府。又由于地方政府投资没有成本收益观念，缺乏投资效益考核，带有整体性风险的特征即没有责任追究机制，容易导致投资规模无约束的膨胀。因此必须要合理运用利率等经济杠杆，提高地方政府融资成本，加大信贷窗口指导力度，大力调节投资流向，加强投资事前决策、事中监督、事后反馈的约束管理。同时前几轮的宏观调控主要采用行政手段，虽然见效快，但是生产性投资膨胀的势头容易反弹，因此必须要加大经济手段和行政手段的综合运用，严格执行土地、信贷等干预政策，疏通宏观调控传导渠道。这就要解除地方政府对土地、信贷的过度依赖，打破地方政府对土地的一级市场垄断，推进农村土地制度改革，完善土地商品化流程和流转程序，切断地方政府利用土地向商业银行进行抵押贷款的途径，同时开辟多元化的融资渠道如实现资产证券化，丰富融资品种如发行地方债券，逐步降低和消除地方金融风险。
(三)平衡地方事权与财权，削减过多财政层级
财政分税制改革理顺了中央和地方的分配关系，保证了国家财政收入特别是中央财政收入的稳定增长，但是由于地方财政收入占比持续下降，而地方肩负的投资责任不降反升，为了应对财政赤字日益扩大的局面，多年来地方政府趋向采用各种手段如转移利润、费挤税等来侵占中央财政收入，滥征乱卖土地来增加地方财政收入。因此必须要改革现行的财政分权体制，科学界定中央财政和地方财政的职能分工；以规范化的方法核定地方财政支出需要量和应得的收入量；合理划分中央税、地方税和中央与地方共享税的范围；将土地出让金纳入预算内管理，相关税收实行收支两条线；完善中央财政转移支付制度，重点向老少边穷地区倾斜，帮助落后地区加强基础设施等公共产品的供给。同时由于现行的中央、省、市、县、乡五级财政层级过多，不仅无形中增加财政运行成本、妨碍财政运行效率而且可能由于信息不对称，造成道德风险，扭曲宏观调控传导机制。因此从长远来看，可以在经充分论证的基础上适时推出削减财政层级的措施，逐步转变为中央、省、县、乡四级或中央、省、县三级，减少中间环节，避免政策失真，彻底扭转有法不依、执法不严的问题。
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