复旦大学/徐雪梅 中国财经出版社/肖钢

    可持续发展是生态脆弱区人民生存和发展的基本目标，其基本要求在于社会、经济、资源和环境之间关系的协调，而这种关系的协调取决于能否解决本区域的环境冲突，尽量减轻人类不合理利用环境资源等活动对脆弱生态造成的压力。其中，政府的公共管理活动、环境资源管理的制度与政策对生态脆弱区的可持续发展将发挥重要的作用。

    一、生态脆弱区的基本属性与环境特征

    生态环境是人类赖以生存和发展的物质基础和空间载体，能够为人类的生产和生活提供所需的各种资源，为人类活动范围的扩大提供空间。同时，人类活动又会对生态环境造成直接的影响。

    生态脆弱区(ecological vulnerable zone)是生态环境组成的一部分，指的是对人类生存发展而言，生态稳定性差、生物组成和生产力波动性大，对人类活动及突发性灾害反应敏感，自然环境易于向不利于人类利用方向演替的一种自然环境类型。

    生态脆弱区一般具有以下两个基本特征：一是敏感性。脆弱生态环境敏感性的突出表现形式在于主导因素的改变会引致环境整体发生变化，并且变化幅度比较明显。一方面，脆弱生态环境下的主导因素条件处于临界(边际)状态，其保持稳定的临界范围也比较窄；另一方面，脆弱生态环境本身对干扰因素的抗逆性和承受能力相对较差，其生态环境系统的自我维持能力较弱。二是不稳定性。受自然的或人为活动的强烈干扰，生态系统处于明显的波动状态，主要表现为生物生产力的波动和变化，生物多样性变化迅速，环境破坏加剧，并已产生不可逆的生态恶化。生物生产能力的不稳定性在一定程度上表明自然——经济——社会综合关系的脆弱。

    在生态脆弱区，由于环境自身具有不稳定性和明显的退化趋势，在高强度、不间断的人类活动的作用下更容易发生严重的环境冲突。

    目前，我国生态脆弱区的环境问题突出表现在以下几个方面：一是生态系统呈现退化趋势。在人为作用和自然环境不断恶化的共同影响下，这些地区的自然生态系统出现逆向退化加剧的态势。主要表现为土地沙化、草场退化、土壤盐碱化，生物种类减少，水土流失等。二是生态系统承载力下降。由于生态系统功能的退化，不论是自然生态系统还是人工生态系统，生产力都不同程度的下降，导致系统的承载力降低。表现为农田产量下降、草场载畜能力降低等。三是生态系统影响外力多样化。不同类型生态系统的变化，除了系统自身的演化趋势以及自然外力之外，人为垦殖、不合理利用土地等不适当的人类活动是生态环境退化和生态环境问题突出的重要原因。

    因此，如何针对这些地区的生态形势，从可持续发展的角度出发，规范当地政府和居民的行为，对社会经济与环境的协调发展进行动态监测和管理，应当引起当地政府的高度重视。

    二、环境资源的公共物品属性与政府干预

    从一般意义上讲，制度是要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程。新制度经济学认为，制度是社会中个人的行为规则，用于增进社会秩序，是经济增长的根本性要素。其中产权制度是人类社会最基本的制度安排。就环境资源的利用来讲，如果产权模糊，资源的利用就会浪费严重，效益低下；缺乏资源利用和保护的投资激励机制；资源利用的配置效益不高，从而降低社会收益水平。因此，环境资源的利用、保护与管理必须要有合理的制度安排。

    政策是国家、政体为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向。政策所涉及的范围十分广泛，内容非常丰富，表现形式多种多样。在特定的领域，基于一定的制度安排，政府将制定和实施相应的政策。

    目前，我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转型时期，环境资源的价值被重新认识，环境资源由经济发展过程中的外生变量转变为了内生变量。在环境资源管理领域，如何去设计和实施理性的、具有创新性的制度安排和政策措施，是大家正在探讨的前沿课题。

    从环境资源的属性看，许多环境资源属于公共物品，但是，即使公共物品能够产生正的净效益，现存市场提供或保全公共物品的可能性也是极低的，从社会效率的角度看完全的市场经济所提供的公共物品的数量非常有限。即使是在一个充分发展的私有市场中，公共物品的市场供给仍然可能是无效率的，而且这种假设本身的可能性也非常小。因此，必须有政府的干预才可能提高效率。

    人类社会发展实践表明，一个社会在缺乏制度规范的情况下，经常发生对各种生态资源的掠夺性利用。例如，由于我国的生态环境在几十年缺乏对它们保护的经济发展过程中被严重破坏和浪费，已经使得我国的生态环境和自然资源过早地取代物质资本的地位，成为制约经济发展的主要因素之一。在当今世界，中国的资源能否满足经济发展和人民生活的需要，不仅成为我国人民非常关心的问题，而且成为世界各国关注的问题，因为它关系到世界的资源分配和今后国际关系的走向等许多国际重大问题。

    就环境资源的管理来看，因为许多环境资源缺乏明确清晰的产权，如果政府能够制定或维护适当的制度以建立或支持产权，就能够提高效率。政府干预主要由各种规章制度形成，可以分成两类。一类被称为行政工具，如规章制度的限制，对特定行为的限制或规范。另一类是财政工具，如税收和补贴制度以及市场工具。政府干预也可以采取提供信息或资助能降低不确定性和增加社会知识总量的研究活动的形式。如果一些研究活动具有公共物品的特性，那我们就有充分的理由开展这些研究或得到公共部门的资助。例如，在生态脆弱区水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅需要技术上和经济上可行，更重要的是政治上的可行性。通过对水资源配置的经济机制和利益机制的分析，借鉴国内有关学者的提法，可以引入“准市场”概念。“准市场”既不同于传统的“指令配置”也不同于“完全市场”，“准市场”的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。

    三、环境资源管理的制度与政策创新

    (一)更新国民经济核算体系

    在现实生活中，个人(自然人或法人)的经济活动总是在寻求外部性，以便把私人成本转嫁到社会公众中去。自20世纪60年代以来，人们已经关注到这种成本外部性的严重后果，并且逐渐接受这样的看法：资源的超常利用、生态环境的恶化以及不可持续的发展，应当从经济过程中的传统导向、决策机制、偏离健康发展的极端追求、只顾及个人成本不涉及或少涉及公众成本的核算制度以及经济过程中各种社会和政治力量的运作等方面去寻找。这些情况在我国生态脆弱区的经济生活中也可以看到其影子。而危及生态脆弱区可持续发展战略实施的一个本质缺陷，就是在处理环境、资源等公共财产的配置、核算、价格、责任等诸多方面所产生的“制度失灵”。它引导了不合理的核算体系、价格体系、结构体系、配置体系、区域发展体系。社会的结构、决策、规划、法制和政策等，如果不能从根本上改变“制度失灵”的要害，它还将进一步表现为“市场失灵”和“政府失灵”。

    对传统国民经济核算体系进行观察与分析，可以发现其存在的主要缺陷：(1)它仅记录了人造资本的消耗，很少或没有考虑自然资源的投入及环境问题；(2)它没有将自然资源作为国民财富加以计算；(3)它将环境治理费用加进国内生产总值，而环境破坏带来的损失未从国内生产总值中扣除；(4)在核算方法上偏重于物质生产的核算，忽视了非物质生产的核算，偏重于实物量的核算，忽视了价值量的核算，实物量和价值量之间存在着脱节现象；(5)没有记录非市场化的经济活动，导致经济发展程度越低，非货币交换的经济活动所占比例越大，国民经济核算结果与现实经济的偏差也越大。

    正是由于当前实行的国民经济核算体系所存在的问题，使人们开始思考资源与生态环境的价值问题，探索可持续发展战略下的资源与生态环境核算问题，以此来规范经济社会的发展活动。对资源环境进行核算，并将其纳入国民经济核算体系是一种必然趋势，是生态脆弱区环境资源保护与生态建设以及可持续发展不可分割的重要组成部分。因此，引入绿色GDP的概念、方法和内容，可以缓解乃至消除“制度失灵”以及由此而产生的“政府失灵”和“市场失灵”。

    从资源与环境核算的技术发展趋势分析，大致呈现四种发展趋势：一是由实物量核算向价值量核算转变；二是进一步深入研究自然资源价值理论与定价标准；三是将资源与环境核算最终纳入国民经济核算体系中，完善国民经济核算体系；四是进一步探讨将资源环境核算作为资源管理与环境保护重要手段的途径。而这些发展趋势与环境资源管理的新制度设计密切相关，并且要在不同发展阶段的政策框架内逐步加以实施。

    (二)实施生态购买制度

    生态购买是国家为了生态环境的持久安全，在生态环境建设中实行国家市场经济体制，选择生态环境极端脆弱并且又具有全局意义的地区，启动专门的工程，确立专门的职能机构，每年依据林草的数量和生态质量来付给林草所有者相应的货币，实现国家要“被子”与农民要“票子”的双赢效益。购买的主体是国家，国家只购买林草的存在权即发挥生态效益，所有权和使用权仍然归属于村民，相当于粮食、棉花等战略物资的国家统购。这是生态环境建设和管理的一种制度创新。

    生态购买制度的创新之处主要体现在以下几方面：(1)由计划机制变为市场机制。生态环境建设走国家市场经济的路子，确立买方与卖方关系，变计划经济的“补助”为市场经济的“购买”，即变卖方市场为买方市场，也就是变被动为主动。生态购买制度的确立，有利于承认生态环境在国家发展中的重要作用，有利于从经济角度加强民众对生态环境重要性的认识。可以最大程度地把国家需求与农民需求统一起来，把国家利益与农民利益统一起来，构建起从物质利益上促使农民热衷生态环境建设的新机制。(2)由过程管理变为目标管理。通过实施生态购买工程，可以改变现行的县级及以下政府部门的管理职能，变生态环境建设的多方管理为生态购买公司独家管理，变报账制为购买制。生态购买还可以免除政府的组织动员和各种检查评议活动，减少管理成本。(3)变基本建设为基础设施建设。在生态脆弱地区，生态环境就是投资环境。生态环境建设不仅是生态脆弱区最大的基本建设，而且应该是生态脆弱区最大的基础设施建设。只有通过生态购买，以基础设施建设的途径和方法建设生态环境，才能从国家层面上进一步提高对生态环境建设重要性的认识，进而从管理体制上彻底扭转生态环境建设可有可无的被动局面，保证基础设施建设稳定发挥效益。(4)由国家一方投入变为全民多方面投入。目前实施的退耕还林还草政策，在一定范围内形成了生态环境建设问题已经解决了的假象，但事实上这仅仅是开始，任务还十分艰巨。实施生态购买工程，可以向民众传达一个信息，即生态环境建设是全社会的责任，需要全社会的参与，而且是一个持久战。通过建立“生态购买基金”，可以为国家筹集生态购买经费，减轻国家的负担。

    总之，逐步实施生态购买制度，可以在一定程度上改变目前所实行的生态保护与建设的制度和机制，促进生态脆弱区环境保护与建设目标的实现和区域生态系统的良性循环。

    (三)完善相关配套政策

    在生态脆弱的农村地区，应加大中央财政转移支付的力度，要通过结构调整减轻财政负担。这不仅是社会经济发展的需要，同时，也是防沙、治沙等生态环境建设的需要。另一方面，应尽快建立生态环境建设投入机制和生态效益补偿机制，开辟生态建设资金的来源渠道，以保证生态环境建设有稳定的资金来源。

    要加强资源利用与生态环境建设与保护的全程管理，继续有计划有步骤地实施各项资源利用与生态环境建设规划，加大生态环境的建设力度，切实改善生态环境质量。

    根据国家生态安全形势和战略、政策与措施，从泛生态意义和可持续发展的最终目标出发，生态脆弱区需要将环境治理、生态恢复、防风固沙林和农田防护林建设等多项措施与生态农业的建设与发展结合起来，实施“多赢”战略。在政府领导和当地居民中逐步培育绿色观念，进行绿色开发，创建绿色产品，推广绿色经营；逐步形成建设生态农业与保护生态环境的良性互动关系。

    (四)加强政府的组织领导

    各级地方政府应组织协调好与周边县市在生态环境保护与建设中的关系。对于重大项目的实施，需要大家共同协作来完成。因为，毗邻县市之间的自然生态系统是相互关联和相互影响的。

    在管理体制上应当通过制定一系列优惠政策，积极招商引资，以获得生态环境建设重点项目的资金资助；通过国家、地方和个人等多种渠道联合投资进行生态环境建设；对于个人投资生态环境建设的，应当在政策和机制上给予扶持。要设立专门人员对生态环境的变化实施动态监测。在发展经济、保护环境的过程中，协调好各类人员的利益分配关系，以调动当地居民保护生态环境的积极性。

    (五)提高认识，鼓励和促进公众参与

    生态环境保护是一项公益事业，缺乏经济上的赢利性，因此，生态脆弱区的环境保护与建设，在很大程度上需要依靠社会良知和环保意识的提高。一般来说，政府(特别是地方政府)应当在生态环境保护方面起很大的作用。当前来看，必须加快政府职能转变，提高政府的环境保护意识，特别是唤起各级领导对生态环境保护重要性的认识。

    要鼓励和促进公众参与，减少人为因素在脆弱生态环境形成中的不利影响。因为，人类不合理的活动是诱发脆弱生态环境形成并导致其进一步恶化的两大外力之一。随着科学技术的发展，人类影响与改变自然界的能力越来越强，而且在生态脆弱地区的环境整治过程中，人是最能动的因素。因此，必须依靠和发动群众，调动当地居民的主观能动性，节制一切导致脆弱生态环境形成和不利于区域可持续发展的行为，树立正确的环境资源价值观和世界观，节约资源，减轻对脆弱生态环境的压力，从而最终走上可持续发展道路。例如，水土保持是生态脆弱区环境资源管理的一项重要工作，需要较大投入，除了国家给予一定的资金扶持外，稳定土地使用权，明确权益，对农民积极参与水土保持是非常重要的。具体的政策措施应当包括以下几个方面：(1)严格执行国家承包土地长期稳定使用的政策，禁止随意变更土地使用权的行为；(2)鼓励当地农民自觉参与水土保持工作；(3)加强立法、执法和普法宣传，提高农民对自身权利和义务的认知，加强农民的自我保护意识。

    在区域环境资源管理过程中，各级政府应当关注非营利组织在其中所发挥的重要作用。要制定相应的政策，积极鼓励和支持各种绿色环保组织所从事的环境资源保护与管理活动，构筑起政府与绿色环保组织之间相互沟通、联系的通道，这将有助于生态脆弱区环境资源的管理。