商丘市财政局

    20世纪90年代，绩效预算再次在发达国家兴起，如OECD国家、美国、澳大利亚、新西兰等国都先后实行了以成果为导向的预算改革。在这次全球性的财政改革潮流中，美国的动作最大，他们为此创建了一系列法律、规章制度、实施机构及具体方法，尤其是他们颁布了目前为止世界上惟一专门为政府绩效制定的法律《政府绩效与结果法案》(简称《绩效法案》)，为预算改革提供了有效的制度保障。这为我们提供了很好的参考和借鉴。

    一、《绩效法案》的背景及内容

    (一)出台背景

    美国《绩效法案》的颁布之前已经实施了一系列预算变革。20世纪60年代，美国实施计划－规划－预算(PPBS)，重点强调项目管理和预算的计划性；70年代，开始实施目标管理(MBO)和零基预算；80年代，在目标管理的基础上，美国政府在预算中更加强调提高效率和质量管理的动机。1991年，参议员威廉·罗斯首先提出了绩效管理立法的有关提案，这个提案以加州十年来绩效管理的成功经验为基础，加州绩效管理的一些做法后来成为《绩效法案》的重要内容。1992年，19名参议员支持罗斯的绩效法案立法。1993年，克林顿总统上台伊始就大张旗鼓地提出要“再造政府”，其中绩效预算被提到了首要位置。随后，《绩效法案》在美国参众两院全票通过。

    (二)主要内容

    《绩效法案》规定：所有联邦政府机构必须向总统预算和管理办公室提交战略计划；所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标；总统预算办公室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划，它是总统预算的一部分，各部门的预算安排应与其绩效目标相对应，并且须提交给议会审议；联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较，年度绩效报告必须在下一个财政年度的6个月内提交。同时，赋予项目管理者适当的管理权限，使项目管理者对项目的运行及实际绩效要担负更加明确、具体的责任。为检验上述各项要求的实际效果，《绩效法案》还确定了一些试点项目。通过试点项目，检测绩效措施是否有效，明确年度绩效计划和绩效报告的结构，解释、说明项目是否达到了预期的目标，检测项目管理者及其雇员是否具有适当的管理权限，并承担相应的责任。

    美国的《绩效法案》实施后取得了显著的成果。自20世纪60年代以来，美国联邦政府一直为巨大的财政赤字所困扰，虽然各届政府都宣称要削减赤字，但一直未能如愿以偿。终于，在实行《绩效法案》5年之后，1998、1999财政年度美国连续实现了财政盈余，1999财政年度的财政盈余还高达1230亿美元，结束了长达近40年的预算赤字历史。

    二、《绩效法案》对我国的启示

    目前我们正在推进以公共财政体制框架为前提的部门预算改革，但从实践情况看，预算与目标、绩效之间仍缺乏有机联系，还没有真正转到效益财政管理的轨道上来。20世纪90年代以来，美国以企业化的精神来改造政府，绩效考评是其政府改革的重要内容。美国通过实行绩效考评制度，提高了政府的办事效率，增强了机构、管理者和职员的责任心，使机构的工作目标与个人的工作业绩联系起来。其成功经验对我们无疑具有非常有益的启示：

    (一)我国的绩效考评应走渐进式道路

    美国的《绩效法案》颁布后，并没有强烈要求政府各部门立即实施，而是采取了先试点再逐步推开的办法，这是《绩效法案》得以成功实施的关键。从我国目前实际情况看，首先要在政府系统内部对开展公共支出绩效考评形成共识，将其作为促进政府现代化管理，实现政府职能转变，加快与国际接轨的重要举措，这是绩效考评顺利进行的一个前提条件。其次，实施过程中要先试点再推开。在全面推行绩效考评之前，可以选择项目支出比重较大的农业、科技、教育等部门进行试点，先从具体项目的效益考核开始，运用绩效预算的原理来充实部门预算，引入政府项目绩效评价制度来优化部门预算。另外，我们应该认识到，公共支出绩效考评实质上不仅仅是财政管理部门的事情，更重要的是它需要全体公民的积极参与。而我国在公共事务全民参与方面的能力还相当薄弱，如何提高公民的参与程度，可能是一个更为基础性的工作，这也说明了我国公共支出实行彻底的绩效考评还有相当长的一段路要走，不能急于求成。

    (二)应建立、健全绩效考评的制度建设

    美国《绩效法案》以立法的形式在1993年颁布，对绩效考评的概念、范围、制度和操作程序等加以规范，它不同于其他预算管理文件的突出之处在于它是一部法案，而其他的规定都是以总统直接授权的形式实施的。《绩效法案》不仅要对总统负责，而且要对议会负责。总统授权只在总统任期内有效，而法典始终有效。可见，立法层面的保障对绩效考评顺利推进有着至关重要的作用。为了保障绩效考评工作的顺利实施，我国也应该制定统一的绩效考评法律制度，在统一的法律制度框架下开展绩效考评工作。同时，要从建立健全制度入手，明确绩效考评的组织管理、相关方面的责任与权利、考评对象、依据、内容、实施程序和方法、结果及绩效考评报告的效力和约束等，为绩效考评的顺利实施提供制度保证。此外，由于绩效考评改革是一个系统工程，需要有较强的配套措施来支持，因此绩效预算制度本身在实施中的难点问题，以及现行观念、技术基础(人员素质、基础数据等)、制度基础(预算支出科目改革、预算会计改革、部门预算改革、法律制度改革等)的建立问题，都应引起我们的重视。

    (三)加强绩效考评的信息化建设

    美国对绩效考评的基础工作非常重视，有一套系统的管理体系和管理办法。根据统一规划，政府的有关部门积极参与，进行全面系统的绩效考评信息化建设。我们开展政府公共支出绩效考评工作就要对有关信息(如政府目标、资源分配、实施单位、进展情况、效果及社会影响等)进行收集、整理和分析，确保信息的系统性、准确性和协调性，为政府公共支出绩效考评提供有效的信息基础。为此，应在开发有效的绩效测量指标体系的基础上，建立有效的信息库。同时，面对不断膨胀的数据与政府财政管理的复杂性，应更多使用先进的计算机化信息技术，更新财政管理信息系统，提高绩效评估效率。还要加强信息公开，增加透明度，适度提高公众参与程度，减少推行绩效考评的阻力。

    (四)加强绩效考评的组织管理和部门协调

    美国参与绩效考评的部门主要包括总统预算与管理办公室、国会审计署和政府计划的执行部门。这些部门按照法律的规定，协调配合，分别从不同的角度对绩效考评工作进行管理，共同促进事业的发展和工作目标的实现。实行绩效预算是一项综合性强、涉及面广、包括内容广阔的工作，它不仅仅靠哪一部门或哪一个单位的力量所能完成，需要在组织实施过程中注意部门间的协调与配合。财政部门要在负责制定绩效考评的总体框架同时，对部门的考评工作提出原则性指导意见。我们在绩效考评的具体操作过程中，也要充分发挥部门的主动性和创造性，给部门适当的弹性空间。为此，要正确地构建激励约束机制，如赋予执行部门享有使用一定比例的节余资金的权利，为政府公务员提供有效的制度报酬等。