中国政法大学/邓宇 辽宁省财政厅/黄学利
党的十六大提出了构建社会主义和谐社会，和谐社会的构建离不开政府的参与，而政府要进行和谐管理必须先解决好权力运用问题。权力是权利主体对资源的控制力,也是一种生产要素。经济均衡的实质是权力结构的均衡。本文仅就政府行使对社会的宏观管理权力进行针对性研究。为此，笔者构建了一个简单的理论框架，对政府权力的作用进行模型分析，并在此基础上提出了建立限制政府权力相应机制的建议。
一、政府权力作用模型
本文将政府经济权力划分为两个部分：直接强制权力和间接调控权力。直接强制权力是政府通过政策法规促使公共物品消费者在每一确定价格下接受比他们所期望的更多的公共物品的能力，经常在公民不能无成本退出市场限制的情况下使用，能促使公民接受超过在其自愿基础上需求的公共服务；间接调控权力则是政府基于一定需求和获取租金而限制公共物品产出的能力，是政府限制竞争和面对公共服务需求下降的情况下经常使用的一种调控手段。现在，通过直接强制权力和间接调控权力共同作用，我们构建起民主、垄断、官僚和独裁四种极端的理想化社会模型。
从理论上来说，在民主制模型下，政府既不发挥直接强制权力也不发挥间接调控权力；在垄断制模型下，政府能限制其提供公共服务产出并且通过间接调控权力以传统的垄断经营的方式来获取租金，但不能利用价格歧视或者抬高价格的方式从公民那里获得任何消费者剩余；在官僚制模型下，政府能获得所有的消费者通过政府提供公共物品获取的剩余，但必须将这些消费者剩余用于公共物品的生产，并且不能像在垄断制模型下运用间接调控权力来限制公共物品的产出来达到获取租金的目的；在独裁专制模型下，政府能综合运用直接强制权力和间接调控权力。从实践来看，民主制模型下的政府在某种程度上比官僚模型下更习惯运用直接强制权力和间接调控权力。当前，在民主制模型下，政府能够同时运用逐步扩张的直接强制权力和间接调控权力来限制其公共物品产出并获取租金。因此，政府的组织规模和租金都不能成为政府未能达到提供公共物品或公共服务最大化目的的衡量指标。在现实中，政府权力可能被用来寻租或提供过多的政府干预。
二、四种模型的具体分析
(一)林达尔民主制模型
林达尔法则是在假定社会由n个同样个体组成的前提下的一种特别适合的民主模型，在这一法则下，全体一致同意被用来为提供公共物品作决策。每个个体都面临着预算约束：
(1)Yi=tG+PXi,其中i=1,2,3……,n。其中，Yi是个人收入贡献，t代表每个个体消费每单位公共物品所应负担的税收价格[1]，P是私人物品的价格。
(2)UGi/Uxi=t/P。对于每个个体i,效用最大化要服从于预算约束(1)。
(3)P=MCx。假定通过分析生产来分析影响政府规模的各种相关组织因素，在这种假设前提下，私人物品是在一定成本下具有竞争性的行业生产出来的，私人物品的价格则和生产这种物品的边际成本相等。
(4)nt= MCG 。在上面的假设下，生产公共物品也是在一定不变成本下具有一定特性的物品，并且提供这种公共物品的成本是通过n个同样的个体按照每单位税率t进行分配的，每单位产出的总税收收入等于边际成本。
(5)n(UGi/Uxi )=nt/P= MCG/MCx。此等式由等式(2)两侧分别乘以n，然后将等式(3)和等式(4)分别代入得到。它表明林达尔法则满足了在成本固定的条件下实现提供公共物品最大化。
(二)垄断制模型
如果政府在提供公共物品时处于一种无竞争的市场环境中，它就没有必要生产出像在林达尔法则下最大数量的公共物品[2]。而且，政府能够通过运用直接强制权力和间接调控权力来获取垄断租金,提高税收,限制公共物品的产出。
(6)∏=nt(G)-CG。其中∏代表着政府从提供公共物品中获取的租金，CG代表生产总成本。表示政府获取的租金可以被认为是税收收入和生产公共物品的成本之间的差异额。
(7)nt+ntGG=M CG。其中tG等于∂t/∂G。政府虽然有权力，但是政府一方面由于缺乏信息而不能使用间接调控实施价格歧视，另一方面由于财政体制而不能采用直接强制权力来防止这种行为。因此，垄断制下的政府则通过限制公共物品的产出和提供公共物品来获取租金，在边际税收收入等于边际生产成本时达到获取租金最大化。由于公民更愿意随着公共物品提供的增加而降低纳税额，因此，tG是负数，并且合计的税收额(nt)要大于边际税收收入。
(8)n(UGi/Uxi)=nt/P> (nt+ntGG)/P=M CG/ MCx。假设公民愿意为政府提供的一定量公共物品而纳税，而政府不能强制其公民为提供更多的公共物品而负担更多的税收，纳税的投票者会赞同政府提供的公共物品的数量应该等于每个个体为每增加一个单位的公共物品而愿意纳税从而实现个人效用的最大化的数量。因此，效用最大化的条件在等式(2)中所示仍然可以应用。利用等式(2)将n个个体进行累积计算，将等式(6)和等式(10)合并即可得到以上公式。通过上面的不等式可以看出，使用间接调控权力而不采用直接强制权力的政府将会为了获取更多租金而生产相对少的公共物品。
这种垄断制的情况在图2中也可以看到。对于n个个体的需求加总，在图2(b)中可以看到需求线表明税收和公共物品产出两者共同作用下达到效用最大化。对于公共物品的数量GLM，边际税收收入等于生产公共物品的边际成本MCG。对应的垄断价格为ntm。在税收价格(Tax price)为tm时，代表个体在预算约束Y2(图2(a))下，沿着无差异曲线U2与Y2的交点分别在XLM和GLM处达到效用最大化。这就表明，垄断制下提供公共物品时将对纳税人产生较低水平的效用，这是因为在垄断制模型下政府提供同等数量公共物品的征税额要高于在民主制模型下的征税额。
(三)尼斯卡南官僚制模型
对于一个政府来讲，只有间接调控权力而没有直接强制权力是不可能的。事实上，一些研究者经常将政府的垄断描述为“强制”[3]。而上面所论述的简单垄断制模型下忽略了政府运用直接强制权力的情形。相反，尼斯卡南官僚制模型[4]则仅专门研究了政府发挥直接强制权力的潜力，并假设政府运用直接强制权力来最大化公共物品的产出，而不是寻租。
尼斯卡南官僚制模型的政府采用直接强制权力而非间接调控权力来使公共物品产出最大化,公共物品的数量用G表示,其服从于效用约束,即Ui≤Ui,平衡预算约束记为ntG≥CG。解决问题得出如下库恩-塔克(Kuhn-Tucker)公式：
(9)UGi/Uxi≤t/P，(UGi/Uxi- t/P)(Ui-Ui*)=0，对于每个个体i。
(10)nt≥MCG，(nt-MCG)(∂G /∂t)=0。
将(9)中的n个个体汇总以后可以得到一条向下倾斜的线G=ng(t)。沿着分界线，每个代表性的个体都能够通过这条斜线表明在没有政府、公共物品和税收价格的情况下正好是无差异的。换句话来说，沿着这条斜线的所有点表明每个个体获取一定公共物品以后正好消耗掉消费者剩余。这条斜线称为海克斯-尼斯卡南公共物品需求线。它表明了个体将会接受的公共物品数量和支付成本两者结合最大化的曲线。正如在上面(9)中所示，个体存在一个较低的边际替代率，即一个对公共物品供给和需求的比率低于税收价格对于公共物品价格的比率。这种不等关系表明代表性个体将会在给定的税收价格上获得相对较少的公共物品的满足。从这一点来说，尼斯卡南官僚制模型被认为是强制性的。同时，从(10)中可以看到形成了一个nt=MCG较低的水平线。因此，一个政府如果想寻求公共物品生产的最大化就必须能够承担一定的成本。
(11)n(UGi/Uxi)≤nt/P= M CG/ MCx。此式由(9)和(10)与(3)结合起来得到。在此式中可以看到，尼斯卡南官僚模型的政府将会采用它的直接强制权力来最大限度地生产公共物品，也就是比生产最大化还要更多地生产出公共物品。因为消费者在尼斯卡南的官僚模型下和无公共物品提供情况下的结果没有差别，而且消费者相对于垄断模型而言更偏好林达尔民主模型，相对于无公共物品情况而言更偏好垄断模型，因此，在尼斯卡南官僚模型下的结果则要比在垄断模型和民主模型下更差些。
(四)麦奎尔—奥尔森独裁专制模型
在这个模型里，独裁专制通过征税和提供公共物品来剥夺私人收入。这种独裁专制模型可以被视为最大化政府租金的模型，政府租金记为∏，服从于效用限制，即Ui≤Ui，这与布鲁南和布坎南(1980)提出的利维坦[5](Leviathan)概念相似。解决这一问题推导出了图克(Kuhn-Tucker)关于纳税人效用(9)和租金最大化的条件(7)。同样地，将图克(Tucker)条件下给定的公式(9)乘以n个个体形成一个向下的曲线G=ng(t)，也就是尼斯卡南对公共物品的需求曲线。它代表了将税率和公共物品供给的最大化组合。为使其获取租金最大化，独裁专制政府选择税收和公共物品产出沿着尼斯卡南需求曲线满足等式(7)。
(12)n(UGi/Uxi)<nt/P>(nt+ntGG)/P=M CG/ MCx。此式由将(9)和(7)、(3)合并得到。从此式中可以看到，独裁制政府能够生产出比“最大化”情形下多或者少的公共物品。但是，除非公共物品是一种低等的，独裁专制政府才会生产较“最大化”少的公共物品。无论在哪一种情形下，政府通过综合使用直接强制权力和间接调控权力来减少纳税人福利，更多获取租金，都要比单一使用间接调控权力的效果要好。
独裁专制模型下的结果同样也可以通过图2进行说明。我们再次假设对于私人物品有固定的边际效用，最高的价格和产出两者结合将会达到在图2(b)中所列的尼斯卡南需求曲线，可以从图2(a)中看到，这也保证纳税人在无差异曲线U1上。相关联的边际收入曲线标记为H-N MR，并且在这个例子中被添加到正常的需求曲线。公共物品的数量记为GCM，边际税收收入等于生产公共物品的边际成本MCG，相应的垄断税收价格为ntm。税收价格为tm，个体面临着预算约束标记为Y2(见图2(a))，个体将通过XLM和GLM的组合并沿着无差异曲线U2来达到效用的最大化，同时个体也会沿着无差异曲线U1形成消费XCM和GCM的组合。
三、建立限制政府权力的机制
按照前文所述，一个政府规模之所以越来越大，在某种程度上和政府运用直接强制权力来扩大公共物品的供给有关；同样地，政府规模能够减小，是政府能够运用其间接调控权力来限制公共物品的产出获取租金形成的。可见，政府通过运用直接和间接权力寻求大量的租金为个人获得利益是客观存在的，而大多数政府更多地运用直接强制权力为个人非常隐蔽地获取利益提供更多机会。因此，要建立并健全一个激励兼容和约束高效的协作机制，来限制政府权力。我认为应主要从以下五个方面入手：
1．建立内部限制性竞争机制。如果存在很多竞争限制并且公民能够无成本地随时退出，那么每个政府将会面临一个具有完美的弹性需求的市场，而且政府不能够强制其公民支付超出其需要的公共物品价格。此时，这种内部限制性竞争机制能够成为一种有效遏制政府权力的工具。例如，改革政企、政社、政事等方面的关系等。但是，内部限制性竞争机制可能会受到中央集权某种程度上的影响。
2．建立权力平衡约束机制。政府权力富于扩张性、侵略性和进犯性。当权力不受制约或制约乏力时,权力主体就能够很方便地利用权力为自己牟取不当和非法的利益,从而使公共利益遭受损失。针对政府及其官员以公权谋私利的大量事实,需要及时引进并切实推行行政责任追查和追究制度,同时,立法权、司法权双管齐下,形成立法机关、司法机关各司其职、各负其责、各归其位、各竟其功的平衡局面。这些措施的出台是建立高效约束机制的基本保障。当然，制约的目的不是相互掣肘，而是相互促进，尤其是要促进政府勤政为民、执政为公。
3．建立功绩考核激励机制。建立并实行差异化、多样化、人性化的功绩制,既要做到不避亲疏论功行赏,又要做到因人因地因时因事给予弹性化的奖励；摒弃原有考核体制下单纯以经济增量和增速为中心的政绩制。既要杜绝数字里面“搞”出来的政绩，又要防止工程、项目“扮”起来的政绩，这是理解激励兼容机制的关键，也是建立激励兼容机制的基本途径。[6]
4．建立量力而行的积极薪金制。改革旧有体制下的消极薪金制，实行合理的积极薪金制。原来的薪金制以低货币收入、不可变现的高福利待遇为基本特征，以求实现“以德养廉”和“低薪保廉”。事实证明这是不成功的吏治实践。积极薪金制以“适薪养廉”为着眼点,以政府公职人员的价值实现为出发点，以公共利益的最大增进为根本点和落脚点。这样，既可以摆脱过去“以德养廉”的软约束尴尬，也可以跳出置国情国力于不顾的“高薪养廉”的陷阱，是达到政府自身利益与公共利益激励兼容的基本措施。
5．建立有效的法律监督机制。要逐步加强宪法约束和监督的效力，避免受到中央集权的影响，最大限度地减少内部权限之间的竞争。目前，我国已经着手改革和完善了纪检、监察、检察和审计监督。当严明的惩罚机制和有效的监督机制建立起来后，政府自利性就被置于约束高效的制度框架内，从而规范地追求正当合法的自身利益，并达到公共利益最大化的目标。
参考文献：
[1] 柯武刚,史漫飞.《制度经济学》.商务印书馆，2001版.
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[5] “税收价格论：理念更新与现实意义”.《税务研究》,2001年第6期.
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[11] 尤光付.“建设小康社会实践中行政价值观的七大取向”.《中国行政管理》，2005年第5期.
[1] 林达尔的“税收价格论”产生和形成于市场经济的背景下，具有市场经济的本性，是一种服务于市场经济的理论，也是公共财政论不可或缺的组成部分。税收价格是人们为了“购买”产品所支付的“价格”，也是人们为了满足自己的切身需要所承担的费用。只不过此时人们是将自己的收入分为两大部分，一部分用于纳税而支付公共产品的价格，另一部分用于市场购买而支付私人产品的价格。
[2] 一个政府使用间接调控权力的原因可能有几种：一种情况是纳税人可能不能监督政府的行为或者监督失效；另一种情况是纳税人可能完全意识到政府的行为但是不能责问政府官员。
[3] 强制(Coercion)，一般说来指的是刻意要通过惩罚以改变当事人面临的支付矩阵从而迫使其服从的做法，它总是通过实施实质性的惩罚以推行的。
[4] 尼斯卡南模型：预算规模最大化。官僚的收益主要来自所在机构的规模，而这又和该机构可获得的预算规模紧密地联系在一起，进而，预算的规模又可以看作是官僚提供的公共品产量的函数。设预算规模为B，公共品产量为G，有B=B(G),官僚将追求B的最大化，不过，由于官僚并不负担公共品生产的成本，这一成本是由选民通过税收方式提供的，所以，官僚提供公共品时并不按照公共品提供的边际收益等与公共品生产的边际成本这一最优原则行事，他的行为约束要宽松得多，只要不到入不敷出的地步，官僚就可以自行其是。
[5]新古典派经济学家视国家为“利维坦”(Leviathan )，希望最大限度地制约它的作用。
[6] 功绩制与政绩制的一个根本差别就在于，前者在促进公共利益最大化的前提下实现自身的价值,且其自身价值会得到社会和公众一致的认同,这是一种制度化的良好的互动双赢模式;后者则是依靠权力占有的大量资源为自身谋求各种好处,尤其是政府官员为“经营”自己仕途上的发达,不惜以牺牲当地民众的长远利益和根本利益为代价,这是一种短期化的捞取政治资本的投机行为。