财政部财政科学研究所
构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛同志为总书记的新一届党中央的执政理念。和谐社会包含哪些内容，怎样理解，如何构建和谐社会等，目前还都在摸索之中。下面围绕构建社会主义和谐社会的思路和要点，本文做一些初步的探讨。
一、和谐社会观的现实背景和历史踪迹
构建社会主义和谐社会，是针对我国目前正处在经济社会发展的关键阶段这一现实背景，提出的经济社会转轨中总体发展的战略指导思想。
被称作“胡温体制”的领导集体，从执政伊始就树立起以人为本，亲民、爱民的执政理念。新一届中央领导集体用行动展示了亲民为民的执政风格。不论是从革命老区的农家炕头，还是到抗击SARS第一线与患者的握手；不论是从农村的田间地头，还是到矿井下与矿工同吃年夜饭，都体现了以人为本，关注“民生、民情、民意”的执政理念，体现了执政党坚持立党为公、执政为民这种共产党人的情怀。
从社会现实和人本主义立场以及“亲民爱民”的理念出发，针对我国目前正处在经济社会发展的关键时期，既是“黄金发展期”又是“矛盾凸显期”，十六届三中全会上，党中央明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求，并进一步提出用“五个统筹”来落实科学发展观，推进经济社会全面、协调、可持续发展。经过26年的改革开放，中国经济高速发展，GDP总量增长了10倍左右，年均增长速度为9.4%，人均GDP达到1000美元以上。国际经验表明，人均GDP在1000－3000美元之间是一个特殊的时期，表现为经济起飞和工业化进程大大加快，是所谓发展的“黄金发展期”。“矛盾凸显期”则指伴随着高速经济增长，一方面已经积累了很多问题；另一方面原来不是问题的，到了这个时期却可能成为问题，很多还相当尖锐。如城乡差距、沿海与内地发展的差距、经济与社会发展的不协调、人与自然发展的不协调、分配不公等等。过去认为可容忍、不可避免的一些事情，现在开始刺目，不可容忍，认为需要缓解乃至避免了。以城乡差距为例，我国是典型的二元经济社会，从改革开放到今天，城乡矛盾已变得异常突出。一方面是繁华城市的快速发展。很多城市一年甚至几个月就有明显的新变化。在地处西部边陲的新疆乌鲁木齐市，新建的高楼集中区域，从建筑风格，景观气派看，都堪称与美国纽约的曼哈顿相媲美。而另一方面是落后农村区域的停滞不前。特别是在西部、中部的一些远离城市的偏僻乡村，农耕经济仍然是主要的经济形式。就是在北京门头沟的不少山村，20多年间其状况也没有多大变化。
总之改革开放以来，城乡差距没有缩小，反而拉大。上个世纪80年代农村实行家庭联产承包制，城乡居民收入差距缩小到1：1.9，90年代又扩大到1：2.5，而到了2003年，城乡差距已经扩大到1：3.2，即城市人均收入是农村的3倍以上。
在中国，建立和谐社会一直是我们的祖先憧憬和向往的美好愿望。现在所说的“天下大同”这一概念，最早就是中国古代哲人提出来的。所谓大同就是非常和谐，大家在一起老有所养、幼有所助，所有的人都处在和睦相处的一种状态。如东晋时期的陶渊明在其《桃花源记》中，描述了一个“人人自耕自食，真诚相处，无竞逐无欺诈”的美好社会形态。到了近代，康有为再写《大同书》，是希望能够摆脱困苦，使社会进入一种“人人皆独立而平等，人人皆同胞而相亲如兄弟”的和谐境界。民主革命的先行者孙中山先生所倡导的“民主、自由、博爱”、“天下为公”的思想，同样是表达了对美好社会的期盼。
在西方，同样能够找到人们追求建设美好社会的轨迹。比较早的如500多年前英国的空想社会主义者托马斯•莫尔，在其名著《乌托邦》中，描绘了一个人们共同享用生产资料和生活资料，过着与世无争生活的美好社会。在马克思、恩格斯的手里，社会主义由空想发展为科学。在实践层面，从“巴黎公社”到列宁领导的俄国十月革命所建立的苏联社会主义国家，都体现了对建设人类美好社会的不懈追求。
这里特别要提及当今世界上一些福利国家的情况。第二次世界大战后，北欧的瑞典、挪威、丹麦、芬兰等国家，建立了一整套被当今世界称之为典范的福利社会制度。这些国家把GDP的50%以上集中在政府，用于社会福利事业，构建了从“摇篮到坟墓”的覆盖社会所有成员的社会保障制度。在这些国家，像比尔•盖茨这样的超级大富豪极少，他们通过建立合理的税收制度，走“共同富裕”的道路。在那里人们大都能和谐相处、崇尚公德，诸如偷盗抢劫之类的事情很少见。他们用和平的方式，把原来社会主义的一些理想切实地贯穿到社会经济制度里面去了。
但是这种和谐模式中国现阶段是不能简单模仿的。这种北欧式的和谐对当代中国是“奢侈品”，因为我们和他们的差距太大了。人均GDP北欧国家大都高于美国，而我们与美国比有巨大差距。比如我们一年所有的财政收入还不如美国军费的盘子大。美国一年的军费支出是4000多亿美元，折合成人民币3万多亿元，而我国2005年全部财政收入才刚刚达到3万亿元，我们的经济总量比美国差8倍左右，而人均则差几十倍。这是其一。其二，这些福利国家也有它负面的问题。政府集中这么高的GDP用于福利，政府低效的东西就有可能被放大，对于创业、创新的激励必然不足，微观主体的惰性就会上升，在国际竞争中可能十分不利。这种低效、惰性和激励不足，对中国这种正在赶超的国家战略最具威胁性。我们现在的情况，用小平同志一句最精辟的话来说，就是“发展是硬道理”。当然这句话我们现在要注入新的内容，就是走科学发展观指导下的新型工业化的发展道路。发展对我们来说是最根本的，我们要在发展的过程中来逐渐消除矛盾，抑制不和谐，在发展中搭建中国特色社会保障体系，在完成赶超的同时追求公平与效率的统一与匹配。如果在激励上不足，那我们后来居上的追赶就会成为泡影，这对中国正是大忌。所以世界上这种似乎可作为和谐社会样板的例子，对中国来说现阶段是不能简单地去模仿的，也是行不通的。
二、和谐社会构建过程中面临的障碍性问题
构建一个具有民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的美好社会，当前首要的问题是认识和分析和谐社会构建过程中的障碍性问题。
(一)就民主法治的要求而言，民主与法治建设方面的问题相当严重
关于民主的对立形态，有一个东方专制制度的说法，东方大国以中国和日本最有代表性。但日本和中国还有一些明显不同。日本在天皇之下有将军幕府这一层，他们分散了天皇的部分权力，这种“制度基因”使日本在向英国式的君主立宪制的过渡过程中相对容易，也促成了日本在明治维新后迅速走向强盛。而中国尽管在清朝的光绪时期也发生了“百日维新”运动，但很快就夭折了，原因是中国皇权专制的集权程度极高，几乎没有任何权力制衡，可以轻易地扼杀内部改良运动。直到今天，我国社会生活中民主仍然薄弱，“焦点访谈”中有个县里的部门领导称他自己“上管天，下管地，中间管空气”，“土皇帝”的架势十足。在我们这样的带有浓重专制主义遗产的现实环境中，民主政治制度建设的任务尤其沉重，缺乏短期见功的可能性，要做出长期努力。
与民主有很大关联的是实现法治。目前我国法治建设中存在的问题也相当严重。归纳起来就是：一是虽然我们有法，但现在制定的法律大多是粗线条的。打擦边球、钻法律空子情况的大有人在。二是有法不依、执法不严的现象严重存在。三是执公器者行为扭曲严重，公检法在现实生活中往往为局部利益乃至私利所支配而不持社会正义，不作为、不为公。
(二)就公平正义的要求而言，分配不公的矛盾日益突出
现在威胁中国社会和谐的一个重要因素，就是民众对分配的抱怨越来越多。虽然大家总体收入水平在提高，但很多人“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”。为什么会形成这种局面?
第一是分配不合理，不公平。总体而言，收入的差距确实不断扩大。经济学中有一个描述收入分配差距的“倒U曲线”，有人据此认为不必抑制分配差距的扩大，因为一旦曲线到了顶端就会自动下滑。实际上，不等倒U曲线到顶，这个矛盾的积累可能就带来了很大的负外部性，因此政府必须在这个倒U曲线爬坡的过程中，进行积极、适当的调节，使曲线不要过于陡峭，比较平缓地达到转向。如果坐视这个倒U曲线迅速爬坡，很有可能导致社会的稳定形态被打破，一旦到了不稳定的状态，要再往回调，总的社会成本就非常大，所以现在必须通盘考虑分配不公的问题。我们要建立和谐社会，就要使倒U曲线适当平滑，防止矛盾激化。第二是分配过程不透明使腐败行为和“权钱交易”高发。在体制转轨过程中，因为分配过程不透明，一些手中握有公权力的部门及人员，在物资采购、征地拆迁等活动中，利用手中权力进行暗箱操作，搞权钱交易，把本属于国家、老百姓的利益由他们私下瓜分了。比如征地中农民拿到的补差跟实际上应该拿到的差距很大，其间有一块暴利被开发商、贪官拿走了，本来这笔资金可以用作建立一个基金，用以安置失地的农民。结果现实生活中往往农民拿到征地补偿金几年后就无法生存了，这个包袱甩给政府，进而成为国家新的负担。
眼下我们一方面有生活在贫困线以下的群体，另一方面有通过不正当手段敛财的巨富，对这种问题如果不重视和有效控制，就无法使社会走向和谐并积累矛盾，因此，收入分配问题已成为中国在构建和谐社会进程中需要特别关注的问题。
(三)从诚信友爱的要求看，现实生活当中无诚信无爱心的问题相当严重
首先在诚信方面，我们现在存在两个主要问题：一是诚信的缺失。在社会转型过程中，个人与组织诚信缺失的现象非常严重。以资金借贷为例，时下人们常发出“借钱的是大爷，讨债的是孙子”的感慨，这是当前社会信用败坏的一个真实写照。关于社会经济组织的诚信，媒体上经常披露的一些上市公司为了圈钱而做假帐的行径，是企业对社会公众明目张胆的失信行为。有人戏称现在我国银行系统就像个大当铺，借钱一定要有实打实的抵押，没有抵押物就不敢借钱。二是建立诚信的外部环境差。有人撰文指出制度、领导方面的原因是导致会计人员作假帐的重要的外部根源。要让会计人员不作假帐，如何从制度上消除会计人员作假帐的外在压力，是一项重要工作，否则会计人员“顶得住，坐不住”。诚信危机要从更深层的制度安排上来解决。
在友情方面，当前中国社会出现了两种不正常的现象：一是友情、亲情淡化。原本中国是一个很讲友情、友爱的社会，但现在却出现了悖反的倾向，即物质财富增加的同时友情不但没有增加反而淡漠了。二是友情、亲情的异化。过去人们常说朋友多了好办事，现在却经常能碰到“过河拆桥”、“杀熟”这类事情。
(四)就充满活力而言，现今阻碍活力发挥的制度性因素还比较普遍
目前影响活力发挥的因素，特别要看到制度层面的一系列问题。现行的行政体制造成了很高的行政成本，这种行政成本从一定意义上讲在抵消改革开放以来微观主体的活力，及其正面效应。如投资项目审批制度，由审批改为审核、备案，实际上都等于是审批。现在项目审批部门在批项目方面批得非常有感觉，中央级的综合部门甚至将乡镇一级几十万元的投资也纳入其审批范围，理由是“我们不批地方就会乱批”。这个说法完全违背了信息不对称原理，因为距离越远信息不对称的可能性就越高，误差会放大，效率要降低，活力被窒息，行政成本高。现在很多制度都具有类似情况。
(五)就安定有序而言，社会稳定已成为重大问题
中国改革开放以后曾出现过较大的不稳定的情况，最近这些年虽然整体上的情况还好，局部的或潜在的不安定始终存在。现阶段影响我国社会安定的因素大体包括：大的政治层面，如新疆“东突”恐怖分子、“台独”、“法轮功”问题等；政策层面的如“三农”问题、收入差距问题等等；具体工作层面的如下岗职工问题、拆迁问题、复转军人安置与生活保障问题、治安问题、公民权利保障问题等等。这些都是构建和谐社会过程中要控制、化解的不稳定因素。近几年群众上访现象趋于突出，从过去的信访，发展到反复上访，地方又要投入大量人力财力“截访”。虽然通过上访解决问题的概率甚低，近些年总体不超过2%，即98%到99%的上访都没有结果，但在公检法不作为和不能让民众信任的情况下，上访成为天边的最后一线光亮。如果上访这类问题解决不好，必然会影响到社会安定局面，影响和谐社会的构建。
(六)就人与自然和谐相处而言，我国的生态环境问题不容乐观
目前应重点关注的有两个方面的问题。一是生态恶化造成的危机因素。最近几年出现的SARS、禽流感、口蹄疫、洪灾等，都与生态环境恶化有关。在治理环境方面，应该承认这些年有进步，“三北”防护林、治沙、退耕还林还草等，都对遏制环境进一步恶化起到了积极作用，但“欠账”甚多，需要作长期努力搞好国土整治和环境保护、治理水土流失、沙漠化等。二是恶劣环境地区人们生存艰难。比如四川凉山州木里自治县有一万多平方公里，面积很大但人烟稀少，大概一万多人，该地区很多居民还过着过去刀耕火种的生活，在长江上游的大山里种粮，一方面产量很低，另一方面破坏植被状态，造成水土流失。解决的办法有两个：一是从外面向木里运粮支持“退耕还林”，但要把粮食运到木里山区居民的居住地方，运费是粮食购买价的几倍。二是把生活在木里的人口搬迁到木里以外的平坦的地区。前为治标，后为治本，都需要大量资金，尤其后者，需要州、省乃至中央级的统筹协调，决非易事。我国这种生活在不适宜人类生存地区的人口还有不少，如何解决好这些人的生存出路，是构建和谐社会必须关注的大问题。
三、构建和谐社会财政肩负的责任
构建社会主义和谐社会是一个系统工程，也是一个长期的动态过程，需要完成的任务十分艰巨。这里主要从财政的角度提一些基本的看法。
——民主法治。财政对民主法治建设的促进作用一般是间接的，但实际意义非常重大。比如公共财政建设，不仅要求政府为满足社会公共需要提供公共产品和公共服务，而且要求政府构建规范的公共选择机制，实际上就是要形成一套法制化、民主化的理财制度。公共财政要求预算管理的科学化、民主化，预算资金要有完整性和透明度，财政要给公众一个可见的全景图。参与政府预算决策过程的，不光是政府有关的综合部门，还要有专家群体和公众，通过听证会和舆论监督等方式来发挥作用，通过法治建设逐步把规则与程序完善起来，稳定下来。这就是所谓民主化、宪政化的导向。从理财角度构建公共财政框架和引出财政民主化、法制化、宪政化，会进一步拉动现代经济与社会生活的民主化、法制化、宪政化，这是公共财政对构建和谐社会的一个重要贡献。
广东省、广州市的人代会上，地方预算的审议过程中就已经出现了人民代表不满足财政厅长(局长)只念念财政预算报告的情况，人民代表提出要看整个预算大本。要实现平稳推进民主化进程而不出现社会动荡，从政府理财的角度作为切入点是最易为社会各个方面所接受的，最后的效果也比较好。美国的进步时代，即所谓1880年后的几十年间，其发展轨迹便是如此。根据王绍光教授的论述，美国几十年间通过建立现代意义的税收制度、预算制度和政府理财中的公共监督制度、法治建设等，引出了美国后来的世界头号强国地位。几十年后，在资本主义经济大萧条的背景下，美国凭借“进步时代”的根底，加上罗斯福新政和其他因素，发展一枝独秀，确立了世界强国的地位，其制度建设功不可没。尤其是从政府理财角度上进行的制度变革，不仅没有表现为政治上的激进革命，而且对民主化、法治化和实际的经济发展起到了较大的促进作用。
——公平正义。财政对于和谐社会所要求的公平正义的维护与提升可从三个方面来考虑。一是建立一个体现公平正义的制度。以税制改革为例，过去企业是由政府投资建立，各级政府分别从其所有的企业里面拿收入，不同的企业有亲疏之分，政府面前企业无法公平竞争。1994年实行分税制改革以后，财政收入进入了一个新的体制，即企业不分大小，不论行政级别，依法纳税，该交国税的进国库，该交地方税的进地方库，税后的部分可以按产权规范自主决策进行分配。这样所有企业都站在了同一条起跑线上，进行公平竞争。就政府来说，原来对部分企业过多干预、过多关照的财政体制原因在很大程度上消除了。这里的重要原因就是制度。这个制度变革以后会拉动企业的进一步改革和公平竞争中的发展。随着财政组织收入方面的改革，企业的行政级别应该淡化，企业管理人员的行政阶梯也应该取消，最后走到企业的厂长经理由企业家市场来调节其供求，从而实现企业和企业家都在市场中公平参与竞争的局面。再比如通过调整个人所得税，开征不动产税、遗产税等，都会通过经济手段强化收入再分配调节，提升社会的公平和正义。二是通过财政支出、转移支付制度发挥固强补弱、控制差距、雪中送炭的作用。具体来说，对经济社会发展中一些相对薄弱的领域或地区，比如三农、教育、科技、社会保障等领域和一些欠发达地区，财政要给予特别的倾斜。对诸如贫困家庭、下岗职工、丧失劳动能力者等弱势群体，财政要给予必要的救助。三是对于公权部门，必须坚决推行真正的“收支两条线”管理制度，从理财的方面彻底割断公权扭曲的经济利益动因，消除以公权谋私利的制度土壤，并加强财政监督。
——诚信友爱。财政促进和谐社会所要求的诚信友爱，可以从支持建立社会信用体系和建设社会道德体系这两个方面发挥作用。在建立社会信用制度方面，财税部门可以从个人、企业的纳税记录入手，促进建立个人和企业的信用制度，用经济手段来促进诚信。如果一个人的诚信记录里面有污点，就会影响他将来的发展，包括求职、就业，企业则会影响其自身的市场形象、市场份额。在信用制度建设上，通过机制创新使社会的诚信进入一个新的境界。在建设社会道德体系方面，应从财力上对中国传统文化的研究挖掘和社会各界为弘扬中国传统文化所做的努力给予支持。同时，鉴于所具有的广泛社会影响和公共性，财税部门应该成为诚信友爱理念的宣传员。比如现在税收部门就越来越注重诚信理念的宣传工作，提出了“依法诚信纳税，共建小康社会”的口号，聘请形象代表，以求“润物无声”地使诚信理念和意识逐渐深入人心。
——充满活力。财政应当通过对财政制度的创新来推动经济社会活力的涌现。现在财政改革中的一个重要取向，就是把财政层级减少，进行扁平化试验，即中央管省、省管县、乡财县管，把五个财政层级压成三个。如果能够实现，财政层级的扁平化就能够进而拉动行政层级的扁平化。这样，财政层级、行政层级的扁平化将使行政运行成本大大降低，由此精简机构就有可能走出一个新的境界，即“拆庙减和尚”。这种改革将使政府提高效能，并促进微观主体焕发新的活力。乡财县管后，乡镇这一级就没有必要配五大班子，作为县级政府的派出机构设置乡镇公所或办事处即可。省管县后，没有必要在省和县中间再设一个市级，有必要的地方，至多省和县之间可以参照过去办法设一个行政公署，而这样的机构也没有必要配五套班子。
——安定有序。财政能够为维护社会的安定有序提供强有力的物质保证。就国家安全来讲，财政需要对国防建设作适当的倾斜。20世纪80年代，邓小平提出“军队要忍耐”，在裁军的同时军费是减少的，但现在看来还要提高军队的装备水平和加强人才培养。当前国际环境相当复杂，比如台海问题，日本、美国都参与其中，我们必须在国防上维护国家安定这一根本，这就需要财政方面进行足够的资金支持。还有，就维护社会安定来讲，对应当秉持社会正义的公检法系统，其从硬件到软件的建设，都需要财政给予合理的、有力的支持，并对所有的罚没收入，从“收支两条线”、审计等管理环节上加强监督，规范管理。
——人与自然和谐相处。财政可以通过税费、支出等组合工具，对解决生态环境、国土整治、防治污染等问题提供积极的支持。国际经验表明，在生态环境建设方面，除了支出之外，还可以采用税收调节的思路。由于税收是一种负担的叠加因素，因此可以在税制中设计不同的税种，来保护生态环境。比如对环保企业的税收给予优惠，对污染企业加征污染税，这样可以给社会带来正的外部性。对有些产生污染的、具有负外部性的企业通过征收污染税，可以使其负的外部性回到内部，形成一个成本压力，促使企业收敛其不良生产经营理念与行为造成的污染。
建设和谐社会是一个全局性的范畴，财政手段不可能包揽一切解决所有问题，需要与其他手段相互配合才能发挥作用。中国的和谐社会建设不能操之过急，要一步步地做，既要防止走极端，又要防止走过场。现在已经有观点提出不能因为提倡和谐社会就提出平均主义的要求，就忽视对效率方面的要求，这些讨论还会在很长时间内延续。公平和效率不可能进行严格量化，各个国度的不同发展阶段，对公平与效率要求的侧重点也就不同。对公平与效率的权衡是非常复杂的，但在和谐社会构建中这种权衡又是必要的，因此只能通过多方博弈一步步按现代化的大方向推进。不可能出现一个大家都同意的和谐社会的具体规定，所有状态都会有很多争论，最后还是要通过规范的公共选择程序，由大家通过制度安排上的博弈达到需共同接受的结果。如果没有这样一套社会代价比较低、比较规范的制度安排，而是通过矛盾累积强制地出现社会公共选择解决矛盾，那是极其危险的。中国过去几千年来是非常典型的专制主义的国度，这种极端的专制主义带来频繁出现的非规范的公共选择，几百次农民起义，都是这种非规范的公共选择，以代价极大的方式来矫正矛盾。我们现在一定要把矛盾控制在比较低的水平，不能打断我们现代化的进程。这里，我们可以看到，所有财政税收政策都是与和谐社会直接或间接地连通的。