永州市财政局/刘尤碧

    我们把林业、林区、林农统称为“三林”。“林业”作为事关国家可持续发展的基础产业，现状不同乐观，“林区”已成为全面建设小康社会的薄弱环节，“林农”则位于社会困难群体之列。毋庸置疑，解决“三林”问题已迫在眉睫。近期，笔者对永州地区“三林”的有关情况进行了调查，从财政角度揭示了“三林”问题产生的原因，并有针对性地提出了政策建议。

    一、“三林”问题的现状分析

    永州市位于湖南省的南端，毗邻“两广”，有林地面积145.21万公顷，占全市总面积65.25%，森林蓄积量4711.3万立方米，森林覆盖率62.09%。全市有林区乡68个，包括不在林区乡镇的林区村共1375个，生活在林区的人口91.7万人，占全市总人口的16%。从目前永州“三林”现况来看，主要有以下几方面问题：

    1．经济效益低，发展后劲严重不足。近年来，国家加快林业发展步伐，采取了退耕还林、林业生态保护、封山育林等政策措施，但由于生态林、商品林划分不科学，补偿标准低，资金投入不足，部分政策措施落实不到位，加之自身林业结构不合理，林业产业化程度低，木材市场价格下滑等因素的影响，致使林业发展缓慢。2004年全永州市林业总产值(现价)完成8.36亿元，比上年下降0.8%，不到全市农业总产值的10%。同时，由于林区社会事业发展缓慢，公共财政投入不足，在林区出现了读书难、看病难和养老难等现象。林区教育发展也比农区相对滞后，据统计，永州市林区22个少数民族乡，20岁以上的人群45.3%为文盲或半文盲；林区医疗卫生事业令人担忧，大多数乡卫生院名存实亡，无医疗用房、无医疗设备、无医务人员的现象十分普遍，不少林农陷入了“越病越穷，越穷越病”的恶性循环。

    2．基础设施落后，严重制约经济发展。在全部的68个林区乡中，目前还有26个乡政府所在地和16个林场场部没有通油路，35个乡没有农贸市场，623个村未通简易公路，755个村未通电，729个村未装程控电话，127个村未通邮，243个村未解决人畜饮水问题。由于林区基础设施差，生产生活成本高、方式原始，信息又十分闭塞，加之林业生产前期投入大、周期长、风险多、见效慢，群众经营林业的积极性不高，严重影响了林业经济价值的提升。

    3．林农收入增长缓慢，与农民的差距愈拉愈大。2004年底，林农人口91.7万人，人均可支配收入1411元(比1995年，只增长了59.1%，滞后于全市农民的平均水平)，林农人均支出1487元，占全市农民人均支出的48.9%。从下表我们不难看出，林农的贫困人口绝对数基本变化不大，而与种粮农民收入相比，差距却在不断拉大。 

林农与粮农收入情况比较表

    二、“三林”问题产生的原因

    1．国家对林业重视不足。一是思想不够重视。改革开放以来，国家坚持以经济建设为中心，大力实施工业化、农业产业化、城镇化战略，城市经济快速发展，而远离城市的林业、林区逐渐被边缘化。二是研究不够到位，政策措施不够系统。例如，20世纪80年代以来国家逐步取消造林营林补助及近年来实行的林业生态保护政策，均对林农收入造成很大影响。虽然中央作出了《关于加快林业发展的决定》，但仍带有局部性，并具有一定的从属性。

    2．国家财税政策扶持力度不大。近年来，国家对粮农的扶持政策多，力度大，致使粮林农差距进一步拉大。一是对林农的减负增收力度不够。2002年以来，国家农村税费改革，永州市农民人均减负达98.86元，而林农人均减负只有13.24元，仅占农民减负的13.4%。二是对林农的补贴政策不明显。从2004年开始，国家对种粮农民实行“三项补贴”，永州市农民人均补贴19.25元，而国家实施林业生态保护政策，林农因此每年人均减少收入14.5元。三是对林业的保护政策不到位。20世纪90年代以来，国家为刺激粮食生产，对粮食实行最低保护价敞开收购，切实保护了农民的利益，而林业方面国家基本上没有出台相应的政策，林农收入随着木材价格的大幅下跌而明显减少。四是林区的财政配套政策较少。农村税费改革过程中，国家取消农村税费对地方财政实行了专项转移支付补助。而国家实行林业生态保护，因林木采伐量大幅度下降而减少的地方财政税收，中央和省财政基本未安排专项财力补助。而对产粮大县的财力奖励，林区也不能享受。

    3．各项投入严重不足。一方面，林区基础设施建设投入严重不足。近年来，国家实施了通乡通村公路改造，但由于中央和省对公路改造补助标准实行“一刀切”，而林区地处偏僻，居住分散，投资成本远远高于农区，致使林区难以受益。另外，农业综合开发、农村电网改造绝大部分项目在农区，林区安排非常少。基础设施的落后，使招商引资借助外力发展受到极大制约，以至林产品加工难成气候。另一方面，林业生产投入严重不足。一是按政策规定收取的育林基金因地方财政困难，大部分用来满足了人员和公用经费，70%该返还给林农的资金没有兑现，挫伤了林农生产的积极性。二是现行林业的投入渠道主要靠向上级争取项目，资金投入十分有限，且项目相对集中，林农直接受益面不宽。三是林业生产周期长、市场风险大、收益见效慢，并受采伐政策的制约，严重影响了林农和社会对林业的投入。

    4．转移支付倾斜不够。一是一般性转移支付补助。由于林区地广人稀、行政运行成本比农区平均高出近30%，但政府却依据相同的支出标准计算补助金额，致使林区得到的一般性转移支付相对较少。二是专项转移支付补助。在农村税费改革过程中，国家取消除烤烟以外的农业特产税后，以上年实际入库数为基数，实行财政定额转移支付补助，但静态补助与动态发展差距非常之大。以江永县为例，几年前，靠借贷资金2亿多元建设的“二十万亩香柚基地”，到2008年才进入盛产期，预测每年农业特产税将达到6500万元以上。但从2004年取消了农业特产税，上级给江永的专项补助基数只有849万元。财政增收的主渠道被断流，原指望靠特产税还贷的希望落空，现在年年还要被扣款，财政运行十分艰难。三是财政专项拨款。近几年，国家加大了教育、卫生、社会保障等社会发展薄弱环节的投入，但由于林区投入成本高，争取投入的项目不多，财政专项拨款较少。以农村中小学危房改造为例，去年完成危房改造面积14.2万平方米，而林区占的比例很小，目前林区中小学尚有危房面积14.28万平方米。

    5．林区财政普遍困难。2004年永州市两个林区县和49个林区乡完成一般预算收入1.8亿元，仅占全市财政总收入的16.3%。2001年－2004年，全市财政林业支出3.19亿元，仅占同期财政支出的3.1%。林区财政的最大特点是，财源结构单一，发展后劲严重不足，对事业发展的支持力度不够。一是惠林政策配套资金难以到位。大部分林区县乡配套严重不足，甚至根本无力配套，争取上级项目和资金也相对较少。二是育林基金降点减收，将进一步加剧林区财政收支矛盾。按照国家政策，征收的育林基金要逐步全额返还给林业生产经营者，林业主管部门的人员和公用经费开支由同级财政部门通过预算予以安排。据测算，永州市林业部门因此每年减少育林基金收入6000万元。由于县级财政实力不强，基本上属于“吃饭型”财政，其经费一时难以在预算中全额安排。

    6．林场体制不顺。由于林场不是一级财政实体，虽行使行政管理职能，但又没有进入中央和省财政转移支付范围。林场承担了很多社会职能，却又难以享受到国家加强社会事业发展薄弱环节的有关财税政策；同时承担着以生态建设为主的公益性任务，但其经费没有纳入预算，造成林场的日子越来越难过。

    三、政策建议

    1．把“三林”问题放在与“三农”问题同等重要的位置，研究制定解决措施。各级各部门应按照科学发展观的要求，对“三林”问题与“三农”问题予以通盘考虑。针对“三林”中存在的突出问题，研究制订切实可行的政策措施，建立和完善加快林业发展的投入机制，研究探索林农收入稳定增长的长效机制，进一步明确目标任务，全方位、系统地解决“三林”问题。

    2．加大林业基础设施投入，改善林业经济和林区发展环境。中央和省应安排专项资金，提高林区公路里程补助标准，加大林区通乡通村公路建设；在林区人口比较密集的村重新实施电网改造，加大林区电力基础设施建设。将林区水利建设纳入本地水利建设规划，切实解决林区生产用水和人畜饮水问题。采取国家投、公司筹、乡镇挤等办法，加强林区通讯、广播电视基础设施建设，改善林农文化生活。

    3．完善财政对林农的补贴政策，调动林农发展林业生产的积极性。国家可考虑恢复造林营林补贴制度，对中幼林抚育、楠竹低改给予补助，提高生态公益林补偿标准，对营林贷款予以豁免或挂帐停息。

    4．完善转移支付制度，加快林区社会事业发展。中央和省财政应将林区问题纳入一般性转移支付补助计算的重要因素，增加对林区的一般性转移支付补助。对部分林区财政进行体制微调，实行比例递增补助或增加定额补助基数。加大林区社会事业转移支付和专项拨款力度，适当增加林区小学教育布点，提高中小学危房改造补助标准；加大对林区医疗基础设施的投入，对林区卫生院实行全额拨款，合理配备“赤脚医生”并给予适当补助，优先在林区开展新型农村合作医疗试点；对国有林场、森工企业职工全面实行社会低保、失业保险、养老保险和生育保险制度，并针对企业亏损严重、缴费困难的实际，适当提高国家补助标准。

    5．建立林业产业化引导资金，加快林区经济发展。借鉴农业产业化的成功经验，中央和地方财政应从农业综合开发资金、农业产业化引导资金、中小企业信用担保资金、历年财政信用资金借款回收资金、林业产业化龙头企业入库地方税收等方面安排部分资金，建立林业产业化引导资金，实行滚动使用，主要用于对林业产业化龙头企业的贷款贴息、信用担保、投资参股和培财奖励，加快林区经济发展。

    6．深化林业体制改革，进一步加强专项资金管理。一是完善林场管理体制。区别不同情况，对公益性林场可建立县一级财政实体，纳入转移支付补助和专项拨款范围；对采育场可分离企业办社会职能，减轻企业负担；对经营面积小、经济效益差的林场依法实行承包或租赁；对与邻近农村无山林权纠纷的林木可依法拍卖。二是出台育林基金降点减收后的财政配套政策。借鉴全额免征农业税和取消农业特产税的成功经验，对因此减少的地方财政税费，通过财政专项转移支付予以全额补助。三是完善林业事业发展的财政保障机制。对全额拨款的林业行政事业单位，各级财政应按当地财政预算统一标准安排；对森林公检法按当地公检法预算标准给予同等安排，保证“吃皇粮”；对差额预算管理的林业单位，财政应给予适当的补助；对林业社会性、公益性专项资金，应纳入公共财政预算。四是加强林业专项资金管理。建立林业项目库，推行林业项目资金直达制，加强林业专项资金的监督检查，开展资金绩效评价，逐步建立林业项目资金激励约束机制。

    7．试行“生态移民”政策，拓宽林农生存发展空间。建立“生态移民”补偿制度，参照三峡移民的补偿标准，由中央和省财政对林区移民给予相应的建房补偿和生活补助。在靠近城市或经济相对发达的集镇和农村选址辟地，由中央和省制定政策，地方政府无偿提供建房用地和耕地。对林区移民发放“生态移民证”，比照国有企业下岗职工享受就业再就业税费优惠政策，鼓励移民进城兴业、就业谋生。