西安交通大学/张召娣
内容提要：公共产品供给是公共财政的核心问题，地方性公共产品的供给效率更是财政界关注的热点和难点。对于政府如何有效地供给地方性公共产品，理论界提出用财政分权模型来进行分析。本文从财政效率角度分析了地方性公共产品中央政府提供的效率损失和地方政府提供的溢出效应，并在二者效率对比的基础上界定了中央政府和地方政府的事权范围，进而提出了地方性公共产品的分权式供给机制和具体模式。
关键词：财政效率 公共产品 财政分权 供给机制
财政分权作为世界各国普遍存在的现象，一直是财政界关注的热点。它有利于提高公共产品和服务的供给效率，进而使社会福利总水平达到最大化。从我国的实践来看，财政分权是经济体制转轨的关键环节，也是困扰我国的重要问题。长期以来，中央和地方的财权与事权不对称、转移支付不到位、政府级次过多等问题并未得到有效解决，难以形成“一级政权、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”的多级财政体制，导致在地方性公共产品供给上各级政府“缺位”与“越位”现象并存。在这种状况下，就更无从谈及地方性公共产品的供给效率问题。公共产品由谁提供更有效率，是财政分权要讨论的核心问题。
一、地方政府供给地方性公共产品的效率优势
公共产品层次性问题是公共产品理论的进一步延伸，由于公共产品的受益范围存在差别，不同受益范围的公共产品应当由不同层次的政府去提供，这是财政分权的可能性之所在。因此，公共产品受益范围的层次性是分析财政分权的重要理论支柱。根据受益范围不同，公共产品可以分为全国性公共产品、地方性公共产品或准全国性公共产品。受地理空间的限制，大部分地方性公共产品相对于全国而言是准公共品。由于公共产品的受益区域是特定的而不是绝对无限的，这就意味着社会成员对它的享用程度要受到来自地理和空间等因素的制约。离地方性公共产品供给源越远，其居民享受的福利越少。因此，公共产品的供给必须按其受益范围和享受福利的多少，根据谁受益、谁供给的原则确定政府供给公共产品的层次，这样可使公共产品的效益内在化，效益与成本相对应，从而建立起各级财政的内部制约机制，使各级政府按边际成本与边际效益相等的原则提供公共产品和服务，实现效率最大化。因此，从公共产品提供的效率角度来看，地方政府提供地方性公共产品的效率往往要高于中央政府提供的效率。
(一)中央政府供给地方性公共产品的效率损失
中央政府供应全国性公共产品是毫无疑义的，但由中央政府集中供应地方性公共产品往往会带来效率损失。
由中央政府统一提供地方性公共产品，会忽视居民的不同偏好造成效率损失。根据马斯格雷夫和施蒂格勒的最优分权模式，地方政府更接近本地的居民，更了解他们的偏好，因而提供公共产品的质和量更符合当地居民的需要，更具有针对性和高效性，有利于资源的有效配置和经济效率的提高。理论与实践证明由中央政府统一提供公共产品会造成效率损失，在经济上是不合理、低效的，因此由中央政府单独供应地方性公共产品是不可取的。
(二)交易费用与地方政府供给公共产品的溢出效应
政府在供给公共产品的过程中因为信息不对称等原因会产生交易费用，这种交易费用会影响公共产品的有效供给。由于公共产品的地域特征和受益范围的模糊性，公共产品的分权式供给可以较为准确的判断该项公共产品的收益，将其收益的外部性内在化，克服公共产品供需不相匹配的矛盾，节约交易成本，使财政资源利用率提高。因此从成本—效益角度来看，地方政府供给地方性公产品可降低交易费用，与中央政府统一供给相比具有明显的溢出效应。
在财政分权体制下政府通过分权来供给公共产品，分权的结果是通过协商和博弈达成的，协商、谈判和实施都会发生交易费用。如果由中央政府统一提供地方性公共产品，一方面，中央政府在了解各地对公共产品的需求时会发生较高的决策费用；另一方面，在组织财源方面中央政府将会付出更大的实施成本。对政府部门来说，征税成本难以降低；对各地居民来说，他们的纳税成本也会增加，这种双向的损失无疑会影响公产品的供给效率。此外，中央在提供地方性公共产品时本身难以实施有力监督，要实施监督也只能派出监督机构或代理监督人，这无疑会增加监督费用。在此我们假设中央政府授权地方来监督公共产品的使用情况，但是由于中央和地方之间是一种委托代理关系，地方政府作为理性人，出于自己福利最大化的考虑，必然会影响到监督的效果，地方这种缺乏主人翁的态度最终将导致公共产品供给的低效或无效。
因此，由中央政府供给地方性公共产品不但不利于调动地方的积极性，而且从公共产品的生产、提供、监督等各个环节来看都会增加交易成本，影响地方性公共产品的供给效率，然而由地方政府来供给在这些环节上则具有溢出效应。
二、地方性公共产品的分权式供给机制
从我国财政分权的实践来看，地方政府在提供公共产品时受征税权和财政支出决定权这两个因素的制约比较显著。在分权模式下，我国地方性公共产品的供给机制有待进一步完善。
(一)地方性公共产品分权式供给的制度基础——地方政府的“三大权力”
1.赋予地方政府财政支出决定权。各级政府支出职责应以法律的形式明确界定，并在此基础上细化支出职责，特别是在中央和地方的交叉性支出、跨地区支出、具有外溢性支出上，要力求边界清晰，避免混淆。一是明确中央政府与地方政府间的事权。在国际上，各级政府职权的划分都由法律做出了明确的规定。而我国无论是在税收权力还是在支出职责方面，都与此相反。本应交给下级政府的支出上级政府还在承揽，一些上级政府的支出职责还由下级政府承担，政府间的事权划分存在严重的“错位”现象。为了保证分级财政体制的合理性与有效性，必须以法律的形式将各级政府的权限、职责和支出范围明确加以界定，并且科学合理地确定各级政府财政的收支规模和收支结构。二是理顺地方各级政府间的关系。按照受益范围和规模大小，明确划分省、市、县、乡政府间的事权。例如，政府活动和公共工程的规模庞大、技术要求高，受益对象是全省范围居民，则事权应归省级政府。按照这种划分，则一些事权由相应的市、县、乡政府负责。三是改革行政管理体制。我国目前政府级次过多，加剧了政府间权力划分的复杂性和不确定性，不利于财政分权的有效进行。我们可以借鉴国外的做法，变五级政府为三级政府，以法律的形式确定各级政府的权利和义务，建立权责明晰的有效政府。
2.逐步给予地方政府适度征税权。有效的财政分权必须要有完善的分税体系，地方政府只有在享有一定税权的前提下才有提供公共产品和服务的可能。1994年的税制改革是财权划分的具体体现，是分权过程在市场经济下的深化。目前，我国的分税制体制尚不完善，需要从以下几个方面加以深化：一是按照公共财政要求，每级政府至少掌握一种税基以满足本级公共支出需要。税收立法权下放已经成为一种必然趋势，国际通行的做法是地方政府至少控制一种税率，这使得当地政府能够决定是否征收更多的税来提供更好的社会服务。我国地方政府无权选择税率，当税收收入不足时，便会使用各种各样的变通手段。因此，应给予地方一定的税收立法权，发展税基共享式地方税，不同税率分征，在税率确定上给予地方自主权，解决其主体税种缺位问题，以保证其提供公共产品所需的财源。二是给予地方政府更多的自主权来增进公共利益，体现公共选择的优越性。允许地方政府在设立地方税和收取使用费方面拥有更大的自主权，这样可以为地方政府决定公共服务水平提供一定的自由度。当然这也需要相应的法律制度做保障，提高其透明度。三是完善税费改革，将地方部分合理收费纳入税收范畴，建立地方辅助税种，扩大地方财源。
3.下放给地方政府一定举债权。举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，这是所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。从我国的财税体制和实践来看，举债权高度集中于中央，由此带来了调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题。我国地方政府在面临艰巨的基础设施建设任务的同时缺乏筹集资金的权力，一方面，导致各级地方政府为满足地方财力需要，运用各种变通手段举债使地方政府债务负担沉重；另一方面，造成公共产品“欠账”，甚至不切实际地统统将公共产品推向市场，形成财政职能缺位。从财政收支的特点来看，地方财政在有的年份可能会有盈余，而在某些特殊年份则可能面临巨额或者非常的支出需求，此时，举债就成为缓解财政资金供需矛盾的有效方式。由于某些支出的效益具有时滞性，所以以借债形式筹资，用以后年度财政收入偿付本息，符合成本与受益对等原则。当地方政府在常规条件下难以通过自身努力解决财力问题时，就必须通过适当规模的举债来筹集必要的建设资金，这在现代市场经济条件下是毋庸置疑的。因此在划分政府间事权的基础上，下放给地方政府一定举债权不仅是保障地方性公共产品有效、充分供给的前提和必要保障，也是进一步深化财政体制改革的重要步骤。
(二)地方性公共产品分权式供给的路径——偏好显示机制与竞争机制
在私人产品市场上，消费者通过购买行为来显示其偏好。但是由于公共产品的非排他性，理性消费者有可能隐瞒自己对公共产品的真实偏好以减少自己的付出。搭便车者的存在使公共产品只能通过税收的方式进行强制性供给，一旦供给，无论好坏消费者只能被动接受，这样就产生了供给的低效率。
蒂布特模型突破了公共产品供给中政府垄断供给和消费者被动接受的思路,将公共产品供给的决定权由完全的政府主导变成了类似于私人产品的由消费者决定。地方性公共产品与全国性公共产品相比消费者相对具有选择权，一定条件下可以通过“用脚投票”的方式选择自己效用最大的地方居住，进而实现对公共产品的选择。一旦消费者拥有了选择权,地方性公共产品的供给便出现了竞争。假如消费者能够自由流动，那么消费者就可以如同选择商品一样选择地方性公共产品，使供给者不得不关注其产品和服务的质量。蒂布特的“用脚投票”机制为我们设计地方性公共产品有效供给的竞争机制提供了参考。
事实上，地方性公共产品的有效供给是一个如何最大限度地满足当地居民需求的问题。为达到这一目的，要尽可能使地方性公共产品的供给与不同收入层次的居民需求和经济发展阶段相适应；创造有利于消费者在不同地方自由流动的环境，推进政务公开，以便于消费者进行理性选择；除了给消费者以选择权以外，还要赋予各级地方政府自主决定权。
三、地方性公共产品有效供给的具体模式和途径
政府在提供地方性公共产品时，理论上可以有三种供应模式：一是由中央政府单独供应；二是由地方政府单独供应；三是由地方政府供应为主，中央政府参与供应。
(一)政府供给地方性公共产品的模式选择
由地方政府单独供给地方性公共产品不能总是实现有效供应。对外部效应不明显的典型的地方性公共产品，地方政府根据本地情况提供不同水平和组合的公共产品以满足本地区居民的实际需要，更具效率。但对具有外部效应的地方性公共产品，地方政府可能会对其供应产生错误判断，形成供应过度或不足的现象。对具有正外部效应的地方性公共产品，由于其受益范围超出了辖区而不能得到补偿，造成供应不足；对具有负外部效应的地方性公共产品，由于其供应成本超出了辖区而不用负担，造成过度供应。同时，从社会公平的角度看，政府应该使全体公民对公共产品具有大致相同的效用水平，地方性公共产品也是如此。但由于经济发展水平的差异，各地区财政能力高低不同，由地方政府单独供应地方性公共产品会使不同地区居民无法享受均等的公共服务，不利于社会公平。
由此可见，对于地方性公共产品，中央政府或地方政府单独供给都难以实现其有效供应。理想的模式应该是地方政府供给为主、中央政府参与供应。地方政府负责对一般地方性公共产品的供应，中央政府负责对具有外部效应的地方性公共产品的供给。对具有正外部效应的地方性公共产品的溢出可以采用相邻地方政府联合供应的模式进行内在调整，对具有负外部效应的地方性公共产品进行限制。
(二)地方性公共产品供给的有效途径
公共产品供给的过程实际上是一个集体消费单位选择生产单位的过程，其中既有消费者、生产者,又有安排者。在传统的公共产品供给方式中，政府同时扮演安排者和生产者的角色。其实在公共产品的供给过程中，政府更多应该是安排者,而生产单位可以是政府自身,也可以是政府以外的其他部门、企业或个人。
除了传统做法外，地方性公共产品的供给还可以有一些新的尝试。一是政府间协议。即一个政府单位同另一个政府单位签约，雇用或者付费给其他政府以提供公共产品。二是改变完全由政府生产公共产品的方式。某些产品和服务由政府自己生产，其他部分从其他管辖单位或私人企业那里购买。三是向家庭签发凭单，允许消费者自行选择生产者购买服务。在这种安排中，改变了传统方式中由政府选择生产者的状态，在一定程度上使公共产品的供给更能满足居民的真实需求。第四，进行成本—效益分析，在政府机构中引入竞争机制。在政府内部引入激励机制，打破地方性公共产品供给的低效率，提高供给质量，降低供给成本。
参考文献：
[1] 理查•A•马斯格雷夫，皮吉•B•马斯格雷夫：《财政理论与实践》［M］．北京：中国财政经济出版社，1987.
[2] 贾 康：“中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路”［J］．《地方财政研究》，2001.1.
[3] 查尔斯•M•蒂布特：“一个关于地方支出的纯理论”［J］．《财政与税务》，2004.2．