为缓解县乡财政困难，促进增强基层执政能力建设，2005年1月17日，财政部制发了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》(财预〔2005〕5号)。其主要内容如下：
一、支持和鼓励县乡政府做大经济财政蛋糕
(一)按照科学发展观要求，促进县域经济加快发展发展
遵循市场经济规律，按照公共财政要求，通过为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加规范、公平、开放的外部环境；积极引导社会资本和民间资本发展县域经济；积极推进农业结构调整，支持粮食生产，扶持产业化龙头项目等政策措施促进县域经济发展。发展县域经济，不能单纯追求经济数量，不能以浪费资源、破坏生态环境为代价。
(二)合理划分收入，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性
根据本地区的经济、财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税种的收入主要留给县乡或提高县乡分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。
(三)加强收入征管，增强基层财政实力
要坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性，严禁擅自出台先征后返等税收优惠和变相优惠政策，税收优惠政策到期的要及时恢复征税；要强化收入征管，严厉打击偷税、骗税、抗税行为，杜绝买税、引税、包税等行为，做到应收尽收；要清理和规范县乡行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入潜力。
二、增加财力性转移支付规模
(一)继续加大财力性转移支付力度
中央财
政要进一步加大对地方的财力性转移支付力度，所得税收入分享改革集中的增量继续用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力；省级财政及有条件的市(州、地)财政新增财力中要安排一定比例用于加大财力性转移支付力度，继续向财政困难县乡倾斜。同时，要积极采取完善财政体制、调整支出结构等方式，加大对财政困难县乡财力性转移支付力度。
(二)清理和规范专项转移支付
要清理、整合专项转移支付，取消直接用于竞争性领域的专项转移支付项目，整合投向相同、零星分散的专项转移支付，发挥财政资金的规模效益，专项转移支付要重点用于改善人民群众的基本生产生活条件。要进一步规范专项转移支付审批程序，改进资金分配使用办法，逐步建立绩效评估制度，提高专项转移支付资金配置效益，查处挤占、挪用等违规行为，确保实现专项转移支付的政策目标。
三、建立缓解县乡财政困难激励约束机制
(一)建立激励机制，引导地方各级政府努力缓解县乡财政困难
一是对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励。对财政困难县政府通过发展经济等方式增加的税收收入以及省市级政府增加的对财政困难县财力性转移支付，中央财政按一定的系数，并考虑各地财政困难程度，给予适当奖励。
二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励。对撤并乡镇取得进展的，中央财政根据减少乡(镇)的单位数，适当给予一次性奖励。对积极采取措施减少财政供养人员的地区，中央财政根据减少人数给予一定的奖励。
三是对产粮大县给予奖励。为鼓励粮食生产，减轻产粮大县财政压力，中央财政对产粮大县考核粮食播种面积、粮食产量、粮食商品量等因素给予奖励，奖励政策对财政困难县适当倾斜。
四是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。中央财政对奖励政策实施以前，省市级政府财力向下转移较多、机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区，给予适当补助。奖励补助的具体办法另行制定。
(二)建立约束机制，管好、用好奖励补助资金
一是建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系，准确、全面地掌握财政运行情况，科学、客观地评价地方缓解县乡财政困难的能力、努力程度和工作实绩。
二是省、市和县级财政部门要在每年的财政预、决算报告中，分别向本级人民代表大会或人大常委会报告中央奖励补助资金的使用情况和缓解县乡财政困难的措施与成效。省级财政部门要将有关情况汇总后报送财政部。
三是中央财政对地方上报数据资料、奖补资金分配和使用情况进行专项检查。各地不得编报虚假信息，采取先征后返、列收列支办法虚增收入等方式骗取中央奖励补助资金，不得截留、挪用中央奖励补助资金，不得拖欠国家机关事业单位职工工资，违规购买、更新小汽车，新建办公楼、培训中心，不得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”、“形象工程”等。否则，一经查实，中央财政要扣减奖励补助资金，情节严重的，取消其享受奖补政策的资格。省级财政也要比照中央财政的政策，并结合本地实际情况制定激励约束措施，建立县乡财政收支监控和支出绩效评价体系，进一步调动县乡政府缓解财政困难的积极性和主动性。
四、创新省对县、县对乡财政管理方式
(一)推行省对县财政管理方式改革试点
积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。暂不具备改革试点条件的地区，省级财政要加强对市级财政的指导，督促其进一步完善和规范市对县财政管理体制，支持和帮助县级财政发展。民族自治州要按照民族自治的有关法律法规，加强对所辖县的扶持和帮助。
(二)大力推进乡镇财政管理方式改革试点
要根据逐步取消农业税等深化农村税费改革的新形势，大力推进乡镇财政管理方式改革试点。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，可以积极探索试行由县财政统一管理其财政收支的办法；对一般乡镇，在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，原则上都要大力推行“乡财县管”财政管理方式。同时，县级财政要完善体制，加强对困难乡镇的扶持和帮助。
五、不断强化县乡财政管理
(一)明确县乡政府支出责任
凡属于省、市政府承担的支出，同级财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县和乡；省、市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于共同事务，要尽可能降低财政困难县乡的资金负担比例；属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，并考虑县乡财政实际承受能力，合理确定分担比例。除党中央、国务院另有规定外，其他专项拨款，一律不得要求县乡政府进行配套。要清理取消各种不切实际的达标升级活动，加强政策协调，既为县乡办实事，又不增加县乡政府支出压力。各地要根据农村税费改革后面临的新情况，并结合本地实际，积极研究村级支出的范围、标准和资金来源。村级组织因减免农业税减少的农业税附加收入，乡镇以上财政要给予必要补助，保证农村五保户供养、村干部报酬和办公经费的正常开支需要。
(二)合理确定县乡财政支出顺序
县乡财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出需要；其次是安排农业、教育、科技、卫生等事关经济社会发展的支出；第三是根据财力可能办些改善人民生产生活条件的实事。
(三)强化县乡财政支出管理
要合理安排预算，硬化县乡财政预算约束，没有预算不得随意支出。要勤俭节约，艰苦奋斗，坚决反对铺张浪费，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。要全面清理和积极化解县乡政府债务，严格控制新增债务，除经国务院批准的以外，一律不准再借新债或变相借债，也不得为企业举借债务出具担保。
(四)积极推进预算管理制度改革
要按照全面、科学、客观、细致的原则，整合财政资源，编制综合预算，将县乡政府所有政府性资金都纳入预算管理，不断提高预算的完整性、透明性，统筹安排使用县乡政府财政性资金，增强财政保障能力；要进一步推进部门预算、“收支两条线”管理、国库集中收付制度和政府采购制度改革，切实提高县乡财政资金分配和使用的安全性、规范性及有效性。