郭传辉/中国人民银行南京分行

内容提要：地方政府性债务资金投资形成资产的现金流是地方政府筹集偿债资金的第一来源，提高我国地方政府债务支出效率对防范地方政府债务风险具有重要现实意义。本文在分析国内学者对我国地方政府债务支出效率研究情况基础上，指出了这些研究存在的不足，提出了研究我国地方政府债务支出效率水平的估算逻辑，并进一步认为地方政府债务支出效率折射出地方政府预算管理模式变化，它不仅是地方政府债务管理中的微观问题，更是关系到我国经济未来高质量稳步健康发展的重要战略问题，最后结合我国实际给出了相关政策建议。

关键词：地方政府债务  支出效率  地方政府债务风险  生产型债务

近些年来，随着我国基础设施建设等领域投资规模的不断加大，地方政府通过地方融资平台等渠道绕开不能举债政策限制进行融资的资金规模不断增加，地方政府债务风险开始显现。2014年中央加强地方政府性债务管理后，随着地方政府债务甄别、置换以及各类新增债券发行等工作的推进，地方政府债务规模显著膨胀，地方政府债务的可持续性、规模估算、风险预警机制、化解机制等问题受到越来越多的关注；特别是在党的十九大上习近平总书记提出将“防范化解重大风险”作为三大攻坚战之首的战略定位之后，地方政府债务风险逐渐成为社会各界关注的热门话题。地方政府债务风险问题之所以引起各方关注的重要原因就在于大家普遍担心地方政府是否有能力在债务到期时足额偿付债务本息，如果地方政府不能按时足额还本付息该怎么办？更为深刻的，当地方政府不能再通过债务驱动和土地财政驱动经济发展时，地方经济增长的新引擎在哪里？前一个问题是短期内必须要面对的现实问题，否则地方政府债务风险很有可能演化成金融风险，后一个问题则属于经济增长“新旧动能”转化问题，关系到我国中长期经济发展驱动模式和发展质量。相比较而言，对第一个问题的解决更加紧迫，本文也是从需要解决的第一个问题出发来探讨我国地方政府债务支出效率，并结合我国实际提出政策建议。

一、重视地方政府债务支出效率问题的必要性

在很长一段时间内，社会上有一种观点认为我国地方政府债务问题不是问题，这种观点的逻辑是：与发生债务危机的希腊等国家相比，我国的债务是一种“生产型债务”而非“消费型债务”。与希腊等国将举债资金用于支付政府雇员工资、养老金支付等领域不同，我国地方政府举债资金主要是投资到交通设施、城市建设、土地收储等基础设施领域，形成了一批优质资产和具有竞争力的企业。审计署2013年公布的《2013年第32号：全国政府性债务审计结果》显示：截至2013年6月底的政府性债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，两类支出合计占地方政府性债务规模的比重达88.6%，其中用于市政建设、交通运输设施建设和土地收储等基础设施领域的总额为11.78万亿，占地方政府性债务总规模的70.3%，证实了我国地方政府债务属于“生产型债务”的判断。与“消费型债务”相比，“生产型债务”资金的使用能够增加社会资本积累和社会有效供给，进而促进分工深化和专业化水平，提高劳动生产率，增加新供给，新供给又会引致新需求，继续促进社会生产水平进一步提升，社会生产水平的提升必然会解决债务问题，就如同一家负债率较高但发展非常迅速的企业，如果企业一直能发展壮大，企业的高负债问题就会在企业高速发展中被完美解决。这个观点的逻辑非常完美，“生产型债务”比“消费型债务”的偿还风险要小，但是小多少呢？则取决于“生产型债务”的支出效率，即“生产型债务”投资形成资本的生产效率，从这个角度讲，关注并提升我国地方政府债务支出效率对防范地方政府债务风险、打赢“防范化解重大风险”攻坚战具有重要指导意义。

从地方政府债务本息偿还所需资金的筹集渠道看，地方政府偿债资金来源是有先后逻辑顺序的，对于公益性领域的支出的债务资金，偿债资金首要来源于地方政府预算资金，地方政府在制定年度预算计划时要考虑下年度到期的债务规模，在保政府运转、保民生支出、保人员支出的同时要安排资金偿还到期债务本息，为保证按时足额偿还债务本息，甚至要牺牲建设支出等其他领域支出。对于项目性支出的债务资金，偿债资金首先来源于项目形成资产自身产生的现金流回报，如果举债资金投资形成资产的现金流回报能够达到甚至是超过发债时的可行性研究报告的预测水平，如果这种现金流能够覆盖偿还地方政府债务本息支出所需要的资金，那么地方政府债务风险则能够有效控制，相反如果现金流回报不及预期，也不足以覆盖偿还地方政府债务本息，则政府需要从更多的渠道来筹集偿债资金，地方政府债务风险增加。地方政府债务资金投资形成资产的现金流回报问题本质上就是地方政府债务支出效率问题，地方政府债务支出效率越高，债务资金形成资产的现金流回报也越高，地方政府债务风险也越小。因此从地方政府偿债本息资金的来源看，重视地方政府支出效率问题也十分必要。

二、我国地方政府债务支出效率研究的基本情况

（一）国内学者关于地方政府债务支出效率研究情况

国内学者对我国地方政府债务支出效率问题开展的实证研究并不多,大部分研究结果显示我国地方政府债务支出效率不高，代表性的有：郭月梅、胡智煜（2015）运用三阶段效率分析和Malmquist指数方法，实证评估了2011年—2013 年我国30个省份的政府性债务支出效率，认为我国地方政府性债务支出存在较大的改善空间，并且地方政府性债务支出效率省际差异较为明显，东部省份纯技术效率比中西部省份较高。黄捷、王虹（2016）利用DEA方法对地方政府财政支出效率进行评价，将其与地方政府债务风险程度进行相关分析，得出财政支出效率比较低下是地方政府债务风险较高的一大根源。李静（2017）运用DEA-Tobit二阶段模型分析了我国地方政府性债务支出效率，认为我国各地区纯技术效率都有待提高，各地区地方政府性债务的规模效率有待优化。马涵（2017）利用三阶段DEA和超效率DEA模型对我国28个省市2012年的地方政府的债务效率进行了测评，认为我国地方政府债务支出效率还存在很大的优化空间。但也有部分研究结果显示我国地方政府债务支出效率总体水平较高，代表性的有：金荣学、胡智煜（2015）在DEA-Tobit两阶段分析框架下，以公共部门效率视角研究了我国地方政府性债务支出效率，认为我国地方政府性债务支出效率总体水平较高，不同省份债务支出效率差异比较大，63.3%的省份的政府性债务处于规模报酬不变或递减阶段。陈平、欧阳洁（2016）运用超效率DEA模型，从公共部门资金使用效率视角对全国30个省市区截至2013年6月末的地方政府性债务支出效率进行了研究，认为全国地方政府性债务支出综合效率总体水平较高，东部、中部、西部区域债务支出效率存在明显差异。

综观上述研究文献，在计量模型选择上基本都是采用DEA模型，投入变量都是审计署2011年、2013年公布的地方政府债务余额数据或者各省地方政府债券发行报告中公布的各省债务余额，产出变量基本以城市公路里程数、城市轨道交通里程数、城市供水能力、城市污水处理能力、城市公园数、医院床位数、高中在校人数等政府提供公共服务领域的指标，环境变量基本都是选择人口规模、GDP水平、财政分权度等影响宏观经济发展的指标。研究结论基本都是：整体上看，目前我国地方政府债务支出效率相对不高，地方政府债务管理水平有进一步提升空间；分省来看，地方政府债务支出效率基本与该地区经济发展水平呈显著正相关，东部地区的债务支出效率要高于中部地区，中部地区的债务支出效率要高于西部地区；动态看，我国地方政府债务支出效率呈现恶化趋势。

（二）对国内学者研究方法和研究结论的评述

大部分关于地方政府债务支出效率的研究结论基本可以用两句话加以概括：我国地方政府支出效率整体偏低且呈现恶化趋势；各地区地方政府债务支出效率与本地区的经济发展水平呈显著正相关。这个结论符合对一些国有企业运行效率的直观判断，但是上述研究方法与研究结论仍有一些值得商榷的地方。第一，计量模型的选择。大部分研究基本都是采用DEA模型来对债务支出效率进行测度，但DEA模型只是对决策单元进行相对效率评估，无法开展绝对效率评估，比如在比较两个地区的地方政府支出效率水平时，只能得到其中一个地区比另一个地区高，但是这两个地区的真实效率水平如何无法判断，也许是两个地区的效率水平都比较高，也可能是两个地区的效率水平都偏低。第二，产出变量的选择问题，从数据可得性与地方政府债务资金的投向领域看，选择上文中提到的产出变量数据具有一定道理，但是用这些指标数据来代替地方政府债务支出的产出水平是存在一些缺陷的，由于政府承担提供基本公共服务职责导致部分产出无法通过上述指标来反映，也无法通过税收方式加以实现，比如近些年很多城市开展的“老小区”改造工程，开展“老小区”改造毫无疑问可以提升城市整体面貌和居住水平，进而提升城市居民生活质量和幸福指数，同时也有利于本地区吸引资金流入进而通过工业、房地产等行业促进本地区经济发展，再比如对已有城市道路进行翻新拓宽，从这个角度看这些指标将会导致测度的效率值偏低；并且研究普遍采用的是存量数据而非增量数据，由于投入变量与产出变量的时间起点不同，因此存量数据比如增量数据科学。第三，上述产出指标本质上是地方政府资金投资于城市基础设施和民生领域的代表性产生指标，这些资金既可能来源于地方政府公共预算，也可能来源于地方政府举债经营，那么用这些指标作为地方政府债务支出的产出指标是否合适？如果地方政府公共预算支出与债务支出不是同比例变动，是否能够用它来测度地方政府债务支出的动态效率变化是值得商榷的。第四，用计量模型进行测度地方政府债务支出效率的合理性，这一点是所有采用计量方法对地方政府债务支出效率开展研究的理论基础，由于地方政府承担的基本公共服务职能具有天然的外部性，有些外部性可以通过技术手段加以测度但有些则无法测度，有些外部性可以通过收费手段加以内部化而有些则无法收费，比如地方政府通过举债加大污染防治力度导致空气质量变好进而提升城市宜居水平就无法准确测度也无法进行收费。这种外部性将影响用计量方法测度地方政府债务支出效率结果的科学性。

三、对我国地方政府债务支出效率问题的再思考

（一）我国地方政府债务支出效率的真实水平估算逻辑

本文认为对政府债务资金支出效率的判断应该从我国地方政府承担具体职责的实际来分析，一方面，我国地方政府承担着提供基本公共服务的职责，另一方面，由于种种原因也参与了竞争性产品和服务的供给，地方政府不同性质的债务支出应该有不同的测度标准。对于地方政府提供的公共服务，对这些公共服务产品进行量化分析既有可能低估地方政府债务支出效率，也可能会高估地方政府债务支出效率。如果地方政府债务支出具有很强的正外部性，同时这些外部性又无法通过经济指标加以量化就会低估地方政府债务支出效率，比如在在地方财力较为有限时，地方政府通过负债加大了对一所学校的投入力度，增加了学校的教学楼面积、提升了学校硬件设施、提高了教师福利待遇，因此学校可以招收更多的学生，学生有了更好的学习环境，教师的工作积极性和教学质量有了提升，学生整体素质得到提升，为未来经济发展提供了数量更多、质量更高的人力资本，而这些显然是无法在地方政府债务支出效率中得以体现的。如果地方政府债务支出的外部性没有得到有效体现，地方政府债务支出的效率就会被高估，比如如果一个城市举债修建了一条道路，其在政府债务支出产出中体现的是城市公路里程数增加，但如果这条道路规划不合理，导致这条道路车流量很少，不能有效带动周边区域经济发展，车流量少的道路与车流量多的道路虽然可能资金投入规模一样，但实际产出是不一样的，因此投资修建车流量少的道路可能将高估地方政府债务支出效率。对于地方政府提供的竞争性产品和服务，由于地方政府与其他市场主体一起处在竞争性市场，市场将会采取自动出清方式对地方政府债务支出效率进行科学评价，但由于地方政府掌握的资源要远大于其他市场主体，因此市场不能自动出清情况的存在将导致测度的地方政府债务支出效率值偏高。综上所述，对地方政府债务支出效率开展准确测度难度十分大。要提升地方政府债务支出效率，应该更多关注举债拟投资项目的科学性、举债资金使用的过程管理、项目完成后的绩效评价与内外部审计以及透明度等方面。

（二）地方政府债务支出效率折射出地方政府预算管理模式变化

地方政府债务支出效率高低主要受两方面因素影响，一是地方政府预算约束，二是地方政府债务管理绩效评价，前者通常决定着这笔债务是否应该发行、这笔资金是否应该支出于某个领域，后者决定着地方政府举债资金支出过程中的管理效率。在美国等西方国家，市级及以下地方政府发行市政债券不受联邦政府干预，也很少受州政府直接干预，主要是受本地区议会以及券商、行业协会等市场中介机构间接影响，因此地方政府债券发行、偿还等全过程以及地方政府债务支出效率都受到来自证券市场的有力约束。对我国地方政府债务支出效率来讲，第一，从举债行为约束看，地方政府举债行为受地方政府发展模式和债务管理的软约束，地方政府在举债过程中更关注的是举债资金投资带来的GDP等经济指标的增速，而不太关心举债资金投资领域的合理性和形成资产的生产效率、债务的偿还问题以及举债资金实际使用过程中的管理效率，这将导致我国地方政府债务资金投资形成资产的产出效率偏低，进而导致地方政府债务支出效率偏低；第二，从举债资金来源看，由于地方政府隐性背书的客观存在以及商业银行规避市场风险的天然属性，导致商业银行更愿意对有政府背景的项目予以更多的信贷支持，由于资金来源的软约束，导致地方政府以较低资金成本举债投资一些低效率领域，此举不仅导致地方政府过度举债、降低地方政府债务支出效率，更会造成银行信贷资源在分配、价格等方面的扭曲，牺牲了信贷资源的配置效率，出现不同市场主体“竞争非中性”问题。第三，从举债资金使用过程看，由于在资金具体使用过程中对过程管理的弱化，导致地方政府举债资金在使用中可能存在一定程度的浪费，即使在对财政资金使用内外部监管不断强化背景下，资金的使用效率仍然有进一步提升空间，这将会降低地方政府债务支出效率。

（三）债务支出效率不仅仅是地方政府债务管理中的微观问题

提高地方政府债务支出效率必然会降低地方政府债务风险，但是地方政府支出效率问题不仅仅是地方政府风险防控、地方政府债务管理中的微观问题，还是未来我国经济战略转型的宏观问题。这是因为，第一，地方政府债务支出效率反映的是地方政府举债投资在投资项目科学性、债务资金使用管理、举债资金来源等各方面的综合结果，是地方政府投资的产出效率和投资回报问题，在本质上反映的是地方政府资金在社会增量财富中的分配问题，这里必然涉及到政府投资与私人投资之间的关系，过多的政府投资是否会挤占私人投资，银行过多信贷资源投入到政府项目是否会导致信贷资金形成“政府信贷市场”与“其他信贷市场”的二元格局，是否会影响到“市场在资源配置中起决定性作用”功能的有效发挥。第二，地方政府债务支出效率反映的是我国未来经济发展驱动模式的变革，地方政府举债投资越多，由于政府资本投入占比不断提升，资本产出效率达到峰值后会不断下降，地方政府债务支出效率也将会下降。过去一些年，我国的经济发展本质上是政府主导的、资金推动的发展过程，在当前对地方政府债务管理实施“开前门、堵后门”策略下，地方政府举债融资受限，即使叠加减税效应增加的私人投资，整个社会经济发展的资本投入仍然不足，这也是我国经济近年来一直处于中速增长的重要原因，那么未来在地方政府举债仍然严格受限前提下，地方经济增长的新引擎在哪里？在新引擎尚未发力之前如何衔接“新旧动能”转换过程中的动力不足是关系到我国经济未来高质量稳步健康发展的战略问题。

四、相关政策建议

基于对地方政府债务支出效率有关问题的进一步思考，结合我国实际情况，提出以下政策建议：

1.盘活政府债务资金已经投向领域的资产。对债务资金投入较多的领域实施“供给侧”结构改革，对债务资金投资形成的、但运营效率低下的资产可通过拍卖处置、破产、关闭等市场化方式，让市场自动出清，一方面可将收回的一部分资金投入到回报更高的领域，另一方面，可增加尚未退出资产的收益率。

2.加强惩戒力度提升决策科学性。对项目决策过程应予以公开，实行终身负责机制和约束机制，对因为决策失误造成的债务资金使用浪费或者项目投资回报显著低于同行业项目的情况，应对负责项目决策的责任人采取党纪和政纪处罚，形成一种“科学决策、理性决策”的良好决策机制。

3.加强地方政府债务资金绩效评价。引入第三方机制对项目建设全过程开展跟踪，在项目完成后，在综合考虑项目收益、群众满意度等基础上，对资金使用开展绩效评价，加强外部审计，提升资金使用效率，减少财政资金偿债压力。

4.推动我国经济发展模式战略转型。在当前地方政府因举债受限对经济发展投入不足情况下，需妥善处理好短期经济发展可能失速与中长期经济高质量发展的平衡问题，通过加强基础研究投入、科技成本转化、建立多层次资本市场等方式支持我国经济由资金推动转变为科技驱动发展模式。

参考文献：

〔1〕郭月梅,胡智煜.中国地方政府性债务支出效率评估[J].经济管理,2016（1）.

〔2〕黄捷,王虹.地方政府债务风险与财政支出效率[J].财会月刊,2016（2）.

〔3〕李静.地方政府性债务支出效率的实证分析[J].统计与决策,2017（17）.

〔4〕马涵.我国地方政府债务支出效率研究[D].华侨大学硕士论文,2017.

〔5〕金荣学,胡智煜.基于DEA方法的地方政府性债务支出效率研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2015（7）.

〔6〕陈平,欧阳洁.地方政府债务支出效率评估研究——基于超效率 DEA 模型的分析[J].财政监督,2016（23）.