崔龙燕/中国地质大学；张明敏/南京林业大学
内容提要：在我国构建生态保护补偿法律关系的实践中，生态保护补偿机制的完善，与政府行使权力的方式密切相关。但由于权力交叉和角色混同，政府的角色定位往往会影响其自身功能的发挥。政府是自然资源的拥有者，与此同时行使监管权也是其职权中重要的一部分，因此，政府如何进行权力配置，已成为当下亟待解决的难题。进一步讲，政府角色定位的实践困境及理性回应，取决于三个更深层次关系的厘定：国家与政府的关系；央地财权事权的关系；政府与市场的关系。
关键词：生态保护补偿 财政分权 政府与市场
生态保护补偿的主要目的是整治并恢复已被伤害或破坏的环境。在工农业生产活动中，不科学的行为会对自然环境造成一定的伤害或破坏，进而影响人类社会的可持续发展。因此，建立生态保护补偿机制，促进生态系统的良性循环，显得尤为重要。2016年，我国出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，这是我国第一个在国家立法层面上制定的以“生态保护补偿”命名的规范性文件。自此，我国推进生态保护补偿制度便有了法律依据。本文认为，生态保护补偿的核心含义有以下几点：第一，补偿适用于非自然的人类活动；第二，以“受益者补偿”为基本原则；第三，通过生态保护者弥补生态受益者因保护生态环境丧失的发展机会和保护性投入，实现生态保护的目标。本研究即在上述界定范围内，对政府角色定位及功能发挥加以分析。由于生态保护补偿机制由政府主导，政府职能的设置和发挥是生态保护补偿的关键。然而，在长期的实践中却存在诸多阻碍因素，例如：政府存在权力交叉使用的现象；央地两级政府在财政分配上存在诸多掣肘；保护环境虽是共同利益，但政府与民众的利益却产生冲突；在不同地区级层政府的协商工作中，也存在着因保护本地利益而不顾大局等行为。虽然上述诸多问题长期存在，但是国家却始终未出台一个根本的协调解决方案为生态保护补偿提供决策依据。本文通过深刻剖析法律上和实践中的多种关联性主体因素，认为理顺以下三大关系最为重要：国家与政府、中央与地方、政府与市场。这是产权清晰、权责明确、相互匹配、各负其责的基础和前提，对完善生态补偿机制，促进其落地、生根、开花、结果具有重要意义。
一、生态保护补偿的关键在于“两权分离”
（一）政府与国家的法律关系阐释
若生态保护补偿法律行为是民事法律行为，其补偿主体和受偿主体均应作为独立的实体或自然人，依法享有是否接受补偿及给予补偿的权利，双方应依合同约定享有权利同时履行相应的义务，且双方间的法律地位应该是完全平等的。若生态保护补偿法律行为是行政法律行为，补偿主体和受偿主体必然有一方是作为行政主体的政府，政府与相对人是不平等的服从与被服从关系。若生态保护补偿法律行为是经济法行为，则应体现干预和协调作用。
就生态保护补偿的法律关系而言，法律包含规范和事实。首先，应考虑生态保护补偿在法律关系上是否合理。虽然暂时还没有可供参考的事实上的法律文件，但近年来因政策红利，政府尝试了很多有利于可持续发展的环境建设项目，在众多领域都存在可供参考的法规指导。因此，可以确定从法律上来讲，生态保护补偿是完全合理的。
法律行为决定法律性质，换言之，不同性质的行为体现不同法律关系的属性，这就要求政府要正确合理地运用自身权力。在依法治国的背景下，政府应利用正确的法律关系去调整利益格局、构建合理的权责体系，确保各行为主体依法行使权利，使环境保护合力推进，整体受益。
（二）政府双重角色的混同对生态保护补偿的影响
在现代国家，国家行政职权和对物的所有权，均是一以贯之的体现，然而我国政府行使职权时却一直存在界限模糊的问题，这是业内默认的事实。政府双重角色的混同影响着生态保护补偿的有效实施，为解决这一问题，政府应不断寻求自身角色的突破发展。事实上，我国自然资源归于政府，政府对自然资源理应实施监管，这对生态环境的益处是确定无疑的。因此，要构建生态保护补偿机制，必须从政府自身监管权界限的突破、自身角色的明确定位和合理划分政府职能这些关键点着手。
其一，政府具有自然资源的拥有权，必须与其监管行为划清界限。实践中会存在各种利益纠葛，因此，厘清利益关系应该是政府工作的主题。政府是全体民众共同选择的执行组织，因此要保持其自身的权威性和公正性；地方政府和下属各部门应承担起管理者的角色，杜绝利益冲突和角色杂糅的情况出现。其二，政府拥有自然资源，所有者应依法管理，而国有财产的所有者也是政府，因此应有效地区分自然资源与国有财产。我国的自然资源属于政府，而不是个人或某些社会组织。因此，政府不仅拥有自然资源的管理权、监督权（即带头制定生态保护补偿的法规政策，监督各个管理自然资源的环节），而且，还要实现资源开发利用的保值增值，维持生态系统的可持续运转。除自然资源主管部门外，一些机关也应承担着自然资源的管理者角色，在不同的职权范围内保护国有资产。目前的当务之急是抓两个方面的工作：其一，将开发利用自然资源的民事权力从现有行政部门的监督管理权中分离开来；其二，建立综合、高效的生态保护补偿协调机制[1]。
在生态保护补偿中，政府有两种主体角色，双重角色定位会影响到政府的决策，使政府在具体决策中因无法厘清权力边界而产生偏颇。
二、政府的角色质疑与权力配置
（一）政府的职权界定
国家和政府是两个不同的概念，内涵和外延都有非常明显的区别。国家是一种抽象的概念，是在维护群体共同利益基础上形成的意识共同体。国家具有排斥其他共同体的属性。政府则是在国家意识下具体的组织管理形式，是在固定的地域中，由共同体集体选择出来的一种管理形式。不同的政府，具备不同的结构和风格[2]。
在生态保护补偿中，因国家和政府的概念不同，理应有不同的角色定位。自然资源属于国家，管理则应由政府具体实施。国家与政府是两个主体，补偿者和补偿活动的主体都是政府，而受偿者是国家还是政府却常常被混淆。如果把国家和政府看作一体，这个结论可能是正确的，如果结论是错误的，我们便要厘清国家与政府的关系。
各国的法律都有一个本质规定：国家的权力是人民共同赋予的，国家为维护整体利益而制定各种规章制度和法律，组织政府来推动实施。政府理应依法利用人民赋予手中的权力对全体民众负责，即政府是国家接受人民委托行使各项权力的工具，国家不能直接行使权力，必须通过政府这个载体才能发挥作用[3]。
据此，当国家出现后，政府的结构在长期的实践中逐渐趋于完善，并拥有代行国家权力和公共职能的功能。然而，由于生态保护补偿本身的独特属性，政府现有的权力结构和运行机制是否对环境本身有益还有待探究。
（二）政府作为补偿主体的结论质疑
国家拥有自然资源的产权，但是国家与政府的角色却不能混同，这是因为政府与国家的行为并不一致，具体理由如下：
法律是为了共同体的整体利益最大化而存在的，在法律的执行中，担当执法者角色的也是国家，而且从国家生态安全的角度来看，境内所有的环境区域，都是国家生态环境不可割裂的一部分，保护生态环境就是保护全体民众的共同利益。因此，国家作为利益共同体的执行者，理应承担起生态环境保护者的角色。我国生态保护补偿主要是由政府来制定机制，社会各界广泛参与。生态保护补偿的受益主体是人民，从这个层面看，无论是国家还是政府，都担有引导广大民众产生环保意识的责任。
从生态保护补偿资金的流通渠道来看，分为财政转移支付手段和经济手段两种。转移支付是一种财政手段，目的是各级政府为解决财政问题而转移资金。转移支付是无偿的，不存在各地政府私加利息的现象。而中央是转移支付的领导者，在实践中按照需要将资金以一定方式分发给所需的主体，被转移的主体可以是民众个人或企业组织。国家是由个人组成的，转移支付也就相当于维护了全体民众的生态权益。然而在生态补偿中，央、地两级政府主体均不是财政资金的所有者。在纵向转移支付中，国家是补偿者，而对生态实施保护和建设的个人或组织，才是补偿财政资金的受偿者。中央政府不仅是转移支付的实施者，在政策上也发挥着决策功能，地方政府贯彻中央政府的政策和意志，是转移支付行为的具体实施者，在具体实践中往往也需要从地方财政资金中抽调一部分作为生态补偿的资金。省级以下的纵向转移支付也应如此，尽管支付补偿的资金来自地方，然而生态补偿资金的所有者是国家，为生态环境做出贡献的居民和各类组织才是受偿者。即使在不同省份和区域间，或同级间的财政行为，政府也只是生态补偿的实施者。因此，实施生态补偿的补偿主体是政府（包括央、地各级政府）。
在生态保护补偿中，政府除承担财政转移支付、补偿金的筹集和使用等关键职责外，其具体的职能部门还应负责生态保护补偿工作的具体实施及监管。国家作为自然资源的所有权主体，基于所有者地位，将资源的行政管理权授权于中央政府有关部门，中央政府再将权力逐级授权于各级地方资源管理部门。就我国各领域开展的湿地、森林、草原、水流等生态保护补偿工作来看，每一个补偿领域均由该资源的行政主管部门负责牵头组织，其他有关部门分工负责配合实施。此外，审计、纪检监察等部门分别对生态补偿资金的适用及政府工作人员的行政行为实施监管。譬如，在湿地保护补偿中，国家层面上，由国家林业局组织协调开展综合湿地保护补偿工作，环保部、农业部、水利部、建设部、国家海洋局等部门在各自职责范围内配合工作，国家审计署、监察部等部门负责监督中央国家工作人员在湿地保护补偿工作的守法行政工作。地方层面上，除有些省份有专门的湿地保护协调机构、湿地自然保护区管理机构外，大多与中央层面上湿地生态保护管理实施机构的设置及职责一致[4]。
据以上分析可知，央地各级政府都应区分主体角色，地方政府应根据各地所需，合理分发财政利益。地方政府应严格把控生态保护补偿的红线，建立完整的生态文明制度体系，并引导各地民众形成良好的环保风气。由此可知，国家是生态保护补偿的补偿者，而政府是生态保护补偿的实施者，都应该在具体实践中贯彻中央意志，将生态保护补偿精准实施，落实到位。
要将生态保护补偿具体实施到位，应满足两个条件：首先，政府是维护法律和人民尊严及利益的组织，政府权力应该是权威的；其次，建立长效机制，使各部门的权力运用各司其职，相互协调。因此，科学的生态保护补偿权力运行机制应至少符合权力来源的权威性及权力设置的合理性。
行政权力体制的运行依托于权力来源的权威性。首先，权力应根据规范化程式来设置，否则便会沦为少数人的利益工具，丧失其公正性，国家便会失去作为利益共同体的主要功能。其次，权力的内容应体现共同利益与个体利益的合理协调。最后，政府有传播法律法规和教化民众的责任，应使民众知晓并认同。
政府作为一种组织，管理行使职权具有天然的权威性与正当性。但在实际权力行使中，客观存在着权力统筹运行机制的不健全，权力机构各个层级协调性差等问题。因此，在生态保护补偿中，政府的行动效率也会因遭遇诸多掣肘而降低，因此管理者应注重处理好整体利益与局部利益的关系，打破自身的利益藩篱[5]。此外，还要对目前的权力制度进行高效重组，使权力运行机制更具合理性和科学性。
鉴于此，建立统一的政府生态保护补偿管理体制，其核心在于遵循统筹兼顾的方法，合理配置权力的种类和内容，即制度层面上将三定方案有关的权力在全国人大颁布的法律中确立，并明确生态保护补偿领域的综合协调部门权力、资源主管部门权力及配合部门权力；制定国家层面上的统一生态保护补偿法律，明确部门分工，使职权职责清晰；另外，在中央政府成立生态保护补偿领导小组，负责国家生态保护补偿的协调管理，并在为小组设立办公室，作为常设机构。
对国家和政府关系的分析探讨，有助于国家和政府在生态保护补偿中的合理定位， 促进生态保护补偿理论体系的构建和立法完备。生态保护补偿中的政府角色定位很大程度上还取决于央、地分权，两者在不同层级政府间的配置，直接关系到生态补偿转移支付制度的成败。
生态保护补偿制度需要长期的探索、改革和完善。其中最为重要的是横向和纵向转移支付在生态补偿资金体制的科学构建。只有横向分权和纵向分权相得益彰，形成合力，转移支付才能发挥最大效果。
（一）纵向分权在生态保护补偿中的现实作用
在生态保护补偿中，财政转移一直是需要诸多完善的领域。学术界普遍认为，财政分权的程度与地方政府资源配置的权力呈正相关性，政府将财政制度制定得越细致，地方资源配置程度便会愈加完善。还有研究认为，在地方政府中，如何消除政府管理者的利益掣肘是一个需要在长期摸索中才能得以解决的难题。
我国财政转移支付制度的前身是分税制，财政转移支付是国家或政府不求自身利益的财政补偿方式。比如中央政府无偿将一部分资金转移到下级政府，以弥补某地政府因资源匮乏或管理不善而造成的财政短缺问题。财政转移支付也是目前普遍的财政补偿方式，对平衡各地利益、优化整体利益有着直接作用。不同于资本主义国家，财政转移支付是具有中国特色的独特制度，在生态保护补偿中占有核心位置。按照转移支付的级别层次划分，主要包含纵向转移支付和横向转移支付，即中央和各地政府的转移支付应以各地的整体生态系统作为考虑对象。顾名思义，纵向是上下级之间的行为，横向则是同级之间的行为[6]。由于目前各地政府协调机制的不完善，通常以中央政府的宏观战略掌控为依据，生态补偿行为采取纵向补偿方式，基本由中央决策和调配，地方政府一般因地制宜，扮演具体落实的角色。这样，各地具体实施的行为更符合中国特色的财政体制，可以使整体的生态环境利益最优化。
（二）各级政府财权与事权的划分对生态保护补偿的影响
从制度层面上来分析政府权力在生态保护补偿中的作用，明晰各级政府财权与事权划分是具有现实意义的。
国家与地方的事权划分与我国的政治组织结构有关。我国的政治体制是中国革命历史沿革的产物，具有多民族集中统一高度集权的特点，地方政府对中央具有紧密的依赖性，层层分级的模式与处世程序的固化，造成了生态补偿中的怪现象，即中央将权力下放给地方政府，地方政府因自身的局限性又将权力反推给中央。这种怪现象的广泛存在，是客观上的责任推诿，这不仅仅降低了工作效率，迟滞了工作进程，而且对生态保护补偿制度的落实和工作的适时推进都造成了很大的影响。
将央、地政府在权益的配置上达到最优的平衡，是解决财权与事权划分问题的根本所在。由于政府财权与事权的划分包含复杂的因素，因此要在确定原则和价值的基础上进行顶层设计，《宪法》中应对此有明确的规定，以供检索。
本文认为，在生态保护补偿中，政府作为补偿的实施主体，应根据职责范围区分央、地两级政府的财权和事权。例如，对于大面积的重要生态功能区和国家级自然保护区应由中央政府解决；对于跨界的流域补偿，应由中央政府、地方政府和其他利益相关者共同解决；地方政府应重点解决城市水源地和辖区内小流域生态补偿，配合中央政府解决跨流域中型补偿[7]。此外，区域补偿与重要生态功能区补偿应由中央政府、地方政府共同解决。所有领域的资金来源均应鼓励社会和各种组织团体的捐赠。
具体而言，中央政府财政转移支付的事权划分可置于主体功能区划的视角下，实施优先顺位不同的生态保护补偿：那些资源承载力很低、发展潜力也很低的禁止开发区，其中多为国家重点生态功能区和大江大河的源头，中央政府应通过纵向转移支付，依法设立自然保护区，在中央财力有限的情况下，对该地区生态环境进行优先保护，对该地区保护者丧失的发展机会予以补偿；对于承载力弱、发展潜力居中的限制开发区，发展潜力有空间但不大，一定程度上关涉区域甚至国家生态安全，应通过中央财政转移支付加强生态保护；在资源承载力中高、发展潜力较高的优化开发区，国土开发密度较高，环境承载力减弱，中央政府应有选择地进行转移支付，以抬高产业升级换代，转变经济发展方式；在资源承载力高、发展潜力也高的重点开发区，综合考察之前的三类功能区，对其最后转移支付。
四、政府权力与市场边界的厘定
政府是生态保护实践中长期的主导者，普遍认为，生态保护只需要政府管控而不需要市场参与，这种认识是错误的。这种认识未能正确区分政府和市场各自的职能，是对两者的认识不清晰。因此，目前我国需要从法律与市场的双重意义上，重新审视政府与市场两者间的关系。
（一）科斯理论与庇古理论的运用
假设产权的界定是恰当的，人们就会不可避免地偿付给除自身之外的个人或组织一定的负效应，这种行为会提高市场交易的效率。交换是市场产生的基础行为，如果交易费用不存在，在资源配置中，产权就不会产生较大影响，对整体市场来说是最优的配置。在没有产生产权配置的前提下，市场的外部性并不存在，这就显现出竞争行为的重要性。高斯理论的前提在于生态服务的商品化，商品化是产权配置的前提。然而，生态系统的关联性和整体性使其很难独立出来，因此生态服务的产权交易仍缺乏公认的内容界定、价值界定。
20世纪60年代初，为应对环境危机，经济合作与发展组织成员国大力倡导“庇古税”，为环境问题提供了解决方案。然而，政府给出的生态补偿制度存在明显缺陷，比如政府总是出于某种偏好支持某个领域的生态补偿。庇古理论认为，外部性产生的原因在于市场失灵，必须通过政府的介入，尤其是通过政府补贴加以解决。但是，西方社会在政府是否可以有效干预外部性上仍存在质疑和争论。尽管如此，我国政府主导下的生态补偿的实施效果表明，以政府财政投入为主的庇古理论还是有效的。就世界范围来看，采用科斯型还是庇古型生态补偿，还与生态服务的地理层次密切相关。由于地方性的生态服务提供者、受益者和空间半径十分有限，更多地采用市场型科斯方案。对于跨区域的生态服务，政府干预则是降低交易费用的有效途径。从国际案例看，庇古型补偿在建设生态功能区、区域横向生态补偿和提供公共生态服务方面发挥了积极作用。但政府在集体购买、监督与激励上表现出的无效率也同时并存[8]。
20世纪70年代末以来，我国政府一直实行“强干预”的“绝对主导模式”，在生态补偿领域取得了积极成效。然而，政府干预市场的边界在哪里，干预的法律正当性如何认定，一直缺少深入地思考。对于我国的生态补偿实践而言，庇古理论与科斯理论均有发挥效用的空间，但就当前一定时期来看，比较实际的是以庇古手段为主，从而逐步解决科斯理论中的产权问题。这一方面是政府提供生态环境服务的正当性使然，另一方面还与政府的功能及我国当前生态补偿机制所依托的市场化水平有关。
（二）正确明晰政府与市场的关系
国家作为全民利益的共同体，其产生的政府就是全民利益的代表者，政府的职责在于维持社会运转，保证人民民主，实现国家的长治久安，为广大人民群众谋福祉。但生态补偿包含多个主体，主体间的关系也较复杂，政府与人民、个人与组织之间均存在利益纠葛。在生态补偿实践中，如果完全把责任推给市场，引入竞争模式，便违背了生态补偿自身的固有属性。所以，生态保护补偿既需要市场参与，也需要政府监管。从整体而言，政府和市场要两手抓，政府实施监管，市场参与竞争，才能使补偿体系正常运转，不断增强生态系统的自修复能力，使可持续发展利国利民。
近年来，虽然我国社会在市场化的补偿方式中曾做出不少有效尝试，但大部分尝试还只是依托于消费者的个人投入，市场机制不健全，尚未形成在国家生态补偿政策及规划指导下的、全社会合力维护的良好生态补偿秩序，也尚未形成政府、企业、个人与市场有机联动的良好生态补偿体系[9]。因此，政府应在全面生态环境普查的基础上，做好顶层设计，为地方政府提供有效的建议和指导。各地方政府也应注重各部门之间的协调联系，建立长效、高效的沟通机制，因地制宜地制定本地的生态保护规划，在生态补偿中担负起义不容辞的责任与义务。
此外，各级政府要引导民间资本参与生态保护事业，要对积极参与的企业给予多项优惠和政策支持[10]，应逐渐完善市场机制，合理引入竞争，激励企业生态产品的开发和市场推广，引导生态消费市场的多元化模式构建，满足人民群众日益增长的生态品需求，促使生态保护补偿机制发挥市场杠杆的作用，从而使得市场在政府政策和激励机制下良性发展，拉动人民群众的生态意识不断提升，自觉参与到保护生态环境中来，从而促进国家生态文明建设取得长足发展。
生态保护补偿实际上是在发展和生态环境之间寻求一个最优解，为生态环境体系构建提供一个最佳选择。对于自然资源，政府不仅是拥有者，行使监管权也是其职权中重要的一部分，因此，政府如何进行权力配置是当下亟待解决的现实问题。在以往研究的基础上，本文得出以下主要结论：
第一，不同政府主体由于角色身份不同，造成了其法律行为的性质区别，影响了法律关系的属性。在生态保护补偿中，政府有双重身份：一是代表国家行使自然资源管理国家所有权，行使民事权利；二是法律授权政府有关部门履行自然资源的管理权，行使生态保护补偿工作的管理、实施及监督。政府的角色定位关键在于如何在生态服务所依托的自然资源财产权与监管权之间划清界限。现有的生态保护补偿实践中存在诸多困扰，比如政府角色定位不清晰，自然资源所有者的代表身份和监督管理者身份相交叠。因此，需要将政府在生态保护补偿方面中国有财产出资代理人的职能与实施管理职能明确区分，将政府的国有财产管理者职能与作为国有财产的所有者的代理职能加以区分，进而建立健全统一的确权登记系统，完善对国家自然资源资产的管理。
第二，法律是全体人民整体意志的体现，生态保护补偿的发展需以法律作为依托。在生态保护补偿机制的实践中，需要国家行使公共职能的权利。而中央和地方政府分属不同的主体，政府是自然资源的所有者，各地政府承担执行的角色，而生态保护补偿的最终受益者是包含个人在内的整个利益共同体。并且依法行使生态保护补偿的权利需要政府构建自身的权威性和公正性。因此，本文认为：生态保护补偿的权力须具备公正性和合理性，但权力配置过程有待完善，政府必须厘清自身权力的边界。
第三，在长期的实践中，权力运行制度仍有待完善。我国通常采取纵向分权的方式，但这种方式有其本身的局限性，加重了中央集权。虽然中央政府具有高效的决策力和判断力，但由于对地方具体财权和事权不够熟悉，在决策中难免会产生不符合地方特点的偏颇。而地方政府对中央具有一定的依赖性，在实践中层层上报，等待中央决策，又降低了处事效率，固化了行事程序。因此，中央和地方政府都应综合考量现行的权力运行制度，以求在财政方面和事务处理中达到最大效率。
第四，在生态保护中，市场定位不清晰，会导致资源配置不公。由于生态保护的建设者和生态受益者的主体不同，两者在利益分配中存在冲突。在市场经济条件下，应合理引入竞争，使市场在竞争中良性发展，自动平衡各方利益。政府则应发挥自身功能，构建顶层设计和上层建筑，更多地以干预者的身份行使职权。生态保护补偿涉及多个领域，政府应根据各领域特色制定各市场的监管机制，使市场自由发展，无需完全由政府包办事权。
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