邵祥东/沈阳师范大学

内容提要：2016年以来，财政部和民政部持续深化彩票公益金分配使用管理和绩效监督制度改革，建立健全了以“项目制”为核心的制度体系。文章基于此新形势分析了改革进程中面临的一些突出矛盾和问题。研究认为，彩票公益金资助的养老机构护理员培训服务供给与养老机构实际需求匹配度低；彩票公益金分配不合理且随意性强、购买服务项目存在违法违规行为；彩票公益金资助的大健康时代的智能化社会养老服务项目发展滞缓。财政部门严把彩票公益金出口关、细化项目招投标制度、全过程监管与营造社会环境、健全第三方抽审制度、培育非营利组织力量与市场力量等举措是提高其精准监管、高效监管水平的稳妥选择。

关键词：彩票公益金  项目制  财政监管  精准监管

2014年11月到2015年6月，国家审计署对彩票公益金分配使用管理和绩效监管开展了史无前例的专项审计。审计公报发布后，社会各界反响强烈，对彩票公益金管理质疑和批评之声不断。民政部迅速逐项整改审计中发现的违法违规问题，与财政部在2016年-2018年高密度出台了一系列规章制度和具体举措。然而，由于前期调研和论证工作不够扎实，对社会上新出现的多种需求考虑不充分，制度供给和实际需求脱节问题较为突出，加上长期存在的深层次矛盾和问题未得到有效解决，导致彩票公益金分配使用管理和绩效监督实践中出现了一些新问题和新特征。这些新变化和新挑战对财政部门监管能力和效率提出了新要求，怎样做到精准监管、高效监管是各级财政部门亟需研究的课题。

一、彩票公益金“项目制”改革进展

“项目制”彩票公益金分配使用管理制度是指在规定时间、预算和质量目标范围内完成项目的管理制度模式。虽然这种模式并非2015年全国审计风暴结束后新创的制度模式，但2015年却可以说是我国彩票公益金分配使用管理和绩效监管的分水岭。持续八个月的全国性审计风暴把民政部门、财政部门、彩票公益金使用单位推到了社会舆论的风口浪尖上。财政部和民政部为规范彩票公益金分配使用的合规性和绩效，迅速建立健全了以“项目制”为核心的彩票公益金分配使用管理制度（见表1）。

表1  2016年-2018年全国彩票公益金分配使用管理制度改革与项目制改革及亮点

2016年以来，民政部、使用中央专项彩票公益金的单位以及地方各级财政部门、民政部门、使用中央专项彩票公益金的单位认真贯彻落实国家制定的“项目制”改革措施，财政部门切实履行监管职责和义务，项目资金社会效益明显。2018年6-7月份，各省民政部门陆续公告了2017年度中央专项彩票公益金项目资金分配使用情况和本级福利彩票公益金筹集分配使用情况，严格按照《财政部彩票公益金管理办法》《民政部彩票公益金使用管理信息公开办法（试行）》《彩票公益金本级项目立项和评审办法》《基本设施建设类项目评审指标体系》《培训类项目评审指标体系》《科技与标准化类项目评审指标体系》《信息化建设类项目评审指标体系》《课题研究类项目评审指标体系》《服务与其他类项目评审指标体系》管理项目资金，“项目制”改革成效比较显著。2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据方案，全国社会保障基金理事会的隶属关系，由国务院管理调整为由财政部管理，作为基金投资运营机构。按照《关于调整彩票公益金分配政策的通知》(财综〔2006〕7号)规定，每年中央集中的彩票公益金用于补充全国社会保障基金理事会的额度最大，占比60%。社保基金理事会隶属关系的调整也昭示着彩票公益金“项目制”改革尤其是养老保障基金投资项目的改革进入了一个全新的历史阶段。

二、“项目制”改革面临的突出矛盾和问题

这些史无前例的做法充分体现了民政部门的社会责任感，但是彩票公益金分配使用管理和绩效监督实践中存在的一些深层次矛盾和突出问题并没有得到有效解决，而且这些新制度、新举措的出台还引发了诸多新矛盾和新问题。

（一）养老护理专业人才培训项目针对性较差，彩票公益金使用绩效监管流于形式

近年来，国家安排了5000多万元开展全国性养老机构护理员专业化培训工作。在实际培训中存在一些受体制机制等因素影响的突出问题。一是彩票公益金使用的精准度和有效性较低，针对性较差。接受培训的人员中有很多是社会工作者，这些人员在培训结束后并没有到养老机构从事护理工作。然而，不少养老机构的在岗护理员恰恰没有被纳入专业化培训队伍，她们（他们）才是亟需专业化培训的主体。有些养老机构也只能自己出资请人培训。二是培训内容脱离实际需要。养老机构的业务归口管理单位是民政部门，后者了解养老机构对护理员培训内容的实际需求。可是护理员国家职业技能标准、培训教学大纲以及基础知识培训教程、养老护理员初中高级培训教程、养老护理员技师培训教程由国家人力资源和社会保障部直属单位组织人员制定和编撰，内容主要是法律法规基础、工作须知、职业道德、服务礼仪、个人防护知识、养老护理基础知识、护理方法、安全卫生、环境保护等知识，这些培训内容多与现实需要脱节。实际上，护理员亟需掌握基本生活照料（尤其是针对失能老人和半失能老人）、康复训练、医药学、心理学、科学配餐等专业化知识。例如，怎样高效急救、怎样熟练使用心脏除颤器等设施设备、怎样开展心理疏导和精神慰藉。三是培训目标偏离预设目标。政府人社部门要求护理员持证上岗，可现状是护理员多为来自农村地区且受教育程度不高的中老年女性，对理论知识学习较为吃力，也不太感兴趣；培训机构只为经济利益而不顾培训质量，护理员很容易就会取得职业资格证书。养老机构主要目的是取得应对评估和申报政府相应等级福利机构评选的一个条件。对此，民政部门未能全面予以纠正。各级财政部门也未依法监督，彩票公益金使用绩效监管流于形式。

（二）彩票公益金资助的采购项目和购买服务项目未依法办理，很多项目落户直属单位和下设部门

《民政部本级彩票公益金使用管理办法》第二十六条，凡是涉及政府采购和购买服务的项目，均应按有关“法定程序”办理，即彩票公益金资助的采购项目和购买服务项目应遵守《政府采购法》《招标投标法》《中央预算单位集中采购目录及标准》等相关规定。例如《国务院办公厅关于印发中央预算单位2015-2016年政府集中采购目录及标准的通知》规定，各部门自行采购单项或批量金额达到50万元以上服务项目应按《政府采购法》《招标投标法》有关规定执行；政府购买的单项服务项目达120万元以上的必须公开招标。这表明使用彩票公益金购买服务项目要程序合规、金额合规。然而，实际情况却并非如此。一是程序不合规。2015年度民政部发布的总额高达2000万元的社会福利和社会工作培训项目落户其直属的北京社会管理职业学院；2016年度金额高达828万元的此项目再次落户该学院。2016年度总额达882万元的社会福利及相关公益事业科技和标准化建设项目竟未在公示中列明提供服务的单位；当年总额高达218万元的农村留守流动儿童与老年人保障服务状况调查项目落户民政部直属的社会福利与社会进步研究所（事业单位）。《民政部2016年度彩票公益金使用情况公告》公示的20个部本级项目中，民政部直属事业单位和民办非企业单位共承接项目17项，占比85%，下设司局承担1项，合计占比90%；国家机关事务管理局承担1项，没有公示具体承接单位的1项。二是资助金额不合规，也不合理。仅上述提到的几个项目的金额都在200万元以上。单就课题研究类项目而言，其资助金额高达218万元。以国家社会科学基金项目为例对比分析，该基金中的重大项目、重点项目、一般项目的资助金额分别约为50-80万元、30-35万元、20-25万元。再以国家自然科学基金项目为例对比分析，该基金中的面上项目的资助金额约为55-65万元。由此可知，民政部的课题研究类项目的资助金额是相当高的。综上分析，无论是招标程序还是资助金额、无论是直接委托还是内定都违反相关规定。

（三）财政部门被动型监管彩票公益金项目的特征突出

财政部和民政部在2017年11月末联合印发的《中央集中彩票公益金支持社会福利事业资金使用管理办法》第二十条虽然规定了中央补助地方项目绩效管理、备案制度及期限、报送流程等事项。但是该《办法》仍存在几点值得商榷之处：一是各级财政部门是主动抽审还是被动审查？《办法》虽然是财政部和民政部联合印发，但却由民政部制定，它规定民政部可抽审一定比例项目进行监督，但没有设定财政部门随机抽审监管的条款。二是全过程预算绩效管理纯属“空头权利”。《办法》规定各级财政部门要对彩票公益金项目实施全过程预算绩效管理，可是各地财政监察专员办事处人员有限，根本无法对彩票公益金项目立项和项目绩效开展全过程监管。三是第三方审计无法发挥实质性监督作用。《办法》第二十二条规定，民政部应结合实际情况随机抽取一定数量的部本级项目和资助的省级项目，委托第三方审计机构开展审计。第三方审计机构由民政部门选定，而非财政部门选定，审计结果的客观性、公正性、准确性都难以让社会公众信服。2016年以来的彩票公益金分配使用管理与绩效监督新制度、新举措主要是民政部主导制定的，财政部基本上只是配合民政部，没有在制度设计过程中发挥实质性的纠偏监督作用。综上分析，各级财政部门的实际监管效果有限。

（四）政府从福利直接生产者向福利供应者转型速度滞缓，对大健康时代的智能项目资助不足

1.偏重养老机构基础设施项目，轻服务类项目。1987年以来，全国各地政府使用彩票公益金建设和改扩建大量老年福利机构、社区养老服务设施、光荣院、优抚医院等基础设施类项目。例如，2010年-2014年民政部门使用彩票公益金投入基础设施类和非基础设施类的比例为7:3。但就2014年而论，当年基础设施类投入108.97亿元，非基础设施类投入21.48亿元，比例为5:1。在老年人非基础设施类项目中，偏重于福利机构补贴，老年人福利机构和社会办养老机构运营补贴5.95亿元，占比41.31%。而居家养老资助金额5.49亿元，占比25.53%，老年人生活、文化活动、养老信息服务系统、老年社团运营补贴、养老服务人员培训所用资金占比33.16%。如今，不少养老福利类基础设施长期闲置。2011年以来用于国家老年人福利类项目的彩票公益金占比超过了50%。2015年民政部安排使用的中央彩票公益金中用于老年人福利项目的比重是53.8%，2016年占比53.3%（表2）；2017年民政部彩票公益金补助地方老年人福利类项目12.96亿元，占比51.4%。

表2  2011年-2016年全国福利设施类项目资助金额和占比

单位：亿元、%

2.针对社会化居家养老的智能服务类项目投入不足。2014年6月，民政部公布了全国首批七家智能养老物联网示范试点养老单位，旨在应用物联网技术在开展老人定位求助、跌倒自动监测、卧床监测、痴呆老人走失监测、行为智能分析、自助体检、视频智能联动等服务。但改革效果不尽人意。不少地区民政部门和财政部门未能准确研判大健康与智能化时代以“安全、健康、便捷、智能”为核心的养老产业特征，并及时调整彩票公益金投向、资助额度。从表3中项目信息可以看出，民政部本级彩票公益金项目很少是智能类的项目。

表3  2014年-2016年民政部彩票公益金本级项目

资料来源：历年的民政部彩票公益金使用情况公告。

三、财政部门精准监管的对策建议

（一）财政部门在项目审批过程中应严把彩票公益金出口关，逐步改变使用部门将彩票公益金等同于部门“私产”的错误认识和做法

民政部门将根据《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》依法分配使用的5%彩票公益金视为部门资金。2016年以来，民政部门推行“项目制”为核心的彩票公益金分配使用管理制度改革，扩大了彩票公益金使用范围，明确增设了课题研究类等6类项目，提高了对内设机构和直属单位的资助额度，实际上是强化了彩票公益金等于部门内部资金的特征，是典型的“肥水不流外人田”做法。对此，各级财政部门在审核本级民政部门报送的彩票公益金资助项目预算时要引导性调控彩票公益金的使用方向与资助金额、资金配置结构。逐步改变民政部门将彩票公益金视为部门资金的不正确认识和做法，明确彩票公益金是专项用于社会福利事业和社会公益事业的“公共性”财政资金，让民政部门和其他使用彩票公益金的单位牢记其虽然依法拥有一定额度的彩票公益金使用权，但是这种使用权不能改变彩票公益金的属性。

（二）财政部门应审查民政部门彩票公益金分配合理性，逐步改变其分配随意性大、人为调整分配结果及其向下设部门、直属单位、关系单位倾斜等问题

财政部门应严格把关，要求彩票公益金使用单位在项目申报时根据《政府采购法》《招标投标法》《中央预算单位集中采购目录及标准》《民政部本级彩票公益金使用管理办法》《中央预算单位政府集中采购目录及标准》等相关规定公开招标采购老年人福利服务类、残疾人服务类、儿童福利类、社会公益类、基本设施建设类、培训类、科技与标准化类、信息化建设类、课题研究类、服务与其他类等项目。以课题研究类项目为例说明，可将其分为两类，一类项目继续由民政部门下设部门和直属单位负责完成，单项资助金额控制在20万元以内。如果下设部门和直属单位无法完成，也可以依法转包。另一类项目面向全社会公开招标，单项资助金额设定在20万元以上，凡是单个项目超过20万元的，要根据数额大小将其分解为若干个项目。具体可参照国家社会科学基金类别和资助标准，将其分成重大项目、重点项目和一般项目，把资助金额设置为50万元及以上、35-50万元、20-25万元三个档。

（三）财政部门要全方位、全过程监管彩票公益金使用，逐渐形成彩票公益金高效使用的良好社会环境

一是要求并协助民政部门、体育行政管理部门、红十字会、残联等使用彩票公益金部门、单位进一步完善彩票公益金资助项目内控管理制度，将内部监督和外部监督有机结合，营造良好的社会氛围。二是每隔两年或三年开展一次全国性的彩票公益金绩效监管专项抽查工作。查找漏洞、及时纠偏，补齐短板，依据社会发展新趋势引导项目建设，严把彩票公益金出口关，改变对民政部门申报的彩票公益金项目的审查较为宽松的现状，提高绩效监管精确度。三是建立动态调整的彩票公益金绩效监管专家库制度，借鉴仲裁员手册制度，制定《彩票公益金绩效专职、兼职监管员手册》和《彩票公益金绩效专职、兼职监管员速查手册》。对专职、兼职监管员实行属地管理，由本地财政部门遴选和日常管理，负责本地区的彩票公益金绩效监察工作。四是建立彩票公益金跟踪问效与问责制度，建立民间第三方绩效监察制度发挥实效。五是增强补充给全国社会保障基金理事会的彩票公益金投资项目的监管透明度。在每个年度中央集中的彩票公益金中，全国社会保障基金理事会使用的彩票公益金所占比重最大，为60%。2013-2016年度中央财政补充给全国社会保障基金理事会的彩票公益金数额依次为276.65亿元、269.81亿元、327.34亿元、315.6亿元，四个年份的占比在45%-50%之间。截至到2016年末，中央财政补充给全国社会保障基金理事会的彩票公益金总额为2333.45亿元，占中央财政净拨入全国社会保障基金总额的29.3%。由于财政部门对这笔数额最大的彩票公益金并未制度化公示，社会公众对其社会价值知之甚少。当前正在开展的机构改革将全国社会保障基金理事会的隶属关系由国务院管理调整为由财政部管理，规定其以投资机构身份参与市场竞争，如何确保投资绩效是新形势下财政部门必须思考问题。对此，财政部门今后应加大对其监管力度，增强透明度，让社会知晓彩票公益金对我国养老保障事业的重要价值。

（四）财政部门要健全彩票公益金绩效监管制度，引导彩票公益金使用部门、单位以社会亟需、智能化导向为目标申报项目，逐步调整机构设施类项目资助与社会化居家养老服务类项目资助比例

1.完善《彩票公益金管理办法》。在第三章“分配和使用”中增加彩票公益金项目绩效管理条款，规定财政部门应根据实际情况随机抽审一定比例的项目；规定财政部门委托第三方审计机构对政府购买服务开展审计。财政部门可以制定《彩票公益金资助项目申报监管操作指引手册》，建议民政部门进一步细化《民政部彩票公益金本级项目立项和评审办法》第四条，强化绩效监管。

2.引导民政部门将彩票公益金用于社会关注度高、亟需重点解决的养老保障类问题，用智能化服务提高老年人的福利水平和生活质量。福利彩票公益金的发行宗旨是扶老、助残、救孤、济困。其中，扶老类项目使用的彩票公益金比重最大。目前，国家确定的社会养老服务体系是“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。因此，彩票公益金应逐步投向居家养老服务和社区养老服务项目，逐渐改变彩票公益金大量用于养老机构设施类项目的状况，细化资助以下三类养老服务项目。一是提高计划生育困难家庭（失独家庭）、失能人群和特殊困难人群的补贴比例。二是资助精神心理服务类养老项目。例如，老人精神慰藉、心理疏导和老年人自杀预防项目。三是资助智能化居家养老类项目。例如，智能家居改造、智能爬楼机和智能定位服务等项目。

（五）逐渐改变政府主导配置彩票公益金、直接提供社会福利的做法，加快培育非营利组织为主的民间力量和市场力量，推进彩票公益金资助项目专业化运行

目前，我国大陆地区的彩票公益金资助项目运行模式主要有两种类型（表4），一种类型是政府主导彩票公益金配置，具体由财政部门和民政部门负责实施管理，政府以体制内拨款方式直接提供福利，主要资助机构类基础设施项目。另一种是政府与民间非营利性组织合作实施彩票公益金项目，例如使用彩票公益金购买社会服务，具有代表性的是上海和深圳两地的公益创投项目。从全国范围看，政府与民间非营利性组织合作型发展比较滞缓。因此，财政部门和民政部门可以加大对政府与民间非营利性组织合作型的支持力度，依靠民间力量和市场力量提供项目，培育专业化的运营主体和专业化的绩效评估机制。在这方面可以借鉴我国香港地区的经验，香港的彩票公益金资助项目市场化程度较高，运营主体是民间非营利性组织，兼顾基础设施类项目和服务类项目均衡发展，专业化程度较高。

表4  我国彩票公益金配置的两种主要类型

国家深化彩票公益金分配使用“项目制”改革是一种新形势下的新探索，虽然在改革过程中遇到了一些矛盾和问题，但改革方向合乎福利主体供给多元化的社会发展趋势。目前，国家需大力培育市场力量和第三方力量主导的福利供给模式，逐步改变政府主导的直接供给社会福利的做法，继续优化彩票公益金的财政转移支付方式、配置结构和资助重点，切实提高监管绩效。

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