马廷玉 韦佳 贾建生/辽宁省城乡建设规划设计院

 

内容提要：沈阳经济区自成立以来，为推动城镇化发展提出在城市周边建设新城新镇。新城新镇在建设过程中取得了一定的成绩，也暴露出布点过多、建设质量不高等问题。本文运用层次分析法对沈阳经济区新城新镇进行综合评估，探索建立合理的分类管理和发展模式。

关键词：沈阳经济区  新城新镇  发展评估  层次分析法

 

一、引言

新城建设最早起源于英国，“田园城市”思想是新城建设的源头，以美国、英国、法国等发达国家为代表的世界范围内的新城建设运动在二战后的三四十年间蓬勃发展，而发展中国家的新城建设大都始于20世纪60年代。新城建设大致分为四个阶段，从限制大都市区域发展到促进区域平衡发展，这一发展过程体现了世界新城发展的总体趋势。中国的新城建设实践始于1950年代，主要是在一些大城市周围建立了若干工业卫星城。20世纪末期以来，随着改革开放的日益深入，各地的新城规划建设不断升温，内容和形式各异的“新城”纷纷涌现。由于中国新城建设尚处于起步阶段，国内新城研究也主要以国外经验借鉴、战略研究和定性研究为主，多为经验归纳，缺少新城发展质量和效益的评价研究。

2011年9月，国务院批复了《沈阳经济区新型工业化综合配套改革总体方案》，确定了沈阳经济区要建立工业化与城镇化协调发展机制。为了促进工业化转型升级、提升城镇化水平，辽宁省委、省政府提出在沈阳经济区内选择发展条件较好的地区建设新城新镇。几年来，新城新镇对全省经济发展拉动力显著，但也出现一些问题。因此，需要对新城新镇的发展情况进行一次深入系统的总结性评估。本文采用理论与实践相结合的方法，从区位条件、城市承载力、经济水平、集聚人气、发展效益等方面入手，运用层次分析法对沈阳经济区新城新镇进行综合评估，探索合理的管理和建设模式，为新城新镇分类管理提供借鉴参考。

二、沈阳经济区新城新镇建设历程回顾

沈阳经济区是由辽宁中部城市群演进而来的国家级综合配套改革试验区。在百公里半径内，集聚了东北中心城市沈阳、钢都鞍山、煤都抚顺、煤铁之城本溪、化纤名城辽阳等一批大中城市。国务院批复的沈阳经济区包括沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭、阜新、营口八个城市。2017年，为落实辽宁省委、省政府“五大区域战略”，沈阳经济区范围调整为沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳五个城市，因此，本文按照调整后的范围进行评估。截止到目前，沈阳经济区共规划建设了36个新城新镇，其中，沈阳市规划新城15个（原沈抚新城现更名为沈抚新区，是沈阳市与抚顺市统一规划），新镇4个；鞍山市新城5个，新镇1个；抚顺市新城1个；本溪市新城2个；辽阳市新城5个，新镇3个（见图1）。

 

图1  沈阳经济区新城新镇分布图

 

自新城新镇设立以来，沈阳经济区城镇化的进程加速推进，基础设施建设和产业集群快速发展，产业集聚效应明显，全面提升了沈阳经济区的整体实力，对全省经济的支撑、拉动作用显著。据初步统计，2015年沈阳经济区36个新城新镇完成固定资产投资12324.5亿元，拉动全省增长3个百分点；累计实现公共财政预算收入448.8亿元，同比增长6%；腾迁土地超过40平方公里，为城市发展提供了强有力的支撑。

在取得成就的同时，新城新镇在发展过程中也暴露了一些问题，如点多面广、发展重点不突出；功能定位模糊；用地集约性不高；产城融合不理想；管理体制不合理等。为解决目前新城新镇建设上存在的问题，切实推进新城新镇发展模式转变、增强载体功能，有必要对新城新镇进行全面系统的调研评估，摸清底数、评估效果、查找问题、调整提升发展思路。

三、评估数据与评估方法

（一）研究思路

基于沈阳经济区新城新镇数据，参考重点小城镇评价指标体系以及国内其他省份新城新镇建设的成功经验，构建评价指标体系。运用层次分析法对沈阳经济区内的新城新镇进行科学测度，计算发展指标综合分值。根据发展情况综合分值，对新城新镇划分不同发展类型，并提出分类指导建议。

（二）指标与数据选取

评价指标的选取主要依据两个原则：一是指标具有代表性，能从不同侧面反映新城新镇发展的真实情况；二是具有可操作性，新城新镇不是单独的行政单元，因此要选取一些能够获得并且能够代表某方面发展现状的指标，使得构建的指标体系能够真实准确的对发展地区做出评价。

为反映新城新镇不同方面的发展状况，本文从区位条件、城市承载力、经济发展、集聚人气四个方面进行评价，共选取区位条件、人口规模、用地规模、固定资产投资、财政预算收入、房地产销售面积、商品房入住率7个指标构建指标体系。数据选用《2015年沈阳经济区各城市关于新城新镇发展情况的调查问卷》中所填写的数据。

（三）评估方法

采用层次分析法（AHP）进行评估。层次分析法是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂于20世纪70年代初，在为美国国防部应用网络系统理论和多目标综合评价方法研究中提出的一种层次权重决策分析方法。层次分析法是社会、经济系统决策中的有效工具，由于它在处理复杂的决策问题上的实用性和有效性，很快在世界范围得到重视，其主要计算步骤如下：

1.建立指标体系层次结构模型

根据评价的目的和指标选取原则，共选取7项指标建立新城新镇评价指标体系（图2）。指标体系共分为三级，分别为目标层级、准则层级和指标层级。

图2  新城新镇发展水平评价指标体系

 

2．建立指标的判断矩阵

在指标体系建立的基础上，分别针对不同的指标进行两两比对，确定同级指标中彼此的相对重要性，分别构造出不同层次的比较判断矩阵。比较第i个元素与第j个元素相对上一层某个因素的重要性时，使用数量化的相对权重a_ij来描述。设共有n个元素参与比较，则称为成对比较矩阵。成对比较矩阵中a_ij的取值可参考Satty的提议，按下述标度进行赋值。a_ij在1-9及其倒数中间取值。其公式为：

a_ij=1/n，n=1,2,...,9，当且仅当a_ji =n。

计算结果如下（表1）：

表1  准则层判断矩阵模型

 

对上述判断矩阵进行一致性检验，计算得出：λmax=4.0104，CR=0.0039<0.1，因此得出判断矩阵A-B有较好的一致性。

3．计算各指标的相对权重

分别建立每个指标层的判断矩阵，得出每项指标相对于准则层所占权重。再结合准则层的Wi值，计算出各项指标的权重值，结果如表2。

表2  新城新镇综合评价指标权重分值

准则层	指标层	权重（%）
地理区位	地理区位	10.93
城市承载力	人口规模	21.04
	用地规模	14.03
经济发展	固定资产投资	15.59
	财政收入	19.48
集聚人气	房地产销售面积	6.31
	商品房入住率	12.62

 

4．通过权重计算各指标得分

按照新城新镇各指标统计情况，根据计算权重值对各指标发展情况进行分档赋值。

表3  新城新镇各项指标评估得分统计表

序号	新城新镇名称	区位得分	人口规模得分	用地规模得分	固定资产得分	财政收益得分	房地产销售面积得分	商品房入住率得分
1	沈抚新区	0.5465	1.052	0.7015	0.6236	0.974	0.2524	0.5048
2	蒲河新城	0.5465	1.052	0.7015	0.7795	0.7792	0.3155	0.3786
3	铁西产业新城	0.5465	0.8416	0.7015	0.6236	0.974	0.2524	0.5048
4	达道湾新城	0.5465	0.8416	0.5612	0.7795	0.7792	0.2524	0.631
5	新民新城	0.3279	0.8416	0.5612	0.7795	0.974	0.1893	0.631
6	浑河新城	0.4372	0.8416	0.5612	0.6236	0.974	0.3155	0.5048
7	沈本新城	0.4372	0.8416	0.5612	0.6236	0.7792	0.2524	0.631
8	小市新城	0.2186	0.8416	0.5612	0.6236	0.974	0.2524	0.631
9	海西新城	0.3279	1.052	0.5612	0.6236	0.7792	0.2524	0.5048
10	沈北新城	0.4372	0.8416	0.4209	0.6236	0.7792	0.2524	0.631
11	近海新城	0.3279	1.052	0.5612	0.7795	0.5844	0.2524	0.3786
12	石化新城	0.5465	1.052	0.7015	0.4677	0.7792	0.1262	0.2524
13	永安新城	0.5465	0.6312	0.2806	0.7795	0.974	0.1262	0.5048
14	康平新城	0.3279	0.8416	0.5612	0.6236	0.7792	0.1893	0.5048
15	灯塔新城	0.3279	1.052	0.5612	0.4677	0.3896	0.3155	0.631
16	胡台新城	0.4372	0.6312	0.5612	0.6236	0.7792	0.1893	0.5048
17	国家大学科技城	0.5465	0.8416	0.5612	0.6236	0.3896	0.2524	0.5048
18	河东新城	0.5465	0.6312	0.5612	0.6236	0.3896	0.2524	0.5048
19	东湖新城	0.3279	0.8416	0.5612	0.6236	0.3896	0.2524	0.5048
20	兴隆堡新镇	0.2186	0.8416	0.4209	0.6236	0.3896	0.1893	0.631
21	首山新城	0.3279	0.8416	0.5612	0.4677	0.3896	0.1893	0.5048
22	刘二堡新镇	0.2186	0.8416	0.5612	0.4677	0.3896	0.1262	0.631
23	大民屯新镇	0.2186	0.6312	0.2806	0.6236	0.5844	0.2524	0.631
24	汤岗子新城	0.2186	0.8416	0.2806	0.4677	0.7792	0.1262	0.5048
25	腾鳌新城	0.2186	0.6312	0.5612	0.6236	0.3896	0.2524	0.5048
26	析木新城	0.2186	0.6312	0.4209	0.6236	0.3896	0.1262	0.631
27	汤河新城	0.4372	0.6312	0.4209	0.4677	0.5844	0.1262	0.2524
28	细河新城	0.4372	0.4208	0.2806	0.6236	0.5844	0.1893	0.3786
29	沙河新城	0.4372	0.4208	0.5612	0.6236	0.3896	0.1262	0.2524
30	西马峰新镇	0.2186	0.4208	0.2806	0.6236	0.5844	0.1262	0.5048
31	清水台新镇	0.2186	0.4208	0.2806	0.6236	0.3896	0.1893	0.631
32	佟二堡新城	0.2186	0.6312	0.4209	0.3118	0.3896	0.1262	0.631
33	牛庄新镇	0.2186	0.6312	0.4209	0.3118	0.3896	0.1262	0.631
34	望水新镇	0.2186	0.8416	0.2806	0.3118	0.3896	0.1262	0.2524
35	佟沟新城	0.4372	0.4208	0.2806	0.4677	0.3896	0.1262	0.2524
36	姚千户新镇	0.2186	0.4208	0.2806	0.6236	0.3896	0.1262	0.2524

 

5．计算各评价单位总得分

最后，根据新城新镇每项指标的评价得分求和，得到每个新城或新镇发展情况的总得分，以此作为判断新城新镇发展状况的依据。

表4  新城新镇评估综合得分统计表

 

四、评估结果

按照评估得分，将新城新镇划分不同的发展类型。将发展质量较好（得分大于4分）的新城新镇确定为重点扶持发展型；将发展质量一般、对区域带动作用不大（得分在3至4分之间）的新城新镇确定为控制引导发展型；对发展质量欠佳、发展动力不足（得分小于3分）的新城新镇确定为优化整合型(见表5)。

表5  新城新镇综合评价分类表

类型	综合评估得分	数量	新城或新镇名称
重点扶持发展	>4分	9	沈抚新区、蒲河新城、铁西产业新城、达道湾新城、新民新城、浑河新城、沈本新城、小市新城、海西新城
控制引导发展	3-4分	17	沈北新城、近海新城、石化新城、永安新城、康平新城、灯塔新城、胡台新城、国家大学科技城、河东新城、东湖新城、兴隆堡新镇、首山新城、刘二堡新镇、大民屯新镇、汤岗子新城、腾鳌新城、析木新城
优化整合	2-3分	10	汤河新城、细河新城、沙河新城、西马峰新镇、清水台新镇、佟二堡新城、牛庄新镇、望水新镇、佟沟新城、姚千户新镇

 

（一）重点扶持发展型

重点扶持发展型是指离母城较近、人口规模大、产业基础好、基础设施完善的新城，包括沈抚新区、蒲河新城、铁西产业新城、达道湾新城、新民新城、浑河新城、沈本新城、小市新城、海西新城，共9个。

发展策略：(1)促进人口集聚。通过产业发展、基础设施建设，促进人口向重点新城新镇集聚。(2)推进产城融合。加速推进重点新城新镇基础设施、生态环境和主导产业园区建设，重点是优化空间结构和产业布局，推动产业和城镇融合发展。(3)政策倾斜。在政策扶持、项目倾斜等方面予以重点聚焦和优先考虑，促进其实现超常规发展。

（二）控制引导发展型

控制引导发展型以新城为主、兼顾部分新镇，是指人口规模较大、产业有一定基础、对区域发展有一定带动作用的新城新镇，包括沈北新城、近海新城、石化新城、永安新城、康平新城、灯塔新城、胡台新城、国家大学科技城、河东新城、东湖新城、兴隆堡新镇、首山新城、刘二堡新镇、大民屯新镇、汤岗子新城、腾鳌新城、析木新城，共17个。

发展策略：(1)合理控制规模。合理分析母城人口流动情况，论证规划期内人口集聚规模的可能性，确定新城新镇建设用地面积，完善各项城市基础设施。通过政策引导城市服务业集聚，提升居民的生活品质和便捷性。(2)培育区域特色产业。依托母城旧城改造，产业结构升级，承接具有区域竞争力的产业，借助新城新镇建设的政策优势和资金力量，加大对教育、科研等城市软实力建设的投资力度，对承接产业结构进行优化提升，增加区域竞争力，培育区域经济增长的新增长极。(3)确定新城新镇建设等级。根据新城新镇集聚人群生活水平确定新城新镇建设等级，避免好大喜功，超出集聚人群的消费水平，产生资源浪费。多数新城新镇都是从产业园区、开发区发展而来，产业工人是新城新镇人口集聚的主要来源。新城新镇各项城市服务设施的建设以服务产业工人和农业人口入城为主要目标，提高经济适用房和廉租房的建设比例，降低高端居住小区和高端服务业的面积。

（三）优化整合型

优化整合型是指区位优势不突出、集聚人口规模较小、发展基础较差的新城新镇，包括汤河新城、细河新城、沙河新城、西马峰新镇、清水台新镇、佟二堡新城、牛庄新镇、望水新镇、佟沟新城、姚千户新镇，共10个。

发展策略：优化整合后的新城新镇可分为三种类型。(1)依托镇区和园区发展的新城新镇，规范名称。以原有镇区为依托发展建设的新城新镇，使用原镇区名称，根据镇区发展需要合理控制规模。脱离镇区、依托园区（工业园区、开发区等）发展的新城新镇，使用原园区名称，根据园区发展需要合理控制规模。(2)确实需要发展的城市新建设区，纳入城市规划，实施属地管理。从区域发展角度确实有必要发展的新建设区，可纳入所在地城市规划，作为城区新组团，实施属地管理。(3)未经批准的新建新城新镇，清理整顿。未经批准且不符合以上两种情况的新城，则应严格控制建设规模、项目落地等，清理整顿。

五、发展建议

未来新城新镇的发展要切实改变“唯GDP”的理念，避免一味追求总量和速度，顺应供给侧改革总体要求，实现工业结构优化升级。尊重城市和产业发展的内在规律，不再铺新摊子，要更加重视采取内涵式、质量型和效益型的发展模式。

（一）制定评价体系

围绕新城新镇功能定位、基础设施建设、项目引进、城镇承载力、单位土地面积投资强度、财税贡献率、政府负债等指标开展常态化、制度化的考评、约束和督导，提升新城新镇发展质量和水平。通过考评体系的实施，加快推进已明确功能定位的新城新镇建设步伐；完善新城新镇功能，为吸纳人口提供必要的服务；新城新镇要实现新型的社会管理；推动建立“沈阳经济区城镇联盟”；探索户籍改革，运用改革办法制定有效的差异化户籍政策，促进人口集聚。

（二）推动产城融合发展

坚持产城一体，实现产业发展与城市建设互相促进、融合发展。支持新城新镇加快城市基础设施和公共服务设施建设，推动城市部分功能转移搬迁到主导产业园区。构建稳定的职工生活社区，吸引、留住产业技术工人，不断提高高素质人口集聚能力。进一步优化重点新城新镇内各类功能区布局，增强其整体实力及对周边区域的辐射带动能力，促进区域一体化发展。

（三）优化布局形态

按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，合理做好新城新镇的空间布局和用地安排，形成布局合理、错位发展、功能协调的发展格局。充分考虑区域资源环境条件，构建科学合理的城镇化布局。划定城市开发边界，防止城市建设无序扩张。落实国家正在推动的棚户区改造、民生工程等政策，完善新城新镇基础设施和公共服务，为农民进城创造条件，吸引人口合理集聚。

（四）探索管理体制改革

积极探索建立统一协调机制，避免同构化和低水平恶性竞争，形成格局特色差异化的发展格局。重点倡导推行“城园一体”的管理模式，同一行政区域内相邻的新城新镇和产业园区设置综合机构，实行管委会、党工委一套人马。加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给新城新镇。

（五）加大专项财政投入

一方面,要将新城新镇建设纳入财政预算体系，通过税收减免、财政投资和财政补贴等财政手段，改善新城新区投资环境，提升新城新区综合承载能力，以吸引周边大城市的产业转移和周边农村人口迁移；另一方面，要注重对新城新区“人”的专项财政投入，通过加大住房补贴等措施，吸引大城市高层次技术人才落户新城新镇，加大农村转移人口的就业培训等资金支持。应通过“以奖代补”和加大上级财政转移支付力度支持城镇基础设施建设，适当降低城镇基础设施地方配套比例。改革和完善新城新区财政管理体制，按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺新城新区财力分配关系，适度提高新城新区财政超收分成比例。

（六）完善政策配套

适时出台《沈阳经济区新城新镇管理办法》等，引导新城新镇实现可持续发展。充分发挥政府与市场两种机制各自优势，指导新城新镇的开发建设。积极推进民营企业参与城镇基础设施、公共事业和社会事业建设，在投资审批、土地、财税扶持方面给予公平待遇，通过采取招标、让民间资本直接参与、特许经营等方式构建公共部门与私人企业合作模式，建立和完善公共投资带动民间投资的新机制。继续发挥国开行等金融机构对新城新镇建设的支持作用，建立和完善资金运作体系，加强建设资金的市场化运作，保障新城新镇建设的资金需求；对列入省重大项目计划的新城新镇重点项目，在资金、土地、能源等生产要素和建设条件方面给予保证。

 

参考文献：

〔1〕储敏.层次分析法中判断矩阵的构造问题[D].南京理工大学，2005.

〔2〕袁蕾,叶裕民.基于DEA的北京新城发展评价及与上海的计较[J].城乡规划，2014.

〔3〕郭亚军.综合评价理论与方法[M].北京；科学出版社，2002.

〔4〕张学勇,李桂文,曾宇.我国大城市地区新城发展模式及路径研究[J].规划师，2011.

〔5〕葛春晖,朱郁郁.基于区位论的上海新城发展评估与策略[J].上海城市规划，2015.

〔6〕陶希东.国外新城建设的经验与教训[J].城市问题，2005.

〔7〕2015年沈阳经济区各城市关于新城新镇发展情况的调查问卷[R]，辽宁省沈阳经济区工作领导小组办公室，2015.

〔8〕关于推进沈阳经济区发展的调研报告[R]，辽宁省沈阳经济区工作领导小组办公室,2015.