刘华伟/广东省财政科学研究所

    内容提要：近年来，在国家政策支持鼓励下，广东省政府引导基金发展迅猛，推动经济社会发展取得明显成效。但政府引导基金在设立、募资、投资、风险补偿、激励约束、退出和监督考核等环节均存在一定问题。未来需采取有针对性措施加以解决，推动广东省政府引导基金持续健康发展。

    关键词：政府引导基金  实践  存在问题  政策建议

    政府引导基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。近年来，按照省委、省政府的决策部署，广东省财政积极创新财政资金使用方式，着力发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，支持政府引导基金设立发展，推动广东经济社会发展取得明显成效。但政府引导基金发展过程中也存在影响基金运营效率的一些问题，下一步需综合施策，从设立、运营到监督等全过程着力，推动政府引导基金健康可持续发展。

    一、广东省政府引导基金的实践及成效

    在财政收入增长趋缓、支出压力加大背景下，政府引导基金因其能实现支持经济发展的财政手段与市场化方式融合、撬动社会资本以及促进产业转型升级等多种功能而收到地方政府的青睐。广东省各级财政在制度先行基础上，基金的设立和运营由点到面稳步推进，基金规模不断扩大，对全省经济社会发展发挥了有力的支撑作用。

    (一)主要做法

    1.及时出台基金管理办法，建立健全基金管理制度。根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》的要求，广东省结合自身实际情况，及时出台政府投资基金管理实施办法，对政策性基金的设立、运作、风险控制、退出、管理职责、预算管理、资产管理、监督检查和绩效评价等各方面作出规定。

    2.坚持市场化运作，促进提升基金运营效率。坚持按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作，按照“去行政化”、“市场化”的方式管理，改变专项资金管理方式,政府部门不干预基金管理公司日常经营和决策业务，充分调动受托管理机构积极性，促进基金持续健康运行，促进政策目标有效实现。截至2016年底，广东省(不含深圳)共设立政府投资基金67项，计划募资总规模(含财政出资额、社会资本承诺出资额)3033亿元，各级财政计划出资768亿元，财政资金平均放大4倍。其中，实际募资总规模已达778亿元(包括各级财政出资571亿元)，社会资本来源主要为各级财政跟投资金、金融机构(银行、创投管理机构、专业券商股权投资机构等)和企业(含国有企业)等。在投资运营方面，截至2016年底，各项政府投资基金在投资项目数量545个，在投资资金规模达到269亿元，已退出项目10个，已退出项目本金2.5亿元，基金年底国有资本(即各级财政出资)512亿元。

    3.大力清理整合已有基金，更好发挥基金撬动作用。为落实中央文件要求和审计部门对于加强基金管理的有关要求，进一步清理规范省级财政出资政策性基金，2016年，广东省先后制定了《省级财政出资政策性基金清理规范工作方案》、《关于省级财政出资政策性基金清理规范的实施意见》，通过“停止撤销一批、优化整合一批、调整完善一批”等措施，规范整合现有基金，保留有行业特点的基金，并从严控制新增基金，将原有的24项省级政策性基金整合为15项。2017年继续优化整合，对投向领域相近的基金进行分类整合，重新组建四项基金，即基础设施投资基金、创新创业基金、产业发展基金和农业供给侧结构性改革基金，并且进一步完善基金的组建架构、投资运作、规范管理和考核约束等制度，以加强基金规范管理。

    4.健全管理长效机制。加强对引导基金政策目标实现情况的监管，建立基金运作情况的定期报送和通报机制，督促受托管理机构加快运作，及时主动协调处理基金运行过程中出现的问题，确保财政资金实现既定的政策目标。为进一步加强省财政出资基金管理，2017年，省财政还制定了《关于明确省财政出资基金管理费标准的通知》，针对基金的不同管理模式、金额、运行情况，对基金管理费的提取进行了明确。

    5.加强风险防控。基金运作中实行联合印鉴管理，引入资金第三方独立托管机制，实现基金运作管理和基金资金管理的分离。建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，通过设立专家咨询委员会和投资决策委员会，建立项目投资尽职调查、风险控制岗位独立审查、投资决策委员会集体决策、投后监管等多重风险控制机制。

    (二)实践成效

    1.通过带动社会资本投入，有效发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。全省(不含深圳)各类政府投资基金67项计划募资总规模(含财政出资额、社会资本承诺出资额)3033亿元，财政资金平均放大4倍，有效撬动了各类社会资本积极参与广东省的经济建设。

    2.通过增强基金用款主体责任，有效发挥财政资金的使用效益。财政资金从无偿补助变为有偿使用，基金对用款主体有回报目标和绩效考核的要求，有助于督促用款方增强主体责任，积极提高效率扩大收益，成为了财政投融资体制改革的重要成果。如珠海市、区两级共设立3支创业投资引导基金，通过与社会资本合作设立子基金进行投资等方式，引导和鼓励社会资本投向符合产业政策导向的创业企业之中，实现发展战略性产业、鼓励创新创业的政策性目标。

    3.通过资金滚动投放，为重点领域产业发展积累长期稳定的资金。政策性基金存续期一般为10年左右，基金扶持一批企业退出后，继续投入其他企业，通过基金滚动投放，实现财政资金保值增值，为重点领域、产业发展积累长期、稳定的资金。如东莞市通过组建基础设施和公共服务领域政府投资基金，发挥好政府财政资金和国有企业资金投入轨道项目的撬动作用，进一步吸引金融资本和其他社会资本投入轨道交通领域。

    二、广东省政府引导基金存在问题分析

    针对政府引导基金迅速发展过程中可能存在的风险和问题，广东省财政科学研究所选取省级、珠三角地区和粤东西北地区市县开展了深入调研。通过与政府主管部门、财政和基金受托机构、基金公司等的座谈交流，并对政府引导基金设立、募资、投资、风险补偿、激励约束、退出和监督考核等流程进行梳理分析，发现了影响政府引导基金健康发展的一些问题。

    (一)基金设立审批环节较多、时间较长，影响落地效率

    受主管部门重视程度、统筹指导力度、基金自身放大倍数要求等多因素影响，当前新设基金仍存在审批多、耗时长、募集资金困难的问题。具体体现在：一是基金设立审批环节多、审批时间长，延缓了基金落地进程。经梳理审批流程发现，新设基金从确定受托管理机构到子基金开展投资运营需经历9个环节，涉及部门多，走完全部环节耗时较长，有的甚至长达半年以上。如粤科金融集团反映，省重大科技成果产业化基金在组建过程中，组建方案须先征求联席会议成员单位意见，经过几轮修改后才能提交联席会议审议。新设母基金和子基金均需上报省科技厅，由其牵头组织联席会对基金设立方案进行审批，但联席会为不定时召开，导致实际审批进程慢。二是社会出资方资金到位率低，部分基金募资难度较大，影响基金组建效率。调研中发现，为实现基金放大倍数要求，基金计划募集的社会资本来源主要是以银行为主的金融机构，受其内部审批、收益预期等因素影响，社会资本出资到位率低，基金募资难度较大。如省科技厅反映，银行等机构出资参照贷款审批程序，需经各层级业务部门、风控合规部门、资产管理部等联合审批，放款时间长，出资到位慢，且实缴出资与承诺出资存在较大差距。调研中发现，某机构受托管理的3只基金，银行方面在遴选时承诺出资额680亿元，签订协议时实际承诺出资540亿元，实际到位8.6亿元，到位率仅1.26%(表1)。

表1  某受托机构管理的基金到位情况

单位：亿元

    (二)基金整体运营效果未达预期

    调研发现，受投资项目、跟投机制等多因素影响，引导基金投资效率不高，预期放大作用和政策效果未达预期，并且出现财政资金“二次沉淀”现象。具体而言：一是投资项目不足，实际投资效率不高。调研中发现，由于缺乏有效的投资对接平台，一方面是基金在限定的领域和产业内难以找到符合投资要求的项目，而另一方面却是各地有大批具有增长潜力且又急需资金的新兴产业和创业企业难以获得有效投资，供需脱节，影响了基金的投资进度和效益。如截至2017年初，省科技创新发展4只子基金实际投资额9.05亿元，仅占省财政出资额度71亿元的12.7%，其中，重大科技专项创业投资基金7.5亿元未实际投出，出现财政资金闲置(表2)。二是缺乏有效跟投机制，基金撬动效应不明显。政府引导基金尚未建立起有效的跟投机制，以跟投方式提升基金的投资联动效应不明显。如东莞市反映，政府引导基金参与设立股权投资基金，一般采取发起设立直投子基金方式，但单只子基金规模、资源和影响力有限，缺乏大规模的母基金运营管理模式，对重点领域和产业投资带动作用不显著。三是政府出资人缺位，政策效果有待提升。发挥“引导效应”，支持市场失灵和欠发展的领域是设立政府引导基金的初衷。但政府引导基金引导作用的发挥目前主要靠“让利+风险补偿+投资范围软约束”，政府作为出资人的权利并未落实到基金的具体经营管理上，导致政府的所有权虚位，无法对受托管理机构和经营者进行监督、约束，存在政府出资人缺位问题，政策引导作用的实现缺乏有效的抓手，部分基金管理机构更偏向于投向风险较小、获利前景更明朗的行业或企业，追求自身资本收益最大化，基金政策效果不佳。

表2  部分基金投资情况

    (三)基金市场化运作机制不完善

    调研中，多家基金管理机构反映，与市场化基金相比，政府引导基金市场运行机制尚不完善，市场竞争优势不明显，广东省政府引导基金在调动社会资本积极性等方面仍存在改进空间。具体表现为：一是缺乏有效激励约束机制。调研中发现，政府引导基金对吸引社会资本的激励机制和对基金运营主体的约束机制还不完善。激励机制方面，目前的让利方式和比例尚未充分反映投资领域和投资项目前景和风险，让利期限过长，资金成本优势不明显，对社会资本的吸引力不强。约束机制方面，由于政府引导基金的政策性目标与社会资本的商业性目标存在冲突，目前尚缺乏有效的约束机制落实基金运营主体责任，导致基金过度追求商业性目标，政策性功能未有效发挥。如东莞市反映，由于缺乏对基金运营主体的责任约束机制，基金的实际运营情况与政府的政策目标实现还存在较大距离，政府引导基金对重点产业和领域投资和实体经济转型升级的推动作用还未显现。二是退出机制不完善，影响社会资本投资意愿。调研中，基金受托管理机构反映，广东省政府引导基金退出期限普遍较长，大部分基金退出期限为7年，个别长达10年，降低了社会资本投资积极性。在退出机制设计上以大股东回购、协议转让为主，退出渠道较为单一，缺少将退出期限、退出收益与投资阶段、投资期限相匹配的方式，影响社会资本投资预期。三是风险补偿机制不完善。引导基金实际运作中政府更加注重财政资金保值增值，且一般要求具有优先分配和优先清偿等权利，造成社会资本的收益与风险不对等。由于缺乏有效风险补偿机制，社会资本对基础设施建设、创新创业等风险大的政策引导项目积极性不高。调研中发现，部分建设周期较长的项目(如基础设施建设项目)前期收益普遍较低，且难以出具回购承诺，较难满足社会资本收益与风控要求，基金实际投资放款难。珠海市反映，该市引导基金实际运作中偏向于传统较成熟、风险相对较低行业，难以有效贯彻执行支持创新创业发展等既定政策目标。

    (四)部分引导基金运作管理不规范

    受地方认识不到位、行业监管不完善等因素影响，广东省部分引导基金实际运作中还存在一些不规范现象，主要体现为：一是基金设立类别多，资金使用分散。调研中发现，部分市县没有深入理解政府引导基金的内涵、运行机制和管理机制，未按照政府引导基金的要求规范设立和运营基金，而是“一哄而上”，大量设立引导基金，以求缓解政府投融资平台被禁后的融资问题，致使基金落地较慢，短时间内难以有效运营。据统计，2014-2016年底，全省(不含深圳)共设立政府投资基金67项，其中地市43项，涉及经济社会发展的多个领域。但由于基金覆盖面广，政策目标多，规模小，导致资金使用分散，难以有效撬动社会资本。据统计，以上设立的基金中，各级财政出资571亿元，但截至2017年初，募资社会资本仅为207亿元，与预期计划相差较大。二是部分基金属明股实债，隐含潜在政府债务风险。调研中发现，部分引导基金采取承诺保底收益、政府直接回购等明股实债方式引入社会资本投资。由政府承诺固定收益承担兜底责任的方式，既违背了基金市场化的运行规则，也易形成大量隐性债务，加大债务风险防控难度。如丝路基金投资珠海国际货柜码头(高栏二期)项目，约定前三年年收益5.6%，如珠海港集团三年后需要延迟回购，则第四年起股权维护费每年增加2.5%，即第四年8.1%，第五年10.6%；珠西基金投资的中山和佳医疗设备股份有限公司，约定年收益6%；投资广新海事重工股份有限公司，约定年收益5.5%等。

    (五)基金绩效考核体系有待完善

    政府引导基金的政策目标、投资领域和运营方式决定了其管理和考核要求应高于市场化基金。但调研中发现，管理与绩效考核体系尚不适应政府引导基金发展的现实需要。一是绩效考核体系不完善。广东省政府引导基金大部分是2014年后设立，目前管理重点主要处于管理机构筛选、募资和投资阶段，对基金运营管理过程中的政策引导效果和财政资金保障增值情况等缺乏科学的评价考核体系。同时，相关监督管理机制尚未形成专业闭环，缺乏第三方的独立评估和专业监管机制，目前主要依靠审计、纪检等手段，监督人员难以实现专业监督和有效跟踪。二是对基金的管理机制有待完善。从实际情况看，目前基金的业务重心更多放在合作管理机构的评估筛选、引资和投资上，对基金的运营管理则重视不够，政府难以全面客观掌握已运营的基金情况。在投资决策后对子基金的运营情况公示力度有限，使得市场上对某只引导基金的实际运营水平了解有限。如政府引导基金的官网上仅有截至某年累计投资子基金数量、子基金累计投资项目数量，而对子基金所投项目是否有退出、退出情况却难以了解。

    三、政策建议

    要解决广东政府引导基金健康发展面临的诸多问题，需要从设立、运营和完善监督评价机制等多方面着手：

    (一)进一步优化审批流程，提高基金设立效率

    建议在梳理现有管理流程基础上，进一步优化审批流程，在保障财政资金安全前提下，赋予受托管理机构合理权限，政府负责母基金总体投资方案的前端审定和各子基金投资方向的后端把握，减少不必要审批环节。明确各部门审核办理最低时限要求，减少跨部门间协商、论证、征求意见、合作谈判等环节不必要耗时，切实提升基金设立运行效率。加强业务主管部门与基金运营机构间的沟通联系、跟踪服务和信息反馈，着力提升政府服务效能。

    (二)完善投资运作，提升基金运行效果

    一是搭建投资平台，拓展投资项目来源渠道。按照“政府引导、市场化运营，面向产业、服务企业，资源共享、注重实效、服务融资”原则，搭建涵盖主管部门项目库、各类银行金融机构和中介服务机构及企业融资需求等信息的综合服务平台，实现企业与基金投资机构的双向互通。适当放宽基金机构本地化限制，允许基金在确保实现政策目标前提下，以一定比例适当兼顾地域与产业投资，支持区域内企业并购区域外项目，投资区域外同一产业链项目。二是完善跟投机制，提升投资撬动效应。在投资方式上，改变单一跟投的投资模式，支持风投、创投企业协同母基金建立内部项目跟投机制，规定受托管理机构按一定比例用自有资金跟投项目，通过利益共享、风险共担机制引导基金经营主体扩大投资。三是强化政策目标约束，提升政策引导效应。探索建立亏损补偿机制，综合考虑引导目标实现及项目盈亏情况，对社会资本亏损进行一定补偿。完善政策性目标激励机制。由财政部门会同基金主管部门，协调受托管理机构对承担政策性基金、股权投资等任务的子公司实施单列考核，考核由经营性指标向落实政策性目标指标转变。

    (三)完善市场化机制，增强基金竞争优势

    一是完善激励约束机制。在落实基金运营主体责任基础上，加强让利政策引导，建立与运营管理绩效相挂钩的让利机制，根据绩效和贡献度确定让利比例，实现责权利相统一，调动社会资本与基金管理团队积极性。二是优化基金退出机制。在基金设立环节明确退出期限和方式，将退出期限、退出收益与投资期限、投资收益挂钩，综合采用大股东回购、协议转让、到期清算、资本市场退出等方式退出。按市场行规合理设立子基金续存期限,期满后各出资人按协议约定方式退出。对提前达到绩效目标或政策目标基金，采用股权转让、社会股东回购等方式提前退出，增强社会资本投资信心。三是健全风险补偿机制。对投资市场不敏感和贯彻省委省政府重大决策部署的基础性、战略性项目，可参照外省市做法，在资金端对不同出资者灵活采用优先劣后的结构化安排[1]，增强政府引导基金资金成本优势。在投资中，与社会资本同步完成注资，在退出时放弃优先分配或优先清偿权利，适度解决社会资本的收益与风险不对等问题，增强基金吸引力。探索建立亏损补偿机制，综合考虑引导目标实现及项目盈亏情况，对社会资本亏损进行一定补偿。

    (四)规范基金运作，强化风险防控

    一是推动市县清理整合基金，提升基金运营管理效率。推动市县对已设立但无法落地或运营效率不高的基金开展整合。发挥省级主管部门作用，加强产业规划、布局等政策引导，对市县基金决策、设立条件、运营程序、风险控制及考核监督等提供专业指导，促进各地围绕本地实际情况科学合理设置基金，提升基金运营管理效率。加强基金的动态清理整合，如基金出资到位率低或者运营情况较差的，按规定加大清理整合力度，以避免资金沉淀、低效，提升基金投资统筹效能。二是规范基金回报与退出方式，防止明股实债。规范社会资本的回报方式，推动建立基金回报与基金运营绩效挂钩机制，禁止政府向其他出资人承诺投资本金不受损失和最低收益，防止政府引导基金采用固定的估值回报方式。规范社会资本退出方式。在退出方式上，禁止基金采用政府回购方式，对采用股东方回购方式，重点审核回购股东的身份，防止国有企业、城投公司等作为另一股东方的关联交易，使真正的社会资本购买基金转让股权，避免增加地方政府债务。三是加强监督管理。全面实施过程风险控制，加强对基金运营管理全程监管，预防财政风险。

    (五)建立健全绩效考评机制

一是建立绩效评价体系。结合国家发展改革委制定的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等文件精神，由主管部门联合财政部门尽快建立绩效评价体系，对不同行业和政策导向的基金分类、分阶段设置不同指标考核基金运营成效，基金初创期考核制度建设与合规性，投资期考核基金投向、安全性和对社会资源整合能力，清算期考核经济社会效益，即基金的保值增值和政策引导功能的发挥。在绩效评价过程中，探索委托第三方专业评审机构定期检查基金投资运营情况、资金使用情况、财务收支情况等，开展科学的绩效评价。省级财政部门出台基金整体运行绩效考核机制的指导意见，指导市县对于基金运行效果开展监督评价和绩效考核。二是完善基金管理监督机制。在规范合作管理机构的评估筛选、引资和投资基础上，加强对基金的运营管理的全过程管理，全面客观掌握已运营的基金情况，包括子基金所投项目的退出情况等，及时掌握和发现基金运营管理问题。在给予基金受托管理机构、基金管理人予以充分的自主权，政府监督、监管重点关注基金是否存在违反国家法律法规的情况、是否严格执行基金协议、是否存在明股实债增加政府债务的情况、基金投资决策程序是否合规等方面，除国家和省有关法律法规规定的情形外，原则上不对参股子基金具体项目进行延伸，消除基金运营管理主体政策顾虑。

参考文献：