课题组/浙江省财政厅政研室

内容提要：民办教育是学前教育的重要组成部分。本文通过对浙江省四个典型县市的深入调研，总结当前各地财政在支持民办学前教育的实践经验，进而剖析当前财政支持民办学前教育上存在的问题及其成因。从提质与扩面，托底与限高，政府与市场三对关系出发，提出建立生均经费拨款机制，适当上调保教收费标准，统筹使用事业编制工资和与其他部门合理联动等建议来促进浙江省民办学前教育健康良性发展。

关键词：民办学前教育  生均公用经费  财政政策

民办学前教育是学前教育的重要组成部分。2016年，浙江省民办园在园幼儿数占在园幼儿总数的61.7%，民办幼儿园已然成为学前教育的主力军。提升民办学前教育质量成为提升学前教育质量的关键所在。为深入了解当前浙江省民办学前教育的发展现状，课题组赴嘉兴市、丽水市、义乌市和缙云县四个市县进行深入调研。

一、各地财政支持民办学前教育的探索

浙江省各地财政本着保基本、兜底线、促公平的原则，因地施策，扶持普惠性幼儿园发展，不断改善办学条件、提升办学水平，适龄幼儿入园率均达到97%以上。由于浙江省学前教育实行省、设区市统筹协调，县(市、区)为主，乡(镇)、街道办事处参与的管理体制，各地学前教育尤其是民办学前教育发展情况差异较大。从四地调研情况看，地区间不平衡现象较为显著。嘉兴市学前教育水平位居全省前列，民办学前教育发展较为充分；义乌市外来人口比重高，面临为新居民子女提供充足学前教育资源的挑战，民办园水平良莠不齐；丽水市与缙云县受经济发展所限，民办学前教育尚处于起步阶段。

（一）基础设施提升

建设符合标准的园区与配备相应的设施是幼儿园创办的首要条件。其中办学场地费用是民办学前教育成本的主要成本，降低办学场地成本可有效减轻民办园办学负担，增加民办教育资源供给。因此，各地紧紧围绕这一着力点，探索建立多样化的基建补助机制，以期降低社会资本进入学前教育领域的门槛，引导民办园实现数量与质量双提升。一是补基建。义乌市在基础设施建设方面进行了大胆尝试，一方面成立三元教育有限公司，进行“国有民营”办学机制探索，其所属幼儿园基建支出全额由市财政承担。另一方面对“国有民营”体制之外的民办园，按基本建设投资额分档给予补助：新建省等级硬件标准幼儿园且投资额在300万元及以上的，按基本建设投资额20%比例给予补助；改扩建省等级硬件标准幼儿园且投资额在50万元及以上的，按基本建设投资额30%给予补助。二是补租金。丽水市市本级探索“公办园+民办园”的办园模式，目前选择两个民办园作为试点，其园舍租赁经费由财政安排，以加快发展市区优质学前教育资源。三是设政策。嘉兴市要求新建住宅小区配套建设幼儿园场地，并原则上定位为普惠性幼儿园，以修代租形式降低办学场地费用。缙云县出台《缙云县城镇住宅小区配套幼儿园建设与管理实施意见》，规范民办园办园用地选择。

（二）日常运转补助

普惠性民办园保教费通常参照同等级公办园标准收取或小幅上浮，不能完全覆盖民办园的日常运营成本，财政通常通过公用经费补助的形式来保障民办园日常运转。受财力约束与政策设计影响，各地公用经费补助力度存在较大差异。四地中，嘉兴市和丽水市采取生均公用经费拨款方式保障民办园的正常运营，激励社会资本的投资意愿，并提升民办园的办园质量，义乌市和缙云县并未制定生均公共经费补助政策。丽水市受财力所限，市本级对普惠性民办园[1]生均公用经费补助不高，标准为不低于每生每年150元。嘉兴市对认定符合办园条件并执行公办园保教费标准的民办园，按照幼儿园等级和在园幼儿数发放每生每年1150元-1450元不等的生均定额补助，补助标准随幼儿生均教育成本、保教费收取情况和财力水平的变化作调整，并规定财政对民办普惠园的生均定额补助中20%要用于生均公用经费和教师素质提升方面的支出。

（三）师资队伍建设

教师水平决定着学前教育的质量，为吸引优秀人才进入幼教队伍，提高民办园教师队伍的稳定性，各地通过提高教师福利待遇、提供各类培训、完善激励措施等方式加强幼儿教师队伍建设。嘉兴市通过政策硬约束为民办园教师待遇保驾护航，规定财政生均定额补助的80%用于幼儿教师工资福利、“五险一金”支出；缙云县财政对每名幼儿专任教师年均投入900元，依托教师进修学校、职业中专培训包括民办园在内的幼儿教师，不断提高幼儿教师队伍水平；义乌市除了对幼儿教师的基本保障之外，十分重视对优秀人才甚至高端人才的激励吸引，向民办园中持有幼儿教师资格证书且大专以上学历的专任教师发放从教津贴，为持有幼儿教师资格证书的专任教师补助幼儿园实际缴纳“五险”部分的50%，对引进的优秀人才按等级给予1万元至5万元不等的补助。

（四）办园质量激励

除上述三类针对具体领域的支持政策外，各地财政还对提升办园水平实行激励机制。丽水市基于当前民办园尤其是普惠园水平普遍较低的现实情况，针对办学质量相对较好的非普惠优质园设立了评上省级园奖励。嘉兴市的生均定额补助与幼儿园等级相挂钩，等级越高所获补助越多，并制定普惠园升等奖励政策，对普惠性民办园提高自身办学水准给予有效激励。缙云县制定《缙云县民办幼儿园发展性评价办法》，对被评为发展性先进集体的幼儿园给予一定奖励，近两年奖励经费达50多万元。义乌市对民办园在原有基础上升等或新办直接评级的，给予一次性奖励，其中省一级、二级和三级幼儿园分别奖励50万元、30万元和10万元。财政资金以等级园评定标准为发力点，促使民办园全面提高办园水平。

二、财政支持民办学前教育存在的问题

（一）投入结构失衡

1.财政支持与承担责任之间失衡。民办园承担着与公办园相同的学前教育社会责任，但在部分地区，民办园得到的财政支持无论是总量还是生均都远不及公办园，表现为财政支持与承担责任之间的失衡。义乌市2016年公办园在园幼儿2521人，民办园68841人，学前教育财政经费的1.2亿当中，仅有1438万元投向了民办园。民办园在园幼儿是公办园的27.3倍，而平均每个幼儿得到的财政经费仅为公办园的0.51%，民办园提供的学前教育覆盖幼儿数和得到的财政经费数量严重不匹配。缙云县2016年有公办园13所，在园幼儿3521人，民办园61所，在园幼儿9488人；财政投入公办园5545万，投入民办园923万元，平均每所公办园生均得到的财政投入是民办园的16.2倍。从调研情况看，公办民办之间财政投入严重失衡地区的民办园往往呈现低水准的遍地开花态势。

表1  2016年调研地区公办园与民办园基本情况对比

注：1.嘉兴市为全市数据，丽水市为市本级数据，各地数据均仅为财政性学前教育经费，不包含公办教师的工资福利支出，下同。2.嘉兴市学前教育财政投入对普惠性幼儿园统一标准发放，财政局统计数据仅有对普惠园的财政投入，不区分公办民办，因此此处嘉兴市财政数据为针对两类普惠园财政支出总额，幼儿园数量均为普惠园数量。

2.地区之间差异较大。受财力约束和政策影响，各地财政支持民办学前教育的力度与方式不尽相同，民办园发展的数量和质量也存在较大差异。

从表1可见，财政对民办学前教育的投入力度并不完全取决于财力。如经济发展水平最高的义乌市，对民办学前教育的投入远不及经济发展相对落后的丽水市和缙云县，从生均财政补助情况看，义乌市为208.89元，仅为丽水市的13%和缙云县的21%，是四地中补助水平最低的县市。但因义乌市市场经济发达，受市场需求本身的推动，其民办学前教育仍然得到较快发展，其民办园的数量甚至远超嘉兴整个地区。

分析四地生均补助差距的原因，一是各地财政对学前教育的扶持力度不同。如生均补助最高的嘉兴市2016年学前教育经费占财政性教育经费比重高达8.11%，而最低的义乌市仅为5.39%。二是相关扶持政策导向不同。各地民办园生均定额补助标准的制定反映了当地引导民办学前教育的力度与思路。嘉兴市和丽水市对民办园设有补助政策，两地民办园的生均财政补助水平就高于至今仍未设置补助政策的义乌市和缙云县。嘉兴市因坚持公益性和普惠性原则，民办与公办的补助标准无异，其民办园的生均补助高达8010.18元，补助水平远超全省平均水平；丽水市虽设定了低于公办园的补助标准，但其生均财政补助水平也是义乌市的7.6倍和缙云县的1.6倍。三是人口结构带来的影响。人口流入地往往承担了高于户籍人口数量的公共责任，进而摊薄了生均可获得的财政支持。义乌市是典型的新居民较多县市，在园幼儿中外地户籍幼儿数高达64.29%，如果义乌市财政仅承担户籍幼儿的学前教育责任，其生均财政补贴将升至572元，是目前208.89元的2.7倍。

（二）政策设计不科学

1.碎片化。各地财政对民办园从基建、运转、师资、升等等多个方面进行补助奖励，财政资金的使用分散在不同政策中，部分市县对民办园补助力度原本就弱，分散使用则进一步肢解了民办园的获得感。缙云县民办园生均财政补助达973元，补助力度不算弱，但平均到每个民办园也仅有15万元，而义乌市更低，每园仅4万元左右，金额并不大的补贴资金通过安保经费补助、公用经费补助、民办扶持社保补助等多个项目下发，量少项目多，未能充分发挥财政资金对社会力量办园的激励和撬动作用，民办园的获得感并不强。

2.门槛高。大部分市县制定的普惠性民办园奖补政策，其补助对象为等级园或准办园，在民办教育基础较为薄弱的地区，存在着大量未达准办园标准的民办园，游离在财政奖补政策之外。如义乌市的财政扶持民办教育政策体系中，升等奖励和基础设施建设投资补助针对等级园设置，师资补助的重点是优秀人才。义乌市民办园大专以上学历教师占比在四地中最低，在民办园平均质量偏低的背景下设置门槛较高的奖补体系，财政不能有效发挥托底作用。在较高政策门槛下，2016年，义乌市对344所民办园仅成功发放补贴1438万元。

（三）分担机制失调

1.公办园保教费标准过低，家庭和政府的分担比例失调。从抽样调查的公办园情况看，在学前教育上，政府承担了70%左右的成本，而家庭承担部分仅为30%左右。作为准公共产品，政府在公办园中承担比重过高。分担比例的失调一方面对财政可持续投入造成压力，另一方面挤占了财政扶持民办园发展的空间。

表2  部分公办园成本分摊情况

2.较低的公办园保教费标准限制了民办园的收费空间。各地对普惠性民办园的认定标准通常以保教费的收取不高于同等级公办园一定比例作为界限。较低的公办园保教费标准和过低的普惠性民办园保教费上限标准，使民办园的保教费收入无法有效分担同等级公办园成本。生均补贴标准较高的嘉兴市要求普惠性民办园保教费参照同等级公办园收取，不得上浮，那么与同等级公办园相比，民办园虽然拿着同样的保教费和生均补贴，但是并无财政资金负担教师工资费用^[2]，这种情况下要求同等级公办民办提供相同的教育质量有悖公平竞争原则。四地中，义乌市允许普惠性民办园上浮的比例最高，可上浮至同等级公办园收费的1.8倍，以收费最高的一级园为例，公办园收费标准为每生435元/月，按最高上浮标准，民办园可多收348元/月，按照每班30名幼儿、“两教一保”的配置，每班可多收10440元/月，距离保障“两教一保”的工资社保等仍有差距，如果算上场地租赁成本，则缺口更大。普惠性民办园收费上限的设定未能有效分担民办园办园成本。

三、需正确处理的几对关系

（一）提质与扩面的关系

经过浙江省2011年开始的两轮学前教育三年行动计划，调研发现各地适龄儿童入园率均超过了97%，嘉兴市更达到了99.9%。幼儿园数量基本能够满足当前适龄儿童需求。质量方面，公办园质量普遍较好，但为数不多的优质公办园基本只能满足体制内职工的子女入学需求。而民办园质量不容乐观，尤其在相对困难地区，存在着大量连准办园标准都达不到的民办幼儿托管机构。可见，入学难并不是当前面临的主要矛盾，幼儿园尤其是民办幼儿园的质量参差不齐，地区间、公办民办间发展不平衡，难以入好学才是当下凸显的主要问题。因此，财政扶持民办的重点应放在提质而非增量上。

（二）托底与限高的关系

公共财政具有保基本、兜底线、促公平的属性，支持学前教育的政策设计应体现公共财政的应有之义。由于公办园由财政全额保障，其定位应为提供基本而非高端的学前教育，从而体现财政资金的托底作用，基于市场对高端教育需求而产生的高端优质民办园，应完全市场化，财政应集中有限财力强化对普惠性民办园的扶持。同时，应充分考虑社会资本逐利的特性，适当放宽普惠园认定的收费标准，在保证托底的基础上合理限高，给普惠性民办园适当的获利空间，吸引社会资本进入学前教育领域，并激励其提高办园质量、提升办园水平，更充分地发挥财政杠杆撬动作用。

（三）政府与社会的关系

学前教育并不属于我国义务教育范畴，但学前教育作为终身教育的起点，具有极强的正外部性，是一种准公共产品，应建立学前教育成本政府与社会（家庭）共担机制。在财力允许的条件下，明确政府在学前教育领域上的有限责任，合理设定政府与家庭之间的分担比例，改变当前公办园由财政大包大揽和对民办园扶持相对薄弱的现状。

四、政策建议

（一）建立生均经费拨款机制，提供公平发展环境

从中央层面来看，建议中央建立可随适龄儿童转移的学前教育转移支付制度，按实际入园人数计算，转移支付给人员流入地政府，缓解其提供准公共服务压力。从省级层面来看，参考浙江省义务教育阶段无差异生均拨款机制，科学测算学前教育保育教育生均成本，完善公办民办统一的以生均经费为主的补助机制，将当前分散在多个政策中的学前教育财政奖补资金整合至生均经费补助中，增强民办园获得感。生均成本计算应充分考虑幼儿园办园成本构成的差异，如是否自有场地、是否有由财政保障的在编教师、上一年度是否达到考核目标等因素。省级生均拨款机制的设计，其标准应能兼顾绝大多数地方政府的财力可能，同时，给地方政府视其财力情况进行调整留下空间，确保将每一分钱用在刀刃上，因地因园施策提高资金使用效率。

（二）适当上调保教收费标准，优化成本分担机制

建立政府和社会合理的成本分担机制，加大学前教育中家庭分担比重。提高公办园保教费收取标准，提高家庭在公办园中成本分摊比例。对公办园保教费实施彻底的“收支两条线”管理，统筹用于学前教育领域，同时提高普惠性民办园保教费可上浮区间，允许民办园存在合理盈利空间。合理的“定标提价”，一方面可有效降低财政保障公办园压力，从而为加强对普惠性民办园支持创造空间；另一方面有助于实现学前教育市场价格与价值的匹配，褪去公办园“光环”，为各类幼儿园提供公平竞争的环境。

（三）统筹使用事业编制工资，解除教师流动压力

建议逐步取消幼儿园教师事业编制，将原来用于支付公办园教师工资部分的财政资金纳入生均拨款中统筹使用。进一步引导和监督民办园依法保障教师工资和待遇，足额足项为教师缴纳社会保险和住房公积金。消除编内编外导致的同工不同酬现象，提供相对公平的幼儿教师发展环境，稳定民办园教师队伍。

（四）多部门合理联动，破解民办低质难题

解决学前儿童入好园更难的问题不应仅靠财政保障，更需要多部门的政策配合。如民办园通常面临着办园场所难觅，租金较高的问题，可参考嘉兴等地经验，要求新建住宅小区配套建设幼儿园，采用以修代租等方式为民办幼儿园提供场地。尤其在一些较为偏远的农村，由于幼儿数量不多且经济发展落后，民办园进入的成本较高，盈利空间较小，可设置准入条件，为民办园提供利用农村闲置校舍的办学可能，降低民办园进入农村的成本。此外，可出台公办园与民办园对口支持以及相互委托管理、相互购买服务等操作办法，加强普惠性民办园师资培训工作，将民办园教师培养统一纳入各级教育行政部门师资培养计划之中，同时完善幼儿园教师职称评定制度，消除职称晋升中公办与民办教师之间机会上的不平等，保障民办园教师事业发展空间。着力解决当前制约普惠性民办园质量提升的高水平师资缺乏问题，巩固和提高普惠性民办园办园质量。