赵然/黑山县财政局

    内容提要：近年来，辽宁县域财政经济不断发展，财政保障能力逐步提高，但仍有一些根本性问题尚未解决，特别是财政运行困难状况没有得到根本扭转。本文以黑山县为例，对县域财政经济运行存在的主要问题及其原因进行分析，并从税收返还、支出责任、转移支付、产业扶持政策、乡镇财政、财源建设、预算管理等七个方面提出了改善县域财政经济状况的对策建议。

    关键词：县域财政  财政体制  税收返还  转移支付  财源建设

多年来，国家出台了一系列促进县域经济快速发展的政策措施。与此同时，辽宁自身也非常重视支持县域财政经济发展。早在2008年，辽宁就曾制定县域经济“三年倍增”计划，县域经济一度成为推动全省经济快速发展的“引擎”。面对2012年以来经济下滑的不利局面，辽宁开始实施沈阳经济区、沿海经济带、突破辽西北、沈抚新区、县域经济五大区域发展战略，2017年10月，《辽宁省推进县域经济发展全面建成小康社会三年行动计划》印发，提出以资源禀赋为基础，以农产品深加工和旅游等特色产业为依托，实现县域经济全面发展。黑山县作为锦州市下属县，近年来在县域财政经济发展方面取得了明显成效，但在此过程中，也存在一些亟待解决的问题。现就黑山县发展情况做如下分析。

    一、县域财政经济发展成效明显

    1.县域经济实现稳步发展。2008年，黑山县开始建设庞河产业区。该区在2012年晋升为省级经济开发区，全力打造农机装备制造、农副产品深加工两大产业集群。目前已有现代农机、雄州食品、雨润生物科技为代表的18个项目落户开发区，总投资40亿元。以2013年为例，共实现销售收入15亿元，税收4500万元。财政对产业项目贷款给予贴息，减轻了项目实施企业贷款后的还款压力，保证其资金正常运转，从而促进中小型企业快速成长，充分发挥了财政资金对企业扩大生产“四两拨千斤”的作用。

    2.农业及农村经济不断夯实。2017年黑山县农业总产值增加到103亿元。其中，畜牧业产值占农业总产值的61%，被辽宁省政府评为现代畜牧业示范区，并连续七年被评为国家生猪调出大县，累计获奖励资金7025万元；设施蔬菜占地面积32万亩，产量达到170万吨，产值达到23亿元，占蔬菜总产值的88%。同时，节水滴灌工程成效显著，自2011年以来累计投入节水滴灌及国家节水增粮资金6843万元，全面完成7.3万亩的节水滴灌任务，亩均增加产量150公斤，年均增加效益2100多万元。此外，还加大了对各类农业产业化扶贫龙头企业的扶持力度，带动农户11.4万户，实现企业与农户的双赢。农村贫困人口总数逐年下降，达到了精准扶贫的要求。

    3.社会各项事业长足进步。2010年黑山县开始实施“一事一议”项目，各级财政累计投入13645.5万元，完成“一事一议”财政奖补项目369个，修建砂石路1223公里，沥青水泥路面295公里，桥梁26座，等等，改善了农村生活环境。教育事业上，改扩建了北关实验学校教学楼，新建了职教中心、南关校，改造九年一贯制学校18所。卫生事业上，新建县医院、中医院大楼，完善21家乡镇卫生院，新型农村合作医疗发挥出极大作用。文化事业上，新建文化大厦，重修烈士陵园及阻击战纪念馆，完成15个乡镇综合文化站建设。此外，解决了35万人安全饮水问题；建设户用沼气池1.5万个；低保户人均年收入增加570元；就业及再就业工作不断加强；医疗保险、养老保险、失业保险不断增额扩面。

    4.财政保障能力稳步提高。黑山县通过严格税费征管，不断壮大政府财力，狠抓税费征管，大力夯实收入，确保财政收入真实性。2017年，全县财政支出预计支出34亿元，比2012年增加8亿元，增长31%。立足“保基本、兜底线、保民生”，全县“三农”、教育、社会保障、医疗卫生、文化等民生支出占财政总支出的比重接近达80%。全县供养人员工资水平达到3671元/人月，比2012年增长52.9%；统筹预算内外资金，积极争取和筹集，落实历次企业养老金提标政策，企业退休人员工资从2012年的1046元/人月增长到1979元/人月，增长89.2%，2017年，全县企业养老金预计支出10.8亿元，是2012年的3.2倍。

    二、县域财政运行中存在的主要问题

    虽然近年来黑山县域经济发展取得了明显成效，但一些根本性的问题仍未得到解决，特别是财政运行困难状况未得到根本扭转，财政支出增长超过可支配财力增长，并且游离于各种宏观政策之外，致使财政运行困难。

    1.税源缺乏，财政持续稳定增收能力不足。县内缺少税源型企业，目前工业企业中纳税最多的，每年税收也仅为400万元；税收主要靠建筑房地产行业带动；产业园区工业集群还没有形成规模，税收贡献较少，制约了黑山县经济的稳定增长，这也导致财政收入增长乏力。

    第二产业中，煤炭资源枯竭,对税收贡献率不高，黑山县原有的纳税大户八道壕煤矿是县内原来纳税最多的重点税源企业，纳税最多时达到1.4亿元，但企业已于2014年破产倒闭，2017年上半年黑山县采矿产业税收收入仅实现196万元。目前黑山县第二产业税收主要靠建筑行业带动，建筑行业税收2016年完成10031万元，占第二产业税收的66.1%。

    目前，黑山县的支柱产业以房地产行业为主，房地产行业税收占第三产业税收的40%，2017年房地产开发面积为23.7万平方米，房地产开发投资额实现33977万元。2017年上半年黑山县商品房销售形势较好，商品房销售额完成43757万元，同比增长19.4%，带动上半年房地产行业全口径税收实现7440万元，同比增加2200万元，增长42%。

2.可支配财力水平低，支出负担沉重。除自身经济发展缓慢的原因外，现行的财政体制也是造成地方自身财力水平低的重要因素。近两年，中央和省级集中收入逐年增加，2016年黑山县全口径税收收入完成42662万元，而地方实得的财力仅为23961万元，占比为56.2%。2017年地方实得财力进一步下降，2017年黑山县税收收入预计完成48019万元，地方财力为22523万元，占比为46.9%。与此同时，黑山县财政的支出负担却比较重。一是人员方面支出负担重，黑山县总人口61万，在锦州四县中是最多的(凌海市51万人、北镇市51万人、义县43万人)；财政供养人口也是四县最多的，达到19841人(凌海市19483人、北镇市19343人、义县16765人)，其中：在职11249人，离退休人8592人。这就造成了人员支出负担较重，现在黑山县每年地方津补贴支出就达3.4亿元，即使这样与锦州市本级津补贴水平还是存在一定差距。2015年黑山县调资支出15920万元，而上级补助仅为8500万元。2016年黑山县调资支出10085万元，上级补助了5165万元，增资支出负担较重；二是各种配套支出压力较大，2016年黑山县社保等方面配套支出就达2亿元以上，地方财政压力沉重。

    按照现在预计的全年支出来看，2017年当年黑山县存在支出缺口7.3亿元，包括：预算平衡的硬性缺口3.8亿元；有政策规定但未执行的支出缺口3.5亿元。具体来说，一是黑山县同锦州市本级地方津补贴差距15000万元(未达到锦州市本级津补贴水平)；二是住房公积金(锦州12%，黑山县按5%执行)差额4693万元；三是个人采暖费4216万元(黑山县未执行)；四是绩效奖2400万元(黑山县未执行)；五是乡镇干部补贴8100万元(政策执行起始时间为2015年1月1日，截止目前暂未兑现，三年预计8100万元)。除7.3亿元的当年缺口外，黑山县还有以前年度挂账未列支的支出缺口11.1亿元(主要是用于产业园区建设、供暖改造等城市建设方面的支出，在保证当年收支平衡的前提下，没有财力来源列支)，2017年黑山县财力缺口累计为18.4亿元。

    缺乏上级政策的扶持，收支矛盾突出。锦州所辖四县中，凌海市经济发达，义县是贫困县，北镇市是少数民族县，在上级一般转移支付补助办法中，少数民族县、贫困县都有增加补助系数的政策，唯有黑山县没有政策。同时，在2004年黑山县也候补享受了省级共享税收增量返还政策(政策依据为辽政办发〔2003〕65号)，但在2010年政策到期后，现在已没有任何特殊补助政策。因此黑山县的经济发展和财力保障相比其他县更加困难。

    3.地方预算权与税收征管权相脱节，造成预算与税收征管不协调。从税务系统由上级垂管至今，暴露出来的财税机构运行不协调问题日益突出。税务系统的垂直性、独立性与地方财政预算要求一直存在着矛盾，地方政府年初收入预算任务的落实与预算实际执行偏差大的矛盾日益扩大。由于现行的税务系统特殊管理模式，造成地方政府为保证税收任务的完成，只能通过对税务部门分成、奖励等方式给予数额不菲的经费补助，使基层税务成本居高不下。就以黑山县来说，每年给予税务部门的经费补助都在1500万元以上，而且还呈逐年递增态势。而地方政府对税收征管的监控难以实现，税收是否应收尽收，只能靠税务部门的自觉性，靠税务部门自己对自己的稽查和自查。

    5.个别政策脱离实际，没有充分发挥财政资金的引导作用。如项目补贴政策，对一个县而言，能不能形成自己的产业特色比引进一两个大项目更重要。培植那些生产上下游产品的中小型企业，相当于培植“梧桐树”，对于完善产业链条，形成产业集聚至关重要。对于辽宁省出台的10亿元农产品加工项目补助政策，省财政安排30亿资金，但该政策实施三年来，受益的县和企业少之又少。再如：有些专项资金安排的过于分散，又不允许地方视发展实际给予整合使用，导致撒芝麻盐，水过地皮湿，无法形成精品工程，在一定程度上弱化了财政资金的使用效益。

    三、县域财政运行问题成因分析

    1.受财政体制影响，税收回报率低。自国家实行“分税制”财政体制以来，由于当时核定的税收返还基数低，使得经过近20年的运行，地方从“两税”增量中分得的比例越来越低，“两税”增量越大，地方财力被中央调控越多。以黑山县为例，2013年上划中央两税收入17911万元，税收返还为4837万元，税收回报率只有27%，“两税”的7成多被中央集中。再加上所得税60%部分上划中央，中央只给予基数返还，2013年黑山县上划中央所得税7835万元，基数返还为1365万元，回报率仅为17%，而且这种回报率还是逐年递减的。2009年—2013年五年间，中央集中走黑山县财力5.1亿元，年均递增53%。

    2010年辽宁省调整对下财政体制后，省里也开始对下集中财力，将增值税(25%)、营业税(100%)、企业所得税(40%)、个人所得税(40%)、房产税(100%)五个共享税种的37.1%上解省财政，省财政给予基数和环比增长返还。2011年-2013年三年间，省里共集中黑山县财力23520万元。2016年，全面营改增改革施行，原营业税改为增值税，上划中央比例由原增值税75%改为增值税和营业税的50%，同时省上解政策继续实行。2016年当年中央和省集中黑山县财力18701万元，2017年集中财力25496万元。

    这种财政体制在很大程度上降低了地方经济发展的回报率，影响了地方发展经济和增加再投入的积极性。

    2.事权财权分配失衡。财力层层向上集中，按理也应将职能和支出责任上收。但在财力集中的同时，职能和支出责任却不断下放。一是负担省垂直部门的经费。地税系统省垂直管理后，辽宁省对黑山县地税系统每年补助经费实行基数补助，以后上调国定工资和津补贴都由地方负担，现在黑山县地税局执行的锦州市本级工资标准，资金却是由县财政来拿，仅2016年增加工资就支出871万元。二是国有企业举办的学校下放，黑山县共接收5所主铺分离的学校，每年的工资性支出都在2000万元以上。三是上级出台政策、要求下级配套资金的项目非常多。2016年黑山县社保等方面县配套支出就达2亿元以上，财政压力沉重。

    3.地方统筹的财力性转移支付被挤占，影响地方可支配财力。上级对财力性转移支付明确项目，挤占了地方统筹可支配财力。2007年以来的财力性转移支付主要包括均衡性转移支付、县级基本财力保障转移支付等，这部分转移支付规模比较稳定，可以由基层政府根据当地情况自行支配，缓解了地方财政困难。但2009年以来，上级对县里下达的财力性转移支付逐渐增加了明确用途的内容，如，均衡性转移支付中就标明要用于政法发面支出460万元等。到2016年，已经明确项目用途的额度占上级下达财力性转移支付比重达到16%，挤占了县级可统筹支配的财力。

    四、改善县域财政经济状况的对策建议

    1.调整税收返还模式，改革税收征管体制，增加地方财政支付能力。建议调整中央对地方“两税”返还办法和所得税返还办法，取消基数返还，改为定比返还，以增加地方因地制宜发展经济的积极性。改革税收征管体制，归还地方税收征管权限，完善地方税收征管体系，将地方税务管理部门下放县级进行同级管理，这样做有利于解决地方预算管理权与税收征管权相脱节的问题。

    2.严格界定财政支出范畴，明确省以上与基层政府事权。在事权的划分上，涉及宏观调控、地区财力平衡、跨地区的基础设施建设、协调地区间经济和社会事业发展及其省直或省垂管部门的职能运转、省直接管理的事业发展等支出项目，由省以上财政负责，以保证法制、政令和市场的统一。县级财政主要负责本区域内的经济结构调整、环境改善、本地区机关的职能运转和域内事业发展等地方性支出项目，减少达标和地方配套支出，逐步实现政府间事权划分的法治化、明晰化、规范化。

    3.加大财力性转移支付力度，确保基层财政收支平衡。应逐年提高财力性转移支付占可支配财力的比重，建立起财力性转移支付增长机制，增长比率不低于专项性转移支付增长比率。同时，增加财力性转移支付占上级对县级全部转移支付的比重，并在适当的时间出台对经济欠发达地区的津贴补贴转移支付制度，尽可能缩小地区间公教人员的薪金收入差距。

    4.加大对县域主导产业的政策扶持，把工业园区基础设施建设纳入全省大建设体系统一规划和实施。通过项目贴息、以奖代补等方式，重点扶持主导产业项目，加快形成产业特色和企业集聚，为县级财政完成自身造血打好基础。目前，黑山县园区基础设施建设已进入瓶颈阶段，主要困难是资金不足，基础设施建设配套不能完善。在土地特别是投融资和基础设施建设等方面，建议给予园区政策，以增强园区的造血机能和滚动发展的能力，加快园区的建设和发展。与此同时，还应承认和正视县域之间的差异，在项目及政策的选择和培育上“有所为，有所不为”，合理确定考核内容和指标。特别是扶持政策、财政资金要向财力薄弱、受客观因素影响，经济发展相对缓慢的县倾斜。因为这部分县是最需要、最渴望资金扶持的。

    5.加强乡镇财政职能作用的发挥。一是准确把握经济发展新常态下基层财政改革发展面临的新任务，充分发挥乡镇财政在连接党和政府与广大农民群众的纽带作用，推动财政改革措施在基层落实“生根”。二是积极探索建立符合黑山县实际的乡镇财力基本保障机制和向乡镇下倾财力激励机制，进一步完善县乡财政体制，对乡镇超收收入实行定比返还，对上划中央增值税也实行定比返还，合理划分县乡支出范围，将乡镇教师支出上划县本级，不需要乡镇负担。乡镇负担的支出县级给予一般性转移支付补助，同时实行乡镇公务员和全额事业人员工资县统一发放，解除乡镇保工资的后顾之忧。三是稳步推进普惠制和精准补贴相结合的农业补贴政策改革，不断提高涉农补贴的针对性、指向性，确保国家强农惠农政策及时准确落实到位。四是以规范化财政所建设为抓手，深入推进乡镇财政资金就地就近监管，加强乡镇财政管理，优化乡镇财政干部队伍和人员管理方式，逐步建立起一支结构优、素质好、能力强、适应现代财政管理要求的乡镇财政机构队伍。

    6.立足于发展县域经济，大力推进财源建设。坚持把招商引资和项目建设作为财源建设的主攻方向，强化土地、资金、水电气等要素保障，积极培育新的经济增长点；认真落实“营改增”、小微企业减税让利等税收优惠政策，立足黑山县实际，制定和完善促进旅游、养老、房地产、物流、电子商务等三产服务业发展的激励政策，拓展财源增长空间，增强经济发展后劲和潜力；加强与银行等金融机构合作，搭建银企交流平台，积极探索政府和社会资本合作，拓展民间投资领域和渠道，促进多元投入，增强拉动经济增长的社会合力。

7.继续强化预算编制执行管理。严格控制财政供养人口的增长，确保财政供养人员只减不增；年初部门预算对于超编人员，财政不安排人员经费和公用经费；在编制部门预算时，清理和规范编外人员的支出规模；进一步加大政府购买服务纳入年初部门预算规模；合理确定财政支出顺序，对三保支出优先进行保障。进一步严肃自