高鹏程/句容市财政局

内容提要：人才项目精准投入是推动创新创业、加快转型升级的有效途径，而加强人才项目资金管理显得尤其重要。句容市在实践中摒弃传统的资金管理方法，通过构建制度、流程、机制和核拨等资金管理体系，运用人才项目资金管理新方式、新工具，增强了人才项目资金管理的针对性和有效性,给人才项目发展带来了积极的促进作用。在分析成效的基础上，本文结合实际提出健全制度、强化监管、多元投入等方面的人才项目资金管理策略。

关键词：人才项目  资金管理  绩效评价

创新创业是深化供给侧结构性改革、推进经济社会发展的重要动能，而创新创业离不开人才，人才是创新创业的主体，特别是高层次、高技能型人才对创新创业起着关键性作用，事实上属于高端生产要素，是实现产业结构转型升级的根本保证。多方位引进人才，加大对人才项目的投入力度，对提升创新创业活力、推动转型升级、培育新兴产业具有重要的现实意义。句容市立足区位优势，坚持“生态领先、特色发展”，突出创新驱动发展战略，以人才项目为载体，实施聚才工程，打造人才创业园区。近年人才项目发展重心已由追求数量向提高质量转变，精准式人才项目投入的效应正在显现。与之相适应，人才项目资金管理模式不断改进提高，着力控制资金支持幅度和降低财政资金风险，创新并优化资金管理措施和流程，有效支持了人才项目发展与成长，为实现地方经济社会发展目标提供了有力保障。

一、资金管理创新的客观背景

（一）资金管理创新的外源推力

1.发展竞争。经济发展必然触发地区间的竞争，竞争领域是多元的，不仅限于某一个方面，包括经济总量及位次、财税收入、规模以上工业企业增加值，乃至社会文明进步程度等。不管竞争形式或竞争途径是怎样的，但最终归集起来，必然依赖人才的竞争，这已是不同社会形态的普遍共识。近期出现的房产“租购同权”、“共有产权”，已不是表面上的房市调控或户籍改革新政，事实上，是更深层次的地区竞争产生的对人才的争夺，以提升地区对人才的吸引力，其实质是“引才新政”。更不论各地均有形式不一的引才项目政策，扶持资金不断加码，竞争态势一目了然。人才得到重视，加大对人才的投入是发展趋势，人才投入的持续增加，已成为改进人才项目资金管理的客观要求。

2.政策推动。随着改革开放步入深化阶段，各项人才改革政策不断推陈出新。从国家到地方，人才发展规划提出了明确目标，各级对人才的引进、使用、激励都越来越重视，特别是对高层次人才的政策支持力度在不断加大，例如国家以及地方的“千人计划”、“领军人才计划”、“双创计划人才”等。在扶持政策上均有不同程度的侧重，既有针对人才自身的成长培养，也有人才产业融合、促进科技成果转化的人才项目建设，政策上可谓各有千秋。政策落实的目的就是尊重人才、人才优先，发挥人才的创造力。鼓励人才参与创新创业，形成人才支撑已经成为人才发展战略的核心内容。重视并推动人才项目发展，目标就是要实现全社会的各类生产要素向新兴产业汇聚，包括技术、资本、先进管理理念等，进而助推科技成果转化，提升科技产业融合度。人才政策的引导，必然需要人才投入的支持，这也是加强人才项目资金管理的动因之一。

3.转型升级。加快推进供给侧结构性改革，就是要增加全社会有效供给。实现这个目标的重要途径是持续推动结构转型升级，加快转变发展方式，大力发展新兴产业，特别是战略性领域，这是保持经济稳定增长的重要基础。产业结构转型升级是建立在科技创新基础上的，没有科技创新成果应用，转型升级是不可想象的。重视科技创新，就要重视人才，贯通人才由科研向产业流动的渠道，让人才项目发挥转型升级的“点燃”效应。当前，力度不断加大的房地产市场调控、“放管服”和减税降费措施，其主要目的都是驱驶和引导社会资本加速流向实体经济，激发产业增效扩张的动力，增强产业发展预期，继而壮大新兴产业经济，实现发展质量的提升，摆脱资源消耗型的传统发展模式，留住青山绿水。在此发展态势下，以创新促转型，增加人才投入，这也是促使采取优化措施改进人才项目资金管理的必然选择。

（二）资金管理创新的内生动力

1.资金规模持续增大，资金安全风险日益受到重视。自句容市设立人才资金以来，从起始资金规模仅几百万元，到此后逐年增加并快速扩大规模。随着该市鼓励科技创新有关政策的进一步落实，人才资金预算计划每年都保持一定幅度的增长。到2016年人才资金预算规模已突破3000万元，短短几年资金总量翻了数倍，规模增长明显加快。其中除少量资金用于人才培养经费外，绝大部分都用于支持人才项目，资金安全风险必须大力加以防控。加强和改进资金管理，规范资金使用范围及审批流程，不可或缺地成为工作重点。

2.资金管理方式方法升级。人才项目发展的多样化，经济形态及指标反映的差异化，都促使资金管理在方式方法上不断更新提高，以适应人才项目资金监管新要求。一旦管理方式方法因循守旧，表现为形式单一、内容固化，方式方法上乏善可陈，操作上缺乏可持续性，都将最终造成资金管理漏洞。这极易被不合规手段利用，衍生出资金管理的规避行为，从而在形式上突破资金监管约束，产生骗取、挪用项目资金等现象，给人才项目资金安全带来风险。只有改进和升级管理方式方法，弥补原有管理存在的不足，使得人才项目资金管理更具灵活性、针对性和持续性。

3.监督检查倒推促进。事前审核把关固然重要，事中、事后的监督检查以及审计也必不可少，检查和审计是资金管理的重要规程及主要手段，也是最后一道资金风险防范措施。在人才项目的检查和审计工作中，或多或少暴露出一些问题，涉及资金的使用方向和支持内容等。反映到资金管理上，做好监督检查的结果应用，就必须采取有效办法予以完善，引导项目主体依规申报，并按照实施计划和资金用途合规使用项目资金。通过检查发现的资金使用问题，反馈到资金管理过程中，运用新的手段实现项目资金规范使用，来控制潜在的资金管理风险，提高项目资金使用效率和效益。

二、资金管理创新的探索实践

句容市人才项目资金管理创新工作贯穿人才项目全过程，通过加大资金管理创新力度，提升资金管理水平，降低项目资金风险，确保财政资金安全，构建起具有地方特色和富有成效的人才项目资金现代管理体系。

1.制度创新。重视并强化资金管理制度建设，随着人才资金规模的增长和人才项目数量的持续增加，资金管理工作日趋紧迫。为加强资金管理，提高资金使用效益，2012年制定了市人才资金管理暂行办法。该办法明确了人才资金性质、使用原则和用途范围、预算编制与执行、监督管理等几个方面规定，主要内容包括确定了人才资金设立的政策依据、资金的五类用途、预算审批和执行流程，以及暂缓、终止拨付直至追回资金的六类情形。从制度上对人才资金管理进行了规范。结合资金管理实际工作中遇到的问题，2013年和2015年又分别对资金管理办法进行了修订完善。2013年主要是对资金管理责任部门的分工合作具体细化，并对人才项目资助资金拨付比例和拨付年限加以调整。2015年新增了对人才项目资助资金拨付条件进行明确，并引入属地管理原则，即增列了人才项目所在地乡镇的资金管理责任。

2.流程创新。在原有资金管理流程的基础上，针对资金管理过程中暴露出的问题，查漏补缺，完善管理节点的控制，对资金管理流程进行再造。项目资金管理从人才项目目标、项目资金预算、项目进展考评、资金申报核拨、绩效评价和检查审计等方面进行有机重构，涵盖整个资金管理的关键点，构建内部有效传导、功能运行清晰的资金管理闭环体系，形成科学合理且有效的资金管理流程。

3.机制创新。建立资金管理会办机制，即在人才项目资金预算编制和执行工作上实行会办，会商讨论决定资金安排及使用等重要事项。一是决策会办，建立人才工作领导小组会办机制，多部门参与商议，形成政府决策层面对人才项目资金预算安排、资金使用范围和责任部门的明确，以此作为资金使用管理责任部门的执行依据。二是执行会办，建立负责推进人才工作的具体办事机构人才办与财政部门会办机制，根据政策要求从人才项目资金的预算管理、资金使用管理和监督管理方面统一开展工作，包括资金的申拨、审核和支付，以及后续绩效评价和监督检查的资金管理全过程。

4.拨付创新。一是条件制约。人才项目经过自主申报、联合初审、综合评审、审定批准程序确定为资助对象后，首批资助资金的拨付由无条件拨付改为有条件拨付，即人才创业类项目须完成注册落户，创新类项目订立合作协议，具备实验场所及设备。在此基础上，再新增要求其项目投入不低于将拨付的首批资助资金金额；同时规定，第二批资助资金拨付需满足项目投入达到总资助额的半数；第三批资助资金拨付不但要求项目投入达到总资助额度，而且项目产生的销售额达到总资助额度三倍。二是考评制约。人才项目资金拨付前须经过第三方机构符合性考评，考评结果分合格和不合格两种。第三方机构是由政府购买社会服务，聘请会计师事务所，按照设定的人才项目评价指标体系，依据评分标准和项目考评指标开展人才项目符合性考评。考评结果作为资金拨付的唯一依据，考评结果实行一票否决。只有考评结果为合格的人才项目，才能通过报请批准拨付资金的资格性审核。三是比例制约。人才项目资金拨付比例适时做出调整，为严格资金管理，防止项目造假骗取资金或项目进展迟缓占用浪费资金的现象发生，根据工作实际先后将项目资金拨付比例进行了三轮调整，降低项目资助资金首次拨付比例，扩大项目中期和后期拨付比例。四是期限制约。人才项目资金拨付期限由二年调整为三年，期限调整不仅是与项目资金拨付比例同步，而且是对人才项目在创业创新进展时间上的包容与支持。针对项目在实施过程中遇到不可预测的客观原因导致进度不理想，未能通过第三方机构符合性考评，没有达到资金拨付审核要求的，可以给予展期二年，也就是项目资金拨付期限最多可延长至五年。

三、人才项目发展的成效分析

句容市根据人才项目资金管理要求和工作部署，通过政府购买社会服务，委托第三方机构，对2011年以来获得人才资助资金的项目实施进展情况进行绩效考评，不包括已完工接受验收的项目。为呈现人才项目进展变化，选取了连续两次绩效考评结果进行对比分析。

从项目总体考评情况看，句容市2015年对53个人才项目进行了绩效考评，其中创业类项目28个、创新类项目25个。2016年对48个人才项目进行绩效考评，其中创业类项目29个，创新类项目19个。两次考评结果显示，创新类项目考评合格数占比均超过八成，考评合格率稳中有升。而创业类项目考评合格率明显低于创新类项目，但积极的一面是，创业类项目合格数量大幅增加，考评合格率较前次提高超26个百分点。

从第二次项目绩效考评结果来看，人才项目发展有着可喜变化，相较以前年度人才项目，2015年新增人才项目首批拨付绩效考评结果合格率达到100%，表明2015年资金管理制度修订后，引入的人才项目发展质量比较高，项目研发和建设的进展比较理想。而通过比较以前年度17个同一项目两次绩效考评结果发现，第二次比第一次绩效考评合格率上升了17.7%，这说明存量项目在寻求发展突破瓶颈上动能在加大，项目发展进度在逐步改善。人才项目资助资金总额增长势头明显加快，接受绩效考评的人才项目资助资金总额较前次增加940万元，环比增长24.48%。

通过两次考评结果对比发现，人才项目发展具有下列特点。一是精准项目投入，人才项目主要集中在新兴产业，涉及装备制造、信息科技、生物医药、新材料等领域，产业结构调整取得实效。二是创新类项目成功概率处于较高水平，表明产业转型升级稳步推进，成效较好。三是创业类项目在初创发展质量上快速提高。四是资助资金对人才项目的实施推动作用显著，初步计算，累计撬动项目投入突破两亿元，对项目投入起到了正向引导和催化作用。五是生态农业项目占有一席之地，体现了地方现代农业发展特色。

由此可见，句容市营造创新创业氛围浓厚，创业服务环境极大地改善，人才“虹吸效应”加大，创业发展势头良好，人才项目扶持政策发挥积极作用，人才项目资助资金效益显著，人才项目发展成效斐然。

不仅如此，从整体上看，人才的创业观和企业的引才观也在转变，对项目获得资助资金多少的关注度降低，而是更加重视创业园区配套和人才科研成果同项目的转化，集中力量在项目发展上争取突破性进展，扩大有效产能，拓展国内外市场，提高项目盈利能力。其中很大部分项目企业已成长为地方支柱产业，不仅纳税贡献度较高，且转移城乡富余劳动力，带动地方充分就业。

但从个体上观察，人才项目发展面临的一些问题也不容忽视，个别项目进展缓慢，处于停滞或半停滞状态，项目实际投入进度不理想；少数项目产生经济效益不显著，财务指标反映存在经营亏损现象；部分项目体量不大，产出规模偏小，如实现营业收入和完成利税等。

四、资金管理创新的影响评价

人才项目资金管理模式上的一系列改进和完善，带来的效果是显而易见的，这在政策执行和结果反馈上得到了较好验证，资金管理创新成果对提升工作实际效能产生了较强的影响。从资金管理的实务角度来看，资金管理制度上更加明确且针对性强，实际操作有效可行，提高了项目资金使用的可控性；资金管理流程中各环节密切相关，运行传导机制畅通，增强了资金管理的透明度和动态控制，简言之，人才项目资金管理达到了较为合理的预期目标。

1.资金管理制度建设成果丰富。经过多次反复修订，制度不仅在形式上不断得到完善，在内容上更加饱满具体，层次分明，指向清晰。在管理工作过程中，降低了主观因素对资金管理行为的干扰，使政策支撑更显公开和详实，外化的资金管理手段更为直观明了。

2.资金管理流程构建趋于完整。流程设计上充分考虑到各环节之间的动态响应，前置制约措施和跟踪控制手段符合当前实际，基本能实现资金管理纠偏的实时性。流程运行中表现较为健康，结构上形成以绩效评价为核心，通过流程层次对项目目标进行逐阶分解，将资金核拨同项目目标紧密关联。

3.资金管理横向纵向协作联动。资金管理包含各项目实施管理主体，封堵管理上的缺口。不仅加强横向部门之间资金管理工作配合，还将资金管理工作集中延伸并覆盖人才项目所在地主体辖区单位，增强其就近就地监管人才项目实施和资金使用的职责，形成多位一体的管理合力。

4.资金管理审慎实现项目甄别。充分利用作为资金核拨依据的项目绩效评价报告，通过分析项目绩效评价构成明细指标得分和综合结果，按照审慎原则，能够有效识别人才项目在实施过程中所表现出的项目计划及可行性的优劣，为订立人才项目发展目标和管理决策提供建设性意见。

五、改进资金管理的策略选择

客观上，人才项目资金管理也存在亟待改进和提高的方面，比如资金支持方式单一、绩效评价结果不全面等，需要通过多种措施加以完善。因此，提出以下几点建议供参考。

一是健全人才项目资金管理制度。项目资金管理制度应树立人才资金资助导向，项目支持对象应突出重大项目、重点产业和重要领域，避免遍地开花，做到有的放矢，实现项目资金精准式投入，吸引领域内有影响、技术上领先、行业界有地位的好项目进驻，并加大资助力度，发挥人才资金的引领效应。制度上对人才项目资金使用范围更进一步细化明确，例如，项目研发（R&D）支出占项目投入的比重，研发人员支出占研发支出的比例等。对人才项目产出上，制度安排应兼顾项目经济效益和社会效益的匹配。对于管理主体功能，从制度上构建立体化项目资金管理模式，将实践探索成果植入到资金管理流程和制度中。

二是强化人才项目资金监管力度。加强检查和审计监督工作，做好日常监督检查和专项审计相结合。项目资金监管应具有针对性，充分考虑到项目实施进度与项目实际投入的协同性。项目资金监管不仅需要政策依据，更需有切合实际的有效工具手段，将检查和审计嵌入到人才项目资金管理的整个生命周期过程。对重点和优先资助项目开展跟踪审计，及时掌握项目实施进展，反映项目推进中遇到的困难和挑战，就项目实施和资金投入中存在的问题提出改进建议，并向项目单位和引进人才予以反馈。对于完工验收的人才项目，可以委托第三方机构出具项目竣工审计报告。

三是推进人才项目投入多元化。改变由政府主导的单一的人才项目投入机制，在无偿资助的基础上，拓宽有偿支持的市场化多元投入渠道。适时引入股权基金、风险投资等方式，推动建立市场运作机制，发挥市场配置资源的决定性作用。探索无偿资助从成功人才项目上的有序退出机制，以提高人才项目资金重复利用率，降低人才资金投入无限增长的财政压力，从而使得人才项目资金可以滚动使用，提高人才资金使用效率和周转率，让更多的人才项目有获得资助的机会，缓解人才项目的资金供需矛盾，对人才项目发展起到有效的激励作用。

四是完善人才项目绩效评价体系。着力提高人才项目绩效评价指标的全面性和完整性。项目产出内容具有多样性，项目绩效评价不仅仅是把关注重点放在经济效益上，只片面于对营业收入和利税等经济指标的评价分析，而应当把社会效益及其他附加效益放在突出位置，将带动就业人数、发明专利及商标品牌等商誉也纳入绩效评价指标。建立人才项目启动、中期和完工三个阶段的全面评估机制，确保对人才项目资金的控制管理。同时，防止人才项目绩效评价流于形式化，增强人才项目发展的动态绩效评价。实务操作中，因项目而有所差异，注重人才项目绩效评价的个性化，实现人才项目绩效评价的指标多样和结果统一。

参考文献：

〔1〕刘梦洁.基层政府投资项目资金管理优化研究[D].河南财经政法大学，2016.

〔2〕法维纳.国内外人才项目现状分析及若干思考[J].人才资源开发，2016（14）：253-256.