中国财政科学研究院

内容提要：产能过剩是当前经济社会讨论的热点问题。现有文献注意到了政府干预对于产能过剩形成的重要作用，但相关的分析对其作用机制关注不足，政策建议有失偏颇。本文对政府干预在产能过剩的“形成”及“维续”两阶段的作用进行了更细致的考察，认为政府在干预目标、干预方式、干预结果调整方面存在问题，诱发产能形成，而受限的地方改革和中央调控手段使得产能过剩得以维续。

关键词：供给侧改革  产能过剩  政府干预  财政补贴  中央调控

一、引言

“产能过剩”这一概念自80年代提出以来就一直是政策关注的重点，我国先后经历了三次大规模产能过剩（1998年-2001年、2003年-2006年、2009年至今）（卢峰，2010），国务院出台过多项政策措施应对产能过剩，如2005年的《关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》、2006年的《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》和2009年的《关于一直部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》。这些措施在一定时期内起到了抑制产能过剩的作用，但几番调控下来，产能过剩问题不见好转。据工信部《2012年中国工业经济运行报告》，我国炼钢能力超9亿吨，产能利用率仅72%（陈剩勇、孙仕祺，2013）。据国家统计局2014年数据，全国有28.01%的煤炭企业和22.07%的钢铁企业亏损。伴随产能过剩出现的企业利润下降、亏损增加、金融风险增加、资源浪费等现象，严重影响国民经济持续、健康、协调发展。

大量文献讨论了产能过剩的形成机理，早期文献从市场失灵的角度分析，认为垄断竞争、信息不对称、需求不确定性等条件诱发产能过剩（Spence,1977；Banerjee,1992；林毅夫等，2010）。其后逐步认识到中国特色的公有制基础使得国有企业往往面临预算软约束，始终存在过度投资倾向（张维迎、马捷，1999）。近期随着对政府职能的进一步反思，部分文献指出政府干预过多、激励体制扭曲是导致产能过剩的重要原因（耿强等，2011；江飞涛等，2012）。

从政府干预的角度观察能够更全面的理解产能过剩过程，但回顾现有文献，或者是进行计量分析（余东华、吕逸楠，2015；沈坤荣等，2012）、或者是进行一般均衡宏观模型分析（王文甫、明娟、岳超云，2014；齐鹰飞、赵旭霞，2015），对政府干预的具体作用过程刻画并不清晰，相关的政策建议有失偏颇。同时，部分对政府干预形成产能过剩进行具体研究的文章却又过于碎片化，逻辑系统性不突出（陈剩勇、孙仕祺，2013）。可以肯定的是，分析政府干预的作用机制是化解产能过剩问题的重要途径，现有计量或宏观分析在此部分的缺失将大大限制其分析效力，片面分析同样无济于解决问题。本文拟对产能过剩形成中的政府干预作用机制进行系统分析，主要回答两个问题：一是产能过剩形成过程中政府干预不合理的因素有哪些？二是产能过剩形成后为何得不到有效消除？

二、产能过剩形成中的政府干预因素

值得注意的是，政府干预产业发展并不一定会造成产能过剩，只有当干预方式不正确、激励机制不合理时，才会造成产能过剩。回顾政府干预政策，我们认为当前政府干预在干预目标、干预方式、干预结果方面存在问题：

（一）干预目标：各地区产业规划高度同质

财政分权使得地方政府拥有了更多的支配本地区资源的权力，各地方政府实际上是相互独立的博弈主体，而相互之间的博弈行为使得地区间的产业结构高度同质，诱发产能过剩。

一方面受到国家一刀切的政策主导，地方政府从地区经济发展角度出发，对于能够迅速拉动经济增长的产业（重工业、基建）、符合国家政策能够获取中央资源的产业（战略性新兴产业），倾向性非常强，国家政策主导极易促成产业结构趋同。另一方面，政治竞争模仿也会促成产业结构趋同。考虑到地方政府晋升由上级主导，为提高晋升概率，后行动的地方都会对先行动的地方进行政策模仿，也会形成产业结构趋同。符合个体理性的区域发展策略最终在国家层面造成囚徒困境，产业结构趋同最终形成产能过剩。

部分实证研究支持这一观点：剔除掉自然资源开采等区域差异不可调整的行业①，各省区的工业结构相似性在95%以上（张莹、王磊，2015；李桢，2012）。而政府干预行为被认为对产业结构趋同有显著作用（王燕武、王俊海，2009）。

（二）干预方式：与绩效不挂钩，不能有效激励

政府干预方式可大致分为财政补贴、资源补助、金融支持三大类。

财政补贴方式包括以下几类：一是由财政出资设立的产业发展基金，通过入股、直接拨付等方式对企业投资给予补助，如光伏产业的初期投资可获取的补助高达70%。二是对达到政府设定的目标（如工业总产值、税收、就业人数等）的企业，政府按企业缴纳税收的某一个比例进行奖励式返还；三是通过技术改造、环保投入等多种方式，直接向企业拨付财政资金等（冯俏彬、贾康，2014）。

资源补助包括土地、矿产、电力、水力等方面优惠。在土地优惠方面，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在2012年的一次讲话中指出，每平方米工业用地的价格只相当于商业、服务业用地价格的11%，相当于房地产用地价格的14%②。在矿产资源优惠方面，据报道，内蒙古自治区曾出台规定，凡在当地投资超过40亿元的企业，每投资20亿元就可获得一亿吨煤炭储量，按当年一吨蒙煤售价400元、成本80元计算，企业投资40亿元即可从煤炭上获得600亿元以上回报③。在电力、水力补助方面，如贵州铜仁出台的《2013年工业企业亏损补贴和用电补助办法》中，提出对全市规模以上的电解铝、工业硅、电解锰、铁合金、高碳铬铁、中低碳锰铁、电解二氧化锰等行业、企业按0.03元/千瓦时实施补贴，企业用电枯水期按0.02元/千瓦时补助，平水期按0.04元/千瓦时补助。

金融支持主要分为投融资平台贷款、过桥贷款、贷款贴息、发债许可和企业上市等。考察当前的政府干预方式，可以发现大多与企业绩效不挂钩，汇总详见表1。

表1   政府干预方式汇总

政府干预与经营绩效不挂钩。企业在项目规划时，大规模的财政补贴及资源补助等成为重要决策因素，绩效目标甚至退居次席，为了获得政府支持而发生的经营行为对市场不敏感，极易诱发产能过剩，违背了政府引导发展的初衷（傅沂，2014）。而税收返还、电力水力补助、贴息贷款等干预方式与经营绩效挂钩，有利于形成合理的激励结构，但此类干预方式占比较小。

（三）干预结果调整：难淘汰落后产能

考察产能过剩治理中的重点行业，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等，这些大部分都是国有企业曾占主导地位的行业。针对此领域中的落后产能，政府出于政治目标，为维持宏观经济稳定、保障地区经济及就业，长期使用多种政策如产业兼并、行业管制等来维持大型国有企业的生命力，使得盈利能力较弱的国有企业难以退出，落后产能难淘汰。

而与此同时，随着经济市场化进程发展，民营企业在人才、资金、经验方面得到快速积累，成本控制得力、盈利能力较高的民营企业有进入产业发展的动力，快速投产模式和技术的成熟使得快速扩张成为可能（如2003年前后，百万吨级别的普通钢材厂建设一年即可投产，投产一年多便可收回大部分投资，转引自范林凯、李晓萍、应珊珊，2015），民营企业产能得到迅速积累。

中央政府虽然对于产能积累有足够的敏感性，但地方政府出于自身利益，利用信息不对称，能够有效阻碍中央政府的政策实施。如常州铁本事件中，中央政策要求投资额在3000万美元以上的项目必须报国家发改委审批，而铁本项目设计产能840万吨，总投资105.9亿元，当地政府及有关部门越权分22次将这一项目分拆审批，迅速通过了常州、扬中和江苏省政府的审批①。2012年有报道指出近年一半以上的钢铁产能没有核准、上报②。

三、维续产能过剩的经济环境

区域性的产能过剩形成之后，如果能够通过一定手段调整、消除，也不至于在全国范围内形成重大影响。另一个问题就是何以产能过剩得不到有效消除。我们发现，消除产能过剩在地方和中央两个层面都面临挑战，产能过剩得以延续。

（一）地方改革

从存量的角度看，产能过剩可以通过国内市场和国际市场消化。但当前仍然存在的地方保护主义（贺振华，2006）使得国内统一市场难以形成，产能过剩很难通过商品的省际间流通而得到缓解。早期产能过剩主要通过国际市场解决（朱希伟、金祥荣，2005），而当国际市场萎缩情况下，国内产能过剩危机则迅速爆发出来。

从增量角度来看，过剩产能可以通过产业升级和行业替换进行解决。前一路径受制于企业自身的创新能力，考虑到我国在全球产业链中大多处于末端，国内企业创新能力普遍不强，我国的大多地方很难依靠自主创新在短期内解决产能过剩问题。后一路径类似于近些年部分地方提出的腾笼换凤的思路。但这也面临“凤”是否会来，在当地是否能够快速取代原有产业的问题，这一路径也不可一蹴而就。

（二）中央调控

从中央政府出台的一系列治理产能过剩的政策和文件可知，为了维持经济健康发展和社会安定，中央政府是反对产能过剩问题长期存在的。政府治理产能过剩的手段包括：1、产业指导政策，如严格市场准入和行政审批程序、提高环境监管门槛、限制供地用地、收紧信贷、严格发债、资本市场融资审核等；2、宏观调控政策，包括财政政策和货币政策（沈坤荣等人，2012）。

对于产业指导政策，由于信息不对称，中央政府往往难以制定一个符合市场经济规律、合乎地方实情的产能过剩治理方案。当前去除钢铁产能任务在各省间进行了划分，河北的任务较重，甚至要去除一些“先进”产能，而其余部分省区则压力不大，仍有部分“落后”产能留存。

对于宏观调控政策，财政政策针对性较强，但极易被地方政府各类隐性优惠政策抵消，如税收返还等。货币政策如控制信贷规模、提高利率或法定存款贮备金等措施难以抵消，但其效果针对性不强，很难说精准调控到某种生产类型的企业。整体来看，在地方政府为谋求晋升竞争积极促进经济发展的背景下，中央政府治理效果较低。

四、政策建议

（一）促进地区形成差异化的发展目标

我国国土辽阔、地区差异巨大，为避免产业结构趋同，要赋予地区更多的自主性，促进地区形成差异化的发展目标。首先应改变或削弱以GDP增长为主的政绩考核体系，加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察，引导产业竞争形成差异化发展格局。其次，通过财税体制改革保障地方政府决策自主性，财权上收、支出责任下放背景下，地方财力难以保障，势必造成短期行为。适当赋权与地方，建立完善地方税体系，是当前财政改革应有之义，也是促进地方经济健康发展的关键。

（二）合理运用市场化的干预手段

核心的要求是让市场在资源配置中发挥决定性作用，更多采取市场化而非行政化的手段干预企业。政府应建立良好的投资经营环境，落实企业自主投资权，提高投资效率。以绩效为考核目标进行干预，科学制定产业政策，避免对企业内部经营的直接干预。基于市场竞争的结果对企业行为进行引导，促进效率提高。

（三）加快国企市场化改革步伐

要根治产能过剩，根本途径在于加快此类行业中的市场化改革步伐。应避免产业政策向行业中低效率国有企业倾斜，并放弃“扶大限小”的产业政策模式，避免国有企业在政策激励下过度投资。减少对亏损落后企业的保护，探索并完善国有企业的市场化退出机制，稳步推进过剩产能淘汰，有效整合市场资源，提高行业效率。

参考文献：

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