樊轶侠、孙家希/中国财政科学研究院
内容提要：政府引导基金是各级地方政府促进创业投资产业发展、支持地方经济的重要方式。近年来，重庆、山东、河南、深圳等地政府积极创建和运用引导基金，不断提高引导基金的专业化、功能化、网络化、体系化和社会化水平，积累了可贵的经验。但从整个地方政府引导基金运行来看，也存在基金政策性目标与商业性目标不协调、政府干预过多等问题，未来还需进一步完善引导基金的运作机制，在投资行业、区域以及投资阶段上加以合理限制和引导，在基金监管、投资决策、考核以及退出机制等方面以市场化方式规范运作，通过“让利于民”吸引社会资本与引导基金合作。
关键词：地方政府 引导基金 政策目标 运作机制
政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，基金主要以入股等形式进入企业，投资创业企业发展。2008年出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府创业投资引导基金的发展奠定了政策基础。2010年之后，各省、市、自治区政府陆续出台了适合本地的创业引导基金设立方案。政府引导基金发展速度很快，但各个地方具体实行情况不同、规模不同、市场环境不同，引导基金运行机制差异很大。我们试图从部分地方实践管中窥豹，总结经验、分析问题，提出改进引导基金运作机制的若干建议。
一、现阶段地方政府引导基金的意义和作用
近年来，通过设立政府引导基金，吸引民间资本参与创业投资，已经成为我国各级地方政府促进创业投资产业发展、支持地方经济发展的重要方式。其积极作用体现在：
第一，发展地方政府引导基金是转变政府职能的要求。申请专项资金的企业可能存在以财政资金求生存，将企业发展依赖于政府扶持政策的情况，政府部门也因划拨资金需要变得更为庞大。设立政府引导基金的目的是更好的发挥政府的作用，而不是更多的发挥政府的作用。一字之差，表明现阶段结构性改革中政府定位的变化。通过设立产业引导基金，可以让政府在体现引导职能的情况下，减少对资源的直接配置，放大财政资金杠杆作用，更大程度发挥市场在资源配置中的作用。利用市场分配资金，也可以从源头上抑制腐败。
第二，发展地方政府引导基金是提高财政资金使用绩效的要求。财政支持新兴企业发展的传统方式，主要是分配扶持基金，通过补助、贴息、奖励的方式来扶持企业发展。在支持新兴产业和高新技术企业发展时，政府直接将财政资金补贴到企业和项目，效果并不理想。产业引导基金重视基金滚动性、增值型、可回收性，利用政府基金引导和撬动社会基金，满足企业需求，可以在体现政府意志的同时，减轻财政压力。
第三，发展地方政府引导基金是促进实体产业发展的要求。目前我国实体企业负债率普遍较高，债务负担较重，企业存在融资难融资贵的问题。通过产业引导基金可以拓宽企业融资渠道，提高企业债务融资能力，有助于改善企业资金匮乏的问题。产业引导基金作为政府支持产业发展的新手段，通过股权投资，带领更多资本沉淀到实体经济中，能够有效释放实体企业发展动力，助推我国经济结构调整和产业优化升级。
第四，发展地方政府引导基金是提升企业融资能力的要求。从整体上看，我国企业直接融资比重偏低，间接融资比例（银行贷款）偏高。企业负债相对较高，企业债务融资能力受到较大制约。通过股权融资可以降低企业负债，进一步提升融资能力。创新型企业是经济增长点，但由于发展存在不确定性且没有抵押品，难以取得银行信贷资金。政府引导基金通过杠杆作用，加大对创新性企业的扶持力度，以增量促调整，以存量促升级，促进经济结构、产业结构调整和资源优化配置，适应经济发展方式由要素驱动向效率驱动和创新驱动转变的需要。
二、地方政府引导基金运作的实践经验
重庆、山东、河南、深圳等地政府引导基金的运作，坚持政府引导力、基金主体力和专业要素市场配置力的“三力合一”，不断提高引导基金的专业化、功能化、网络化、体系化和社会化水平，取得了一些可资借鉴的经验。
（一）制定管理办法规范基金管理
政府引导基金的基本原则是政府引导，社会参与，通过基金化运作吸引社会资本进入政府支持的重点企业，使政策目标和社会资本盈利目标趋向一致。多省出台相关管理办法，明确政府和基金管理团队职责，控制管理团队规模，规范基金管理。
例如，山东省政府2014年出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《山东省省级股权投资引导基金管理暂行办法》，出台《省股权投资引导基金管理工作流程》，全省投资基金管理运作进入法制化、规范化发展轨道。
（二）重视引导基金的统筹和事前监督
政府引导基金母基金来源一般为政府财政资金，资金来源主要有原有政府扶持企业资金，专项产业发展资金等。政府引导基金一般由相关政府部门分行业监督，政府部门常具有否决权。如重庆市划拨部分原有政府扶持企业资金作为投资基金，变“扶”为“投”。设立引导基金工作协调机制，每年召开会议，由基金管理公司向各出资部门汇报工作，商讨第二年工作计划。协调工作会由8个出资部门（经信委、农委、科委、商委等）和4个综合部门（财政、金融、发改、国资）组成。由政府部门对基金使用情况进行监管和监督，对基金使用情况进行方向上的把握。各部门派观察员对基金公司项目决策情况进行观察，主要提出否定性意见：即，是否违反国家法律法规，是否违反发改委禁投规定，是否违反合伙协议。
（三）设置合理的引导基金管理架构
通过引导基金管理架构的科学设计，保证引导基金的决策及经营的独立性和商业化运作，山东在这方面做出了较好的尝试。山东省政府引导基金管理架构包括：决策委员会、引导基金管理公司（山东经济开发投资公司）、子基金层面管理机构。
首先，决策委员会是整个引导基金的最高权力机构。主要负责省级股权投资引导基金年度总体方案，基金筹集规模，重大制度建设，拟参股子基金及其管理团队的确认等重大事项的研究决策。引导基金决策委员会下设引导基金管理办公室（设在省财政厅），牵头组建评审委员会。评审委员会成员由投资、财务、金融、管理、法律等领域专家，以及省直相关主管部门的代表组成，对引导基金拟参股的子基金及其管理团队有关情况进行独立评审，形成评审意见。
其次，成立引导基金管理公司——山东经济开发投资公司。山东经济开发投资公司代表山东省政府履行对子基金的出资人职责，根据省政府和省财政厅授权，承担省级政府引导基金管理公开征集、统一受理、初步审查、独立评审、尽职调查、入股谈判、上报审批、对外公示、签订协议、投后监管十大职能，代表引导基金行使出资人权利并承担相应义务，处于承上启下的中间环节，对上可寻求政策支持，承接更多的政府资源，对下可挖掘优秀的投资项目，寻找投资机会。
再次，成立子基金管理机构。子基金要实行所有权、管理权、托管权相分离的管理体制，由子基金管理机构按市场化方式独立运作。基金管理机构负责子基金募投管通，相关主管部门负责建立健全行业投资项目备选库，为参股子基金提供项目信息查询和对接服务，并监管子基金投向，但不干预子基金具体投资业务和投资项目的确定。
（四）招募优秀的基金管理团队并强化人才激励
执行私募基金管理事务的专职管理团队是基金的核心和灵魂，专业管理团队专业素养、管理水平的高低直接决定着基金运作水平的高低。从这个意义上讲，选择一个优秀合格的子基金管理团队是引导基金管理运作最核心的最重要的。
重庆市公开招募国内外优秀基金管理人，对基金实行市场化运作。一是公司化运作，利用市场化公司治理结构，选用专业人才；二是募集资金市场化，同股同权同回报同竞争，虽然是政府性引导性基金，但既不让利，也不让本；三是投资决策市场化，最终投资决策由专项基金投资决策委员会根据市场化原则，基金公司内部决策，政府部门进行合规性检查。
山东省引导基金对企业给予一定程度让利。对于募资难度大、风险程度高但社会效益好，与政府调控意图吻合的资金近的企业，可以给予较大程度的让利。对成熟期企业等经济效益好，募资难度小的企业给与社会资本同股同权同回报。
河南省委托专业团队，通过公开程序选择全国著名投资公司运作基金，改变政府在投资上外行指导内行的弊端。河南引入团队薪酬激励机制，按单只基金的整体业绩进行考核，将财政增值收益的20%用于奖励专业管理团队，并将专业管理团队作为今后优先考虑的合作伙伴。为鼓励创新，对单个募投项目承认投资风险，给予一定的投资失败容忍度。
（五）加强投资后管理
为保证政府引导基金的保值和增值，各地引入投资管理机制，利用行政监督、第三方监督（银行），基金管理者情况上报，政府部门绩效评价等多种方法加强投资基金投后管理。
重庆市注重投资后监督管理。一是加强资金管理，要求各专项基金资金委托银行进行托管，每季度提交监管报告。二是加强基金投后监督，制定基金投后监督管理办法，要求基金管理者每季度向引导基金公司报送专项基金运行情况。三是加强绩效评价，建立专项基金绩效评价系统，对专项基金的进度、投资方向、市场效益和社会效益开展绩效评价，对绩效差的按照约定终止合作。
河南省注重加大督导检查。由省党委深改组改革办督导检查是否出台文件，是否实施改革任务和方案，如何使改革落到实处等情况。山东省强化投后监管，建立投资止损机制，在每只子基金合伙协议中都明确建立多重防火墙体系。
（六）实行市场化退出机制
多数地区为政府引导基金建立市场化退出机制，保证基金滚动增长。退出机制主要有两种：一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。如重庆市引导基金按约定退出后，资金回母基金进行滚动发展。河南退出机制设计按照受益最大，风险最小原则，选择IPO、股权回购、股权转让、清算等市场化方式退出。
三、地方政府引导基金运作中的突出问题
引导基金的运作方式是否科学、合理，直接影响着“引导”政策目标的实现程度。地方引导基金当前存在的功能定位不清或功能作用发挥不力等状况，都可以从引导基金的运作机制上找到原因。
（一）基金政策性目标与商业性目标不协调
“政府引导，市场运作”是引导基金发展的基本原则。如果财政资金追求资本利益最大化，就会偏离政府引导基金设立的初衷；反过来，过分强调政府引导基金的政策性目标，也会使社会资本和基金管理人不堪重负。因此，减少政策性目标与商业性目标的利益冲突，是政府引导基金健康发展的重要条件。实践中，部分地区盲目跟风、简单照搬，把具有公益性质的资金列入了基金化运作的范围，但公益性目标很难实现。还有部分引导基金，在对子基金的投资行业、区域以及投资阶段上限制和引导不到位，或在基金管理、投资决策、考核以及退出机制等市场化运作中风险、收益分配不合理，造成两方面目标无法协调。
（二）部分引导基金的政府干预色彩过浓
政府过于主导基金的制度供给，将导致引导基金运行出现偏差。如一些部门不愿放弃原有的权力，以各种借口抵制引导基金市场化运行，在竞争性里政府不愿意放弃选择项目的权力，有些投资决策委员会夸大推荐项目、识别项目的职责，限制了基金管理团队的发挥，也在一定程度上影响了市场在资源配置中的决定性作用。目前，国内多数引导基金都对其投资活动设定了限制，如管理公司的设立和基金注册地限制等，很多引导基金规定了子基金投资本地项目的最低比重，产生“择地不择优”现象，引导基金出现资金沉淀和闲置问题。
（三）缺乏分类可行的绩效评价机制
政府引导基金的资金来源于政府，形成的相关资产属于国有资产，理应纳入国有资产管理体系。同时，政府引导基金又承担着撬动社会资本、扶持产业发展的责任，国有资产增值保值和引导基金的政策性目标之间存在冲突，必须制定切实可行的绩效评价机制，确保政府引导基金长期稳定可持续发展。事实上，部分引导基金的功能到底是什么，在设立时还未充分论证，与此对应，基金运作中政府的让利途径、绩效考核着力点都不清楚。很多地方的引导基金管理暂行办法中，对各方因失责给引导基金造成损失的情况未作处理规定，或仅作出“依法追究刑事责任”、“取消其对引导基金的管理资格”等笼统说法，可操作性差。
（四）退出机制设计不完善
基金运作涉及“募投管退”多个环节，目前募集资金、投资方面阻力不是很大，但未来退出方面可能会有很大的阻力。如北京市在2010年成立了北京市的农业产业发展基金，目前它的运转情况很不乐观的，没办法通过资本市场很快的退出，后续资金跟不上，如何退出成了大问题。大多数政府引导基金在引导投资时，未就退出时间、退出条件、退出价格、退出决策等方面做出详细规定，或者退出机制设计过于粗略。
四、改进地方政府引导基金运作机制的几点建议
（一）建立让利机制，实现激励相容
政府引导基金要着眼实现政策目标，重在通过建立让利机制，引导私募基金投向，促进资本、技术和市场相融合，实现政府调控目标和市场逐利目标双赢。引导基金可根据子基金的投资领域、投资阶段、风险程度等，给予其他社会出资人适当让利，调动社会投资人的积极性。
让利机制可以是多方面的。可借鉴山东省的办法，明确除对子基金管理机构支付必要的管理费用之外，子基金的年平均收益率不低于引导资金出资时一年期基准贷款利率的，引导基金可将其应享有的子基金增值收益的20%奖励子基金管理机构，调动专业管理团队的积极性；引导基金提前退出其他社会出资人优先回购。
还可将投资某一个省内的比例不低于80%不符合子基金管理机构市场化运作机构地域限制，改为申请引导基金支持的奖励性机制。对投资于初创期和中早期小微企业、欠发达地区企业等募资难度较大，风险程度较高的但社会效益较好，与政府调控意图吻合的子基金，引导基金可给予较大程度的让利。
（二）明确功能定位，完善绩效考核
通常而言，政府引导基金的考核指标主要包括社会效益指标、业务指标和财务指标三个方面。不同类型的政府引导基金，其功能定位不同，考核目标也应有所差异。如天使投资引导基金，主要功能在于跟进投资早期初创型项目或企业；创业投资引导暨补偿基金，主要功能在于阶段参股、跟进投资产业基金或PE，引导VC/PE服务当地；特色产业基金，主要功能在于支持对应产业企业的成长型企业或早期项目做大做强。地方政府要配合引导基金的功能定位，制定相应的绩效考核评价体系，既要将政策性目标间接性量化，又要防止片面追求经济利益最大化，可分为宏观和微观不同层面考核引导效果。
（三）优化政府监管模式，完善保障政策
政府应明确不参与基金管理的“无为而治”的原则。山东省“管好两头，服务中心”的监管用模式值得借鉴。所谓的“管好两头”，就是在前端做好基金设立的规划制定、政策设计工作，明确基金投向、重点、必要的让利政策等，在重大事项方面的决策机制，放在前端；在后端，要设立差异化可操作的绩效评价指标，准确客观评价本部门相关引导基金的实施效果，并对次年政策进行调整，包括下一步引导基金预算的规模、方向。“服务中心”，即政府职能部门树立服务理念，包括建立健全项目库，为子基金提供项目推介、信息查询等咨询服务，并由基金管理团队自主投资决策。
（四）完善退出机制
政府引导基金退出机制设计至少应包括以下几个方面的内容：
第一，退出条件。一般情况下五年至八年内退出，出现特殊情况时，基金公司可根据投资的具体情况，确定引导基金的退出时间。特殊情况包括，所投企业的其他股东提出回购股权申请，企业发生破产或清算，等等。第二。退出价格。在退出时间确定后，引导基金可按照当时第三方审计机构确认的市场化估值为依据，由资金投向企业的董事会（股东会）确定退出价格。第三，退出决策。投资退出时，由基金管理公司负责制定投资退出方案，其中退出总价超过一定规模的须向专家咨询组咨询，咨询意见作为退出方案的参考依据。引导基金所有退出方案需经引导基金管理委员会批准后实施。第四，退出实施。批准实施投资退出的项目，由基金公司与受让方签署股权转让协议，实施投资退出。转让对象包括原创业团队或其他投资者（原创业团队优先）。第五，退出资金流向。引导基金单个项目退出后有收益的，可考虑将退出后净收益的20%奖励给基金公司，50%留存引导基金专户用于滚动投资，20%用于风险池补偿亏损项目（对单个项目进行补偿封顶），10%奖励给引导基金跟进投资项目的天使投资机构（人）。
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