徐莉萍、李姣、张淑霞/湖南大学工商管理学院
内容提要：对中国现行环境治理社会综合成本布局、公众参与环境治理成本的财政预算补偿，中央、地方政府始终没有一个清晰的线索，呈现出企业逃避环境责任、政府主导环境决策、环境监督成本主要转移给受伤害群体的格局。环境治理社会综合成本布局是政府、企业与公众多方博弈的结果，对公众参与成本的预算补偿直接影响到环境治理社会综合成本的布局。总结国外环境治理社会综合成本布局、财政预算对公众参与环境治理成本补偿的历史经验，为中国建立公众参与环境治理的成本补偿制度、布局环境治理社会综合成本、完善环境治理制度的提供借鉴。
关键词：社会成本布局 环境治理成本 预算补偿 参与成本 诉讼成本
一、引言
国外环境保护更多地依赖公众参与，运用预算补偿公众参与成本，生态资源环境治理的政策制度及管理体系相对健全。比较之下，中国尚缺少将环境治理成本在政府、企业、公众之间布局的观念，故缺少对公众参与环境治理成本补偿的观念，导致公众参与环境治理制度的可操作性不足。在环境治理中，要对环境治理社会综合成本[①]布局就需要公众参与环境治理成本的财政预算补偿，才能使决策权、执行权与监督权在政府、企业与公众三大主体间合理配置，进而产生更好的环境治理效果。但是，环境治理社会综合成本在政府、公众与企业的布局不可能自动完成，科学决策布局环境治理社会综合成本需要付出一定的代价。环境治理社会综合成本包括特定企业执行环境治理成本、公众与政府在环境治理时的决策成本与监督成本。公众参与环境治理成本包括公众参与环境治理决策成本和公众参与环境治理监督成本，该成本是科学布局环境治理社会综合成本的代价之一。政府为布局环境治理社会综合成本需要进行决策与监督，政府在决策与监督中发生的成本是科学布局环境治理社会综合成本的代价之二。在环境治理社会综合成本中必须拿出一部分，在公众的环境治理成本与政府环境治理成本中配置，还需要在公众与政府的环境治理决策成本与公众与政府的监督成本中配置。
早在1989年中国颁布的《中华人民共和国环境保护法》等相关法规中，就赋予公众参与环境治理的监督权及诉讼权。《环境保护公众参与办法》为完成环境治理职责提供了资金，提出设立环境保护有奖举报专项资金、支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼，通过项目资助、购买服务等方式支持、引导社会组织参与环境保护活动。但是依据国外的经验，从环境制度决策权归属政府、环境监督成本主要由公众承担看，中国还处于环境治理制度发展的初级阶段。总结、借鉴发达国家公众参与环境治理成本补偿的历史经验，能帮助中国政府在设计环境治理制度时，充分考虑环境治理社会综合成本在政府、企业与公众之间的配置。
二、精英民主时期环境治理成本社会综合状况及公众参与
工业革命发展到20世纪50年代，自由民主制度的批判与精英民主理论的盛行让政府在生态资源环境治理决策中占据决定性地位，企业及投资项目成为以经济发展为导向的政府竞相笼络的对象。公众参与环境治理的成本主要表现为公众的事后监督成本，诉讼成本由公众个人承担。
1.环境治理的社会综合成本状况
20世纪50、60年代，精英民主理论认为公众的能力不足、不能高瞻远瞩，民主制度的建设要依靠机智忠诚的政治领袖，而不是普通公众(Walker,1966)。自由民主制度无益于改善社会的不平等现象，弱势群体长期处于不利地位，由政治领袖组成的政府在环境决策上不考虑公众的意见[1] (Medding,1969)，甚至处于公众的对立面。40年代私人检察总长制度[②]的出现赋予了公众提起诉讼的权利，打破原告起诉资格受到严格限制的局面，公众开始通过诉讼的方式监督政府、企业的环境行为。随着诉讼案的上升，虽然各国相继制定了环境法律，但是在这些法律中，还是强调政府权力而弃公众参与权力于不顾。
20世纪60年代环境问题引起的多次示威游行抗议活动一般由认知能力强的学生发起(Bayer,1970)。由于个人能力、影响力的不足，公众将有经验的、专业的人员聚集起来，慢慢以结社形式影响政府公共政策[2] (D.Stephen Cupps,1977)，新的非政府环保组织如环境保护基金协会等出现，已有的非政府组织也在发展中逐渐转化为全国性的环保组织，如塞拉俱乐部等[③]。公民诉讼也从具体的企业集中到政府处理资源使用和管理的制度决策上[3] (Sax J L,1970)。更重要的突破是1966年美国为便于公众参与监督，颁布《信息自由法》规定政府有信息公开的义务，通过对公众“告知性参与”的形式实现对政府权力的监督和制衡。
2.以告知参与为主、公众个人承担诉讼成本的投入格局
虽然公众参与过程通常被看成是无成本的过程，但是这时期公众参与环境治理的成本主要表现为公众的广义诉讼成本，一方面包括诉讼主体在实施诉讼过程中所消耗的人力、物力、财力的总和，主要是起诉成本（起诉书）、支付给法院和律师的费用、邀请证人所产生的成本、收集证据的成本，还包括等待司法审判必须花费的时间成本，诉讼当事人、证人及其顾问浪费的时间成本[4] (Gower L C B,1954)；另一方面包括公众参与示威游行抗议等的时间成本，还包括示威游行抗议等所带来的社会混乱、不稳定等机会成本。很多环保组织都和塞拉俱乐部一样，其资金都来源于世界各地支持环保活动人士的捐赠，但捐赠资金有限，公民诉讼变成一项奢侈的行为，使得公众参与环境监督行为缺少动力。企业由于其较强的经济实力、组织凝聚力以及政府决策对其重大经济利益影响，积极地向政府机构表达他们的观点，此时的政府环境决策主要反映企业的意志。
与其说是公众与政府、企业的环境权之争，不如说是团体理论与精英民主理论的对抗，对抗的结果是，公众从具有监督诉讼权到增加制约政府环境决策的“告知性参与”权。在50年代到60年代的十几年间，公众通过反污染环境运动和诉讼虽然有限影响政府的环境决策，但增强了公众的政治效能感(Bjur W E,Siegel G B,1977)，建立了公众的环境所有权意识。此时，政府为了笼络企业，没有在制度中对公众参与环境治理的决策权提供制度保障，也就不可能为公众自发参与环境治理决策权提供资金支持，公众参与环境治理的成本主要是由公众通过诉讼成本加以承担。正是公众参与环境治理决策的强烈要求，让政府认识到要在约束企业的环境行为的同时，还要考虑公众参与环境治理除知情权外的决策权。
三、参与式民主时期环境治理社会综合成本状况及公众参与的财政预算支持
从20世纪60年代末到80年代末，随着参与式民主理论的发展，公众参与环境决策逐渐被写入国际宪章以及许多国家的环境法规中，得到更高地位法律的约束与保障；政府迫于环境压力开始直接监管企业的污染行为，对企业的违法行为进行严格执法，并以管理者身份开始对公众参与环境治理进行补偿，出现了政府对公众参与环境决策的财政预算资金支持。
1.环境治理的社会综合成本状况
美国《国家环境政策法》(1969)中，第一次明确提出联邦政府、州及地方政府要与公众和组织在财政、技术协助等方面加以合作，但对公众如何行使环境权没有具体的规定。随后，美国对流动性比较强、环境影响大的空气和水颁布联邦法律，对公众参与的决策权与监督权分别做出具体规定。《清洁空气法》(1970)专门设置了“公民诉讼”等公益诉讼条款保障公众的监督权，进而在《清洁水法》(又称《联邦水污染控制法》)(1972)修订中赋予公众参与环境治理的决策权，规定公众有权对环保局或任何州的法规提出修改，并有权参与法规的标准、计划与规划的制定。政府通过听证会、讲习班、咨询委员会等方式，组织公众与环保组织参与到政府的环境决策中(Checkoway B,1981)。同时，政府对企业的直接命令控制和威慑执法成为美国政府主导的环境治理方法，政府直接制定企业的污染排放指标和技术，检查和审计企业的违法，进行严格的执法并对所有违反实施重罚。
然而，政府对企业的直接管制与对公众参与的直接管理使得企业与公众并没有得到有效的沟通。一方面，政府组织的公众听证会大多只是传达政府决策，并非让公众真正的参与决策制定、实现民主决策，也不能在政府和公众形成一种对话机制，进而导致冲突加剧(Middendorf,G,L.Busch,1997)。另一方面，政府对企业的直接命令控制和威慑执法反而会导致企业的抱怨，产生了更大的诉讼和社会成本[5] (Kagan,Robert A,1991)。1989年美国有1800万新的诉讼案件出现(Annual Report,1989)，公众、企业和政府每年都要花费超过800亿美元的诉讼成本和更高的保险费用和其他高达3000亿美元的间接费用[6] (Peter Brimelow,Leslie Spencer,1989)。由于公众参与环境决策的出现，政府为了推动参与式民主的发展，开始对公众参与环境治理决策成本提供财政预算资金支持。
2.政府将公众参与环境治理的诉讼成本转移给企业
与20世纪60年代的公民诉讼相比，发现由于环境类公民诉讼的极端复杂性、技术性和取证的困难性等特征，为了充分准备案件资料和相关证据，较之普通诉讼，需要花费更多的律师费用，最重要的资金成本就是律师费和相关支出[7] (Trubek D M,Sarat A,Felstiner W L F,1983)。日益增加的诉讼成本开始成为一个很重要的公共问题，为了保障公众参与环境治理的监督权，国会开始将律师费转移条款纳入到环境公民诉讼制度之中。其中最重要的联邦公民诉讼费用转换法律是1976年颁布的《民事权利律师费奖励行为》和《司法平等法案》。律师费转移条款即赋予法院自由裁量权，法院在做出终局判决时，可以将诉讼费用（包括合理的律师费和专家证人费）判决给任何一方，只要法院认为该判决是合适的(Percival R V,Miller G P,1984)。这移除了抑制公民诉讼的经济因素，将诉讼成本转嫁给败诉的企业或行政机构(Derfner M F,1979;R.Larson,1981)。但是1983年洛克修斯案之后，胜诉成为公民诉讼原告获赔律师费的必要条件。
3.出现政府对公众参与环境决策的少量财政预算资金支持
公众参与环境决策成本的分担机制是激励公众参与环境活动中遇到的最大障碍，公众参与环境活动会占用公众和公众组织的时间、延长政府决策的时间(Aleshire R A,1970)，以至于使工资遭受损失。当然，公众参与决策时的旅行、停车和托儿等费用也成为现时发生的最直接的最需要弥补的成本部分[8] (Cooper T L,1979)。高昂的公众参与环境决策的成本如果由公众承担，可能因为无法负担成本而极大损害公众参与的积极性(Earnest Gellhom,1972,Peter H.Schuck,1977)，或者选择移居。政府在公众参与环境决策成本的分担机制上左右为难，为了平衡企业和公众的利益，政府在为公众参与提供法律规范的同时，在70年代中期开始充分考虑对公众参与提供预算资金支持[9] (Tobias C W,1982)。1974年，美国政府能源部所辖的原子能委员会，即核管理委员会(NRC)的前身，首先宣布对公众参与决策进行资金补偿。1976年，美国总审计长发布四个意见指出EPA、FTC、NRC、FPC、FDA、FCC、CPSC、SEC、ICC、NHTSA[④]这10个机构都有对公众参与进行资金支持的义务。在联邦层面法律上，1976年美国《有毒物质控制法》授权EPA为公众个人和公众组织参与过程中产生的成本提供补偿，1978年EPA就对公众参与进行了大量的资金支持[10] (Aron J B,1979)。在州层面法律上，加利福尼亚州的能源资源节约和发展委员会也提倡对公众参与环境决策的成本进行补偿。通过对上述10个机构的调查，以及对参与者进行访谈后发现，预算资金支持能使决策者更为深入的考虑决策中涉及的社会、经济、环境和政治各方利益、为决策提供更多的信息、促进决策的形成和实施。
此时，政府在生态资源环境管理中以管理者的身份出现，造成企业与公众并没有得到有效沟通。虽然出现将公众参与环境治理的诉讼成本转移给企业或者行政机构的法律，但对公众参与环境决策成本的财政预算补偿严重不足。因为新古典经济学[⑤]下没有可操作性的技术和工具来衡量公众决策的参与成本，公众参与的成本数据缺失[11] (Rosener J B,1977)，当然政府预算资金的划拨也就不能以成本数据作为依据，特别对那些接近破产的环保组织来说，提供的资金数额明显是不够的(Frangois Bregha,1980)。在1974年加拿大政府的预算资金支持公众参与项目中，政府对环保组织、当地组织、北部的市民等提供了约170万美元的资金支持，有学者评论说虽然其提供的资金较多，但是提供的数额并没有建立在项目的实际成本和实际支出的基础上[12] (Ottawa,1977)。资金支持缺少成本数据作为划拨标准，使得这一时期的资金划拨具有临时性、不确定性和随意性，不利于参与活动的长期开展。
四、协商民主理论时期环境治理成本布局及公众参与的财政预算补偿
20世纪90年代，在协商民主理论的指导下，政府职能从管理向服务职能转变，促使政府工作重心放在协调公众和企业的关系。一方面，政府注重协商各方利益，开始运用以非诉讼(alternative dispute resolution，ADR)为主的争端解决机制于公众参与环境治理；另一方面，政府为了保障就业，开始为企业提供救援措施，促使企业达到不断提高的环境标准。政府以公众参与环境决策成本的预算保障为契机，开始布局环境治理社会综合成本。
1.环境治理的社会综合成本布局
美国国会1990年通过《行政争议解决法》(Administrative Dispute Resolution Act)和《协商立法法》(Negotiated Rule-making Act)，旨在授权和鼓励联邦政府各机构使用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，迅速处理行政纠纷以及制定行政规章。其他国家如英国、澳大利亚等也推行使用ADR方法，ADR逐渐成为各国解决行政纠纷的有效方式。ADR包括一系列的冲突管理方法，包括协商，谈判和调解等，公众能够通过协商、谈判等一系列方式参与政府的环境决策。同时，为了缓和企业与公众之间的矛盾冲突、促使企业自愿遵守环境法规、增加就业机会，政府开始对企业实施监管救援计划，包括给予企业遵守环境法规上更大的灵活性、为企业提供技术援助、宽恕企业的违法行为、豁免惩罚和制裁(Scholz,1991)。
随着政府服务职能的深入，公众与企业之间的关系得到了很好的调节。ADR为公众与企业提供了双向、动态、过程导向的交流机会，让公众真正参与到决策制定过程中，尽早针对环境治理问题达成共识，很大程度上促进了冲突的解决，减少了不必要的诉讼，开始成为诉讼的一个替代程序[13] (Quayle D,1991)。政府对企业实施的监管救援计划能够克服直接命令控制模式的很多缺点，在企业和政府间的互信基础上灵活地解决环境问题[14] (Potoski M,Prakash A,2004)。然而这种方法也有争议，许多环保人士指责监管救援实质上是企业环境污染的许可证。
2.政府财政预算对公众参与环境诉讼成本的补偿
政府服务职能的定位使得政府对公民诉讼的财政预算支持也随之发生变化。在美国，公众参与环境的诉讼成本虽划分详细，但主要成本还是律师费、相关支出、诉讼费用和时间成本。公众针对企业的污染行为提起的公民诉讼，仍然适用于律师费转移条款的规定，公众的诉讼成本还是由败诉的企业承担；而在公众针对EPA等政府机构提起诉讼、反对其决策行为时，政府开始对其提供财政预算资金补偿。补偿资金主要来自于财政部的一个专项基金或者EPA的拨款，这个专项基金是一个永久基金，专门用于支持反对政府决策以及补偿诉讼[15] (Government Accountability Office,2011)。美国问责局对从财政部、司法部以及EPA数据库中获得的数据进行分析后发现，在1998年到2010年间，司法部至少总共花费43000万美元、大约每年330万美元的诉讼成本。而在2003年到2010年间，财政部至少花费约1420万美元、大约每年180万美元用于补偿公众和公众组织的诉讼；在2006年到2010年间，EPA至少花费140万美元、大约每年28万美元用于补偿公众和公众组织。就塞拉俱乐部而言，在1995年到2005年间，就获得了966687美元诉讼成本的补偿，高额的诉讼成本补偿成为国家的负担。
3.政府财政预算对公众参与环境决策成本的补偿
公众参与到环境决策中得到财政预算补偿，环境决策与其他决策一样存在不确定性风险，既有成功的案例也有失败的案例。英国自然协会发起亨利河口湾项目，目的是审查和扩展这一地区对野生动物的法律保护，项目中进行成本分析后算出此次公众参与的成本为67200英镑，其中参与人员的工资大约为50000英镑，展示和公共关系维系成本大约为8000英镑，管理成本大约为5000英镑，邮费大约为2000英镑，参与者的旅行成本大约为1200英镑，新闻发布会的成本大约为1000英镑[16] (E Andersson,D Warburton,R Wilson,2005)。为此，政府还对财政预算资金进行预算调整，但公众参与并不买账，该项目反被公众指责成本过高得不偿失，严重破坏了公众对政府的信任。面对高昂的公众决策的参与成本，美国的财政预算出现困境，20世纪70、80年代颁布的预算补偿法律大多遭到废除，预算资金支持出现了停滞[17] (Jeffery M I,2002)。与此同时，加拿大政府的财政预算支持却有了很大的发展。1990年加拿大通过《干预者资金项目法案》修正案，就正式规定对公众参与提供预算资金支持，对公众参与以及环境决策的质量做出重要的贡献。随后十几年间，加拿大政府的财政预算资金支持力度加大，出现了专门的公众参与财政预算专项资金项目(简称PFP项目)[18] (Canadian Nuclear Safety Commission,2011)，甚至设立了独立的资金审查委员会，对公众决策的参与成本进行补偿，政府每年为PFP提供110万美元的资金支持直到2015年。在PFP中，每年给单个公众参与项目提供的最大资金支持为25万美元。在特定情况下，经资金审查委员会进行成本计算和其他评估之后，如有必要，也可以增加资金支持。
总之，20世纪90年代以后政府开始通过服务间接调节公众和企业的关系，加大对公众参与环境决策的预算资金支持力度，对企业提供技术援助，很好地缓和了公众和企业之间的矛盾，减少了冲突和不必要的诉讼成本。虽然胜诉仍然是公众获得诉讼成本补偿的必要条件，但是政府已经开始对公众和公众组织的诉讼成本提供政府财政预算资金支持。对公众参与环境治理的决策成本的补偿不能肆意决定，除需要财政预算支持外，还需要项目成本核算的支持，并需要独立的资金审查委员会审查，补偿过度与补偿不足都能带来环境治理社会综合成本布局的不合理。
五、几点启示借鉴
由于企业或公众的环境污染会引起外部不经济或带来负的外部效应，计量环境污染所带来的环境成本往往采用产品的社会成本与产品的企业成本两者的差额，也就是政府应该向特定企业与特定公众收取的费用。现行中国政府为治理环境消除环境污染主要采取向特定企业或特定公众征收排污费，或者可能是未来向特定企业与特定公众所征收的环境税。无论环境治理资金如何取得，都需要掌握环境治理资金并进行合理布局，需要政府、公众与企业共同努力，共同营造环境治理合作博弈制度规范。
1.设立服务环境治理成本布局的专项资金与专业组织
在环境治理社会综合成本布局中，中国政府主导环境治理布局决策并对环境治理实施一定的监督。从补偿范围来看，虽然出现财政预算支出为公众诉讼成本提供法律援助，但现行财政预算还没有出现“公众参与决策专项资金”；从补偿方式来看，并没有出现将环境类法律援助专项资金分户，也没有将援助业务开支细化，存在被挤占移用风险。要完善中国环境治理管理制度，中国政府应该以管理者身份而不是以服务者的身份参与环境治理。
一是通过提供独立的环境治理财政专项预算资金，达到政府间接调节公众和企业关系的目的。在环境治理财政专项资金中，必须拿出一部分作为公众参与环境治理成本的补偿。公众治理决策权主要通过参与环境治理决策等形式实现；政府环境治理决策权可以继续保留，主要通过向企业提供技术援助等形式实现。诉讼成本从社会发展看不是必要的成本，如果能缓和公众和企业之间的环境治理矛盾冲突，就能减少不必要的环境治理诉讼成本。二是通过购买专业的环境治理资金审查委员会等组织的服务，达到政府间接调节公众和企业关系的目的。环境治理资金审查委员会可以由除政府以外的民间组织或公众个人担任，成员可以投票产生，并设立相应的进入与退出机制，资金审查委员会将对财政专项资金的划拨、审查以及对公众参与环境治理起到重大的推动作用。
2.进行公众参与环境治理决策成本核算与补偿定价测算
一是在财政预算中体现环境治理的决策成本。从定价标准来看，中国财政预算资金对公众参与环境治理成本补偿额严重不足，与公众参与环境治理的成本不匹配，对公众参与环境治理成本的支持力度不够，公众参与的积极性及环境治理的效果受到很大影响。但好的一面是，政府已经将环境治理决策工作作为日常服务。从公众与政府在环境治理社会综合成本布局中的决策成本看，因为政府环境治理决策成本是政府日常服务工作的内容，所以应该在日常的经常性财政预算资金中开支，而不应该在环境治理财政专项资金中开支。二是进行公众参与环境治理决策成本核算。如果能实现环境治理财政专项资金管理模式，并在其中开支公众参与环境治理成本，那么就需要量化公众参与的决策成本。重要的是，对公众参与环境治理的决策成本，财政预算资金补偿不能随意决定，补偿过度与补偿不足都能带来生态资源环境治理成本布局的不合理，这就需要进行公众参与环境治理决策成本核算。只有进行公众参与环境治理决策成本核算，才能提炼出公众参与环境治理成本的最优补偿定价模型，并测算出实现公众参与环境治理的成本补偿定价。
3.建立环境治理的成本布局定期报告机制
环境治理社会综合成本报告应该包括特定企业与特定公众执行环境治理成本报告、公众与政府在环境治理社会综合成本布局中决策成本与监督成本的报告。环境治理的社会综合成本布局不是一个封闭的政府管理过程，企业也有权了解包括公众参与环境治理成本在内的财政专项资金的划拨、审批等并进行监督状况；社会各阶层公众也有权掌握国家在企业环境治理方面所作出的努力与获得政府的支持状况。所以，除赋予资金审查委员会在公众参与环境治理财政预算资金审查职能外，还要赋予对企业环境治理科技项目支持的财政预算资金审查职能。建立环境治理的社会综合成本布局定期报告机制，这对布局生态资源环境治理社会综合成本、健全环境治理制度、提高环境治理效率至关重要。
[4] Gower L C B. The Cost of Litigation[J]. The Modern Law Review, 1954, 17(1): 1-23.
[11] Rosener J B. Citizen participation: tying strategy to function[J]. Citizen Participation Certification for Community Development: A Reader on the Citizen Participation Process, edited by Patricia Marshall, 1977, 29.
[13] Quayle D. Civil justice reform[J]. Am. UL Rev, 1991, 41: 559.
[18] Participant Funding Program Guide, Canadian Nuclear Safety Commission, 2011(2)
[①] Kagan, Robert A将公众参与环境治理诉讼成本作为环境治理社会成本的重要组成部分，本文从公众参与环境治理的成本出发，将环境治理社会综合成本的定义拓宽为包括企业、政府和公众在内的环境治理总成本,后续会详细解释。
[②]由于1940年美国的桑德斯兄弟广播站判例和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件的发生，美国法院发展出私人检察总长制度。私人检察总长制度是指宪法以立法形式赋予了非政府机关的个人或组织为了公共利益提起诉讼，防止政府机关从事违反法律的行为而起诉的权利。
[③]1892年由约翰·缪尔和代理律师沃伦·奥尔尼创办，1955年塞拉俱乐部在反对犹他州恐龙国家保护区中的回声谷公园水坝的战役中赢得了全国性的声誉，规模从1956年的10000增加到1960年的15000，并最终发展成为全国性的环保组织。
[④] EPA是环保署，FTC是联邦贸易委员会，NRC是核管理委员会，FPC是联邦电力委员会，FDA是食品药物管理局，FCC是联邦通信委员会，CPSC是消费品安全委员会，SEC是证券交易委员会，ICC是州际商务委员会，NHTSA是国家公路交通安全管理局。
[⑤] Olson提出，新古典经济学认为人是理性的经济人，受到自利性驱使，公众为了追求自利行为，会使得公众参与导致投机取巧和无知的决策，继而损害社会利益，所以新古典经济学家不提倡公众参与，不提倡使用经济学的分析方法衡量公众参与的成本，公众决策的参与成本数据缺失。