中国社会科学院研究生院

 

内容提要：在经济长期不振、少子老龄化、地方财政普遍出现困难、旧有财政风险管理制度不能有效发挥作用的背景下，日本建立了具有本国特色的地方财政风险预警系统。该风险预警系统由指标监测机制、恢复机制、监督机制等组成，将地方财政不良状态分为早期预警和财政重建两个阶段，处于这两个阶段的地方政府需要尽早采取措施，使财政状况恢复健全。这套预警系统为地方财政运营设立了刚性约束规则，将全口径预算纳入监管，具有预警指标简洁实用、恢复阶段以地方自主努力为主、国家给予有限支持以及多元化监督等特点，对我国建立地方财政风险预警机制具有借鉴意义。

关键词：日本  地方财政  风险预警系统  财政重建借鉴

 

近年来，随着我国地方政府性债务的不断累积，呼吁建立地方财政风险预警机制的呼声渐高。介绍国外的经验与做法是国内研究的重要方面，其中介绍美日等国的地方财政风险预警制度的文献较多。但对日本地方财政风险预警制度的介绍与分析，大都比较概括，或是以日本传统的财政风险管理制度为基础。本文拟对日本现行的地方财政风险预警制度，从历史背景、指导思想、制度框架、实际内容和运行效果等方面进行多角度分析。

一、日本地方财政风险预警系统建立的背景

二战后，日本一直在不断完善地方财政风险管理制度。1955年颁行了《地方财政重建促进特别措施法》，这部法律在地方自治制度的政治框架下，与其他法律一起构建了日本传统的地方财政风险管理制度。地方政府如果达到法律规定的重建标准，可以在自主重建和协助重建之间选择。选择协助重建则意味着地方失去自主权，在国家的监管之下进行重建，但可以申请国家的帮助和发行地方重建债券；而自主重建是依靠地方政府自身力量进行重建，此时地方政府保留自治权，但是发行债券受到限制并且得不到国家的补助等援助措施。然而，随着经济社会状况的发展，日本地方自治制度和地方财政风险管理制度都不再能适应现实发展的需要。1970年代以后，随着战后日本经济高速增长时代的过去，地方财政状况开始出现困难，到1990年代，日本中央政府和地方政府的债务都不断累积，进入2000年以后财政状况不良的地方政府更是不断增加，地方财政状况持续恶化，尤其是夕张市的财政破产事件引起人们对地方财政状况的担忧。在这一背景下，地方自治制度的诸多问题显现出来，如（1）地方政府缺乏自主权，财政上对国家过度依赖；（2）地方债务数额巨大；（3）人口减少，经济缺乏活力；（4）地方缺乏各自的特色；（5）居民对地方治理参与不足；（6）地方财政信息披露不足，财政状况不透明；等等。

同时，实行了半个世纪之久的《地方财政重建促进特别措施法》也受到重新审视，传统地方财政风险管理制度的诸多缺陷被指出，如（1）缺乏强制地方披露财政信息；（2）缺少早期预警规则；（3）对存量债务关注不够；（4）缺乏公营企业早期消除赤字的规定；等等。在这一背景下，日本进行了一系列分权改革，如“三位一体”改革、地方债管理制度从“许可制”转向“协商制”等，并在2007年废除了《地方财政重建促进特别措施法》，出台《地方财政健全化法案》，经过三年过渡期，于2009年开始正式实施。《地方财政健全化法案》与《地方自治法》、《地方财政法》、《公营企业法》等法律法规一起，构成了日本现行的地方财政风险预警系统。

二、日本地方财政风险管理及风险预警机制

（一）地方财政风险管理概述

1.基本理念

日本不存在像美国那样的地方政府财政破产制度，而是采取“重建型破产”，无论地方政府财务状况如何，都必须偿还债务，以保障债权人的利益，维护政府信誉；并在一定程度上维持政府提供公共服务的能力。所谓“重建型的破产”，就是首先促使财政状况不良的地方政府进入财政预警阶段，尽早采取恢复措施，改善财政状况，如果仍然不能从根本上改善，应进入财政重建阶段，以免地方财政真正恶化到破产地步。

2.地方财政风险管理的制度框架

日本地方财政风险管理，是一种地方自主管理与国家管控相结合的制度。这一制度将地方财政健全、地方债管理制度（协商制度）和公营企业管理地结合起来，形成一个地方财政风险管理的有机整体。“地方财政健全化”重点在对地方政府和公营企业财政状况预警和促进财政恢复健康，地方债管理偏重于地方政府和公营企业的债务发行管理，公营企业法则集中于公营企业的管理，这三者互为补充，互相交叉，充分考虑了日本地方实行自治但又受到中央实施严格的租税统治和某种程度的隐性担保特点。

日本地方财政风险管理立足于地方自治制度和财政体制的基本制度框架内。比如，日本《地方财政健全化法》所要求的财政信息披露以及引入外部审计，正是基于地方自治制度下居民享有的监督权。对地方政府官员及职员的财政违法行为，居民可以向监察委员提出监察请求，甚至可以提起诉讼。又如，在地方债发行协商制度下，地方政府可以征得上级政府的同意发债，也可以自主发债，但财政状况不良的地方政府，则必须得到总务大臣或都道府县知事的批准才能发债；地方财政健全化法则在地方自主管理的基础上，设定标准，无论是地方政府或是地方公营企业，财务状况恶化到一定地步，都要进行财政重建。

3.地方财政风险预警系统的结构

日本地方财政风险预警系统是由指标监测系统、恢复机制以及监督机制共同构成的有机整体（如图2）。指标监测系统用以监测地方政府财务状况，通过对指标的监测，识别出财务不良的地方政府，并将这些地方政府转入不同的恢复阶段，通过财政健康恢复机制，促使其扭转财务不良局面。风险预警系统根据上述“重建型破产”的基本理念，将地方财政不良状况划分为早期预警（健全化）和财政重建两个阶段，分别采取不同的恢复措施。在监测和恢复过程中，还需要通过监督机制维护预警系统的正常运行。

（二）监测系统及其监测指标

预警系统的监测指标体系、判断标准以及监测主体，共同构成监测系统，其功能是监测地方财政状况并判断其健康状况。监测主体为地方政府自身，但受到当地议会、上级政府及居民等的监督。监测指标体系包括实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、将来负担率、财务亏损率（公营企业）五项指标（如图3所示）。前三个指标属于流量指标，将来负担比率属于存量指标。财务亏损率指标是专门为公营企业设置的指标。这一指标体系要比传统的财政重建方案（只包含实际赤字率和公营企业不良债务额两个指标）更加完善。

实际赤字率。实际赤字率是一个范围最小、最核心的监测指标，大致体现政府部门为履行纯政府职能而导致的赤字状况，即地方政府为提供教育、福利、社区建造和其他公共服务，而在普通会计预算中显示出的赤字水平相对于标准财政规模的比率。其计算公式为：

实际赤字率＝普通会计实际赤字额／标准财政规模

其中，普通会计实际赤字额：一般会计及特别会计中相当于普通会计的实际赤字额。实际赤字额＝提前使用额 ＋（递延支付额＋事业滚存额）。标准财政规模表示地方政府为提供标准公共服务所需的一般财源，是一种理论上的数额，由地方税收、地方交付税和地方让与税等按照一定的公式计算得出。

综合实际赤字率。该指标表示地方政府各部门整体上的财务恶化程度，范围比实际赤字率扩展了一层，包括地方政府一般会计和特别会计预算，除了地方政府本身还包括地方公营事业、公营企业，将所有这些部门的赤字和盈余额相加后所得赤字，与标准财政规模相比即为该比率。计算公式为：

综合实际赤字率＝综合实际赤字额／标准财政规模

实际偿债率（3年平均）。该比率表示地方财政当年偿还债务（地方债券）的本息支出及其相关费用支出，与调整后的标准财政规模之比；比率代表了现金流的实际流出水平。该指标的范围进一步扩大，将政府行政联合体和广域共同体的债务支出包括进来。计算公式为：

实际偿债率＝（地方政府债券还本付息额＋准还本付息额－特定财源＋已经列入标准财政需要中用于偿还和准偿还债券本息的金额）／（标准财政规模－已经列入标准财政需要中用于偿还和准偿还债券本息的金额）

其中，“已经列入标准财政需要中用于偿还和准偿还债券本息的金额”是为了让地方政府提供标准水平的公共服务，中央对收入不足的地方政府，提供转移支付资金弥补收支缺口，其中用于地方政府债券本息的偿还和准偿还的资金。

将来负担率。将来负担率表示地方政府将来需要负担的债务的相对大小。这一指标的口径进一步扩大，除了地方政府负债，还包括地方政府行政联合体、广域共同体、地方公社和第三部门等的债务中，将来需要由政府承担的部分。计算公式为：

将来负担率＝（将来负担额－可用基金额＋特定财源预计额＋与地方债余额相关的已经列入标准财政需要中的预计金额）／（标准财政规模－已经列入标准财政需要中用于偿还和准偿还债券本息的金额）

这一指标反应将来可能的财政紧缩状况。如果该比率较高，未来实际偿债率加大，那么财政发生问题的可能性就很大，此时地方政府势必要紧缩支出。

公营企业财务亏损率。该指标测算单个公营企业的财务健康状况。计算公式为：

财务亏损额＝单个公营企业亏损额／事业规模

这一比率大致相当于企业亏损额与企业净收入的比率。

（三）预警阶段及其划分标准

1.预警阶段划分

预警系统将地方财政状况分为三个阶段：正常（健康）阶段、预警（早期健全化）阶段和财政重建阶段（见表1）。

 

表1 日本地方财政风险预警的阶段划分

 

财政运行良好阶段	预警 (早期健全化)阶段	财政重建阶段
完善指标体系并充分信息披露	通过地方政府自身努力恢复财政健全	通过中央政府的参与等措施实施重组计划
*流量指标：实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率 *存量指标：未来债务负担率，公营企业、第3部门等的实际负债额指标 *经监察委员会审计并向议会报告并公开披露	制定财政复苏计划，经外部审计和议会批准 每一财政年度须向议会报告和公开披露计划进展情况 如果财政复苏计划执行困难，总务大臣或都道府县知事可以提出必要的措施	制定财政重组计划，经外部审计和议会批准 财政重组计划须与总务大臣协商并得到批准 如果财政管理与重组计划不一致，总务大臣可以提出建议
公营企业（财务良好阶段）	公营企业（财务预警阶段）

资料来源：総務省『地方財政の状況』（平成27年版 地方財政白書ビジュアル版（平成25年度決算）），第31页。

 

（1）财务状况正常阶段。财务状况正常，意味着各项监测指标没有达到财政预警和财政重建的标准。地方政府都道府县、市町村及特别区等，需要每年一次对上述四项监测指标进行监测，并将监测结果形成报告，经监察委员会审查后，向议会报告，并向公众披露。

（2）财政早期健全化阶段-预警阶段。预警阶段是地方财政状况不良的初级阶段，意味着财政状况不健康，进入预警状态，但还不至于过于恶化。此时地方政府要制定财政健全化计划，恢复财政健康。

（3）财政重建阶段-破产式的财政恢复阶段。该阶段地方政府财政状况进一步恶化，濒临破产或者已经破产。此时，地方政府要在中央政府控制下进行财政重建。地方政府要制定财政重建计划，调整财政运营，增收节支，提高资金使用效率，改善财政状况。

2.预警阶段的判断标准

（1）预警阶段的标准。判断指标为：实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率和将来负担率。一旦这四项指标中的任一项达到规定数值，意味着地方政府财政状况“不健全”，进入警戒状态，即进入财政预警阶段，如表2所示。

表2 地方财政风险预警标准

 

资料来源：総務省『地方財政の状況』（平成27年版 地方財政白書ビジュアル版（平成25年度決算）），第31页。

 

（2）财政重建的标准。判断指标有三项：实际赤字比率、综合实际赤字比率及实际偿债率，其中任一标准超标，即进入财政重建阶段。

（3）公营企业经营状况预警标准。地方政府对其所属的每一公营企业，每年必须对其资金不足情况进行监测，经审计后向议会报告并公开披露。一旦财务亏损比率达到20%，该公营企业即进入经营预警阶段。公营企业不设财政重建阶段。

（四）地方财政的恢复机制

表3  财政健全化计划与财政重建计划的内容

早期健全化计划	财政重建计划
1.对达到财政预警标准的原因分析	1.对达到财政重建标准的原因分析
2.确定财政预警期间	2.确定财政重建期间
3.财政健全化的基本指导方针	3.财政重建的基本指导方针
4.存在实际赤字额的情况下，使财政恢复平衡的方针	4.增收节支计划 a.通过优化公共事务及服务供给、精简机构等措施减少支出的计划 b.以后各年度提高地方税及其他收入的计划 c. 征缴以前年度地方税及其他收入欠征额的计划 d.提高各种行政性服务收费标准、变卖资产的计划 e.提高普通税税率，或开征新税的计划
5.使监测比率降到健全化标准之下拟采用的措施	5.使监测比率降到重建标准之下拟采取的措施
6.健全化期间各年度收支计划	6.财政重建期间各年度收支计划
7.对各年度预警指标的前景预期	7.重建调换债券各年度的偿还计划
8.其他事项	8.对各年度健全化指标的前景预期
	9.其他事项

资料来源：根据日本《地方财政健全化法案》整理。

 

1.风险预警系统的恢复机制。地方政府采取有差别的恢复措施。处于财政预警期间和财政重建期间的地方政府，分别需要制定财政健全化计制和财政重建计划（以下统称“财政恢复计划”），具体内容如表3所示。

2.财政恢复计划的制定要遵循一定的程序。财政健全化计划须经过议会审议后，向总务大臣协商或都道府县知事报告，并及时向社会公布。财政重建计划的制定程序与财政健全化计划不同，重建计划必须与总务大臣协商或都道府县知事协商，征得其同意，即地方基本失去了财政自主权。

3.财政恢复计划执行情况要及时报告。财政状况不良地方政府的行政长官，必须每年一次向总务大臣报告计划的实施情况。对财政健全化计划执行中出现的困难，总务大臣或者都道府县知事可以提出建议，不过建议没有法律强制力。对于财政重建阶段的地方政府，如果总务大臣认为财政运营不符合财政重建计划，或者财政重建出现困难，可以提出劝告，要求地方政府变更预算或修改财政重建计划。虽然劝告不具有法律效力，但是地方政府应该给予尊重。对于财政重建计划的实施，总务大臣享有调查权，可以进行必要的调查或者要求报告情况。

（五）多元化的监督机制

1.信息披露机制

地方政府应及时将政府财政监测信息报告当地议会、上级政府或中央政府和公众，上级政府或中央政府应及时披露汇总信息。披露的内容主要包括监测指标及相关基本资料、财政恢复计划及其执行情况、财政运营计划等，相关的信息需经地方监察委员会的审查和外部审计。地方公营企业决算提交后，地方行政长官要将资金不足比率及其有关资料及审计意见一并向议会报告，并将该资金不足比率及时向社会公布。

2.多元化的监督机制

中央和上级政府、当地议会、地方监察委员会、当地居民，以及外部审计监督团体等，共同组成风险预警系统的监督网。其中一方面是公权力之间的制约，另一方面是私权对公权的制约。在预警阶段，充分发挥当地议会、外部审计和居民的监督作用，总务省和都道府县对当地议会的意见给予充分尊重。而在财政重建阶段，除了发挥地方的监督作用，上级政府的参与和控制更加深入，比如财政重建计划就需要征得上级政府同意，总务大臣可以就地方重建计划进行调查等。法律规定居民对地方政府的财政违法行为享有监督权，甚至可以对此提出行政诉讼。值得注意的是，在达到早期预警标准时，必须引入外部审计，外部审计机构可以对公布的比率及其计算依据进行核查。

（六）财政预警期间地方债发行限制

地方财政危机常常表现为不能按期偿还债务，因此地方财政风险预警系统重要落脚点之一，就是限制地方政府过度负债。日本地方政府债务发行的“协商制度”与《地方财政健全化法》等法规，共同对地方政府发债构成不同层次的约束，如表4所示。

表4  对地方政府发债的限制

资料来源：市來 圭「地方財政の健全化をめざして」、『共立総合研究所报告』（Vol.130），2009年8月13日，第9页。

早期预警阶段，由于地方政府发债协商制的标准比《地方财政健全化法》低，因此一旦达到早期预警（健全化）标准，地方政府就必须得到上级政府批准才能发行地方债。预警阶段，在实际偿债率位于25%-35%之间时，一般不准新发行单独事业债券，财政重建的地方政府发债受到更严格的限制。财政重建计划如果得到总务大臣批准，则地方政府可发行赤字地方债券（“重建调换特别债券”），用来弥补重建计划期间内收支缺口；如果总务大臣不同意，或者实际偿债率达到35%以上时，除了发行灾难恢复事业债，不能发行一般事业地方债。

处于财政预警阶段的地方公营企业，也需要得到批准方可发债。

三、日本地方财政风险预警系统评价

（一）日本地方财政风险预警系统的特点

日本地方财政风险预警系统，构建了约束地方财政运营的刚性规则，实现了预算硬约束。其指标体系灵活实用，实现了全口径预算风险监测。财政恢复过程坚持发挥地方自主性与中央有限支持相结合，而其严密的风险披露制度和监督机制，则保证了预警系统的正常运行。

1.构建了确定的财政运营规则，实现了预算硬约束

在预警系统的监测、评估和预警诸功能中，日本地方财政风险预警系统并不直接对地方财政状况进行风险评估，而是设定严格的、确定的标准，一旦达到标准，即进入相应的预警阶段。这种执简御繁的规则，以不变应万变，是一种确定的“单一规则”，从而硬化了财政约束，稳定了博弈各方的预期，也减少了政治上的讨价还价行为。

2.风险监测实现了全口径预算覆盖

日本地方财政风险预警系统，虽然监控的指标只有五项，但覆盖了全部的公共资金运用部门，指标既有存量指标又有流量指标，囊括了直接负债和或有负债，基本上能够全面监测公共资金的运行。

（1）监测指标度量了存量指标和流量指标。上述指标本质上体现都财政收入相对于支出的承受能力。赤字反映了一个财政年度产生的流量财政风险，而债务则衡量了过去累积的存量债务风险，所以这些指标能有效地衡量财政状况。将当年度的财政指标和未来年度指标相互结合，既考虑了政府当前支出，又兼顾了未来的可能支出，能对地方政府财政短期和长期状况有一个比较全面的把握。

（2）监测指标覆盖了全部地方政府部门。预警体系将地方政府、地方公营企业、地方公共团体合作社、与政府关系密切的第三方部门、地方开发事业团体等全部包括在内。这样，通过不同层次的指标，将地方政府公共资金基本全部纳入监督范围，实现了对全口径预算资金的监管。

3.预警标准体现了一定的灵活性

预警标准根据地方政府层级和大小设定，体现了一定的灵活性。实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率，基层市町村的标准比都道府县的标准高，而将来负担率，都道府县比市町村标准要高。基层政府市町村财政预警标准，考虑了各地财力、提供公共服务的多寡等因素，比较符合实际。

4.发挥地方自主性与中央有限支持相结合

日本地方财政风险预警系统，坚持发挥地方自主性与中央有限度支持相结合的原则。比如，地方政府实施早期预警计划，主要是依靠地方自身力量，只有在计划实施出现明显困难时，上级政府才会提出建议。财政重建虽然在中央政府控制之下，但仍是立足于地方的自主努力。另一方面，中央对财政重建的地方政府给予大量的支持，比如在发行赤字地方债券方面给予支持，在转移支付方面给以照顾。当然中央的支持和救助是有限度的，并在法律许可范围内，不会让地方政府产生过度依赖，有利于防范地方财政机会主义。

5.建立了完善的监督机制

预警系统的监督机制比较完善。通过信息公开披露机制、报告制度和引入外部审计制度，构建了一张多元化的、严密的监督网，从而做到有效监督，对地方政府财政运营起到有力地制约作用，并解决了央地政府之间、地方政府与居民之间的信息不对称问题，保证了预警系统的正常运行。

（二）取得的实际成效与存在的不足

日本地方财政风险预警制度建立后，取得了良好成效。当然制度本身也存在一定的不足。

1.促进地方财政健康运营。财政状况不良的地方政府，不得不削减不必要的支出，精简机构，提高税率或增加法定外税种，提高收费或变卖资产，以增加财政收入，促进财政健康运营。对那些财政状况尚好的地方政府，财政风险预警系统的约束，犹如一把悬在头上的“达摩克利斯之剑”，起到一定的威慑作用。

2.促进了地方自治，实现了财政风险隔离。因为直接涉及到当地居民的福利，当地议会、居民、独立外部审计力量等有动力对政府监督，促进了地方自治的开展。通过对个别地方政府实施健全化措施和财政重建，限制地方政府过度负债，从而有效地实现了财政风险的隔离，维护了整个地方债券市场的信誉。

3.从实际成效来看，日本地方财政健全化法施行后，财政状况不良的地方政府（公营企业）数量逐步减少。从2007财年到2013财年，以综合实际赤字率衡量的不健全地方政府数量，从71个减少为 6个；以实际偿债率衡量的不健全地方政府，由436个减少到41个；财务亏损率超标准的地方公营企业，从256个减少到60个（见表5）。

表5  财政不健全地方政府（公营企业）数量

                                                               单位：个

资料来源：総務省『地方財政の状況』（平成27年版 地方財政白書ビジュアル版（平成25年度決算）），第32～34页。

4.日本地方财政风险预警系统也存在不足。比如，因为采取增收节支措施，关闭一些医院等公共设施，致使当地居民福利水平受到影响，造成居民外流；财政监测指标虽然简单，对那些不熟悉财政业务的居民来说，仍难以理解，影响了居民监督能力的发挥；监测指标虽然考虑到地方政府规模大小，但仍然存在着一刀切的情况，不能完全与地方政府实际情况相吻合；另外，即使某地方政府监测指标都在预警范围之外，也未必能保证地方财政没有问题。

四、对我国的启示

中日两国都是单一制国家，虽然日本实行地方自治，但是中央政府对地方财政控制力量较强。我国政治体制虽然不同于日本，但在经济上对地方进行分权。因此，中日两国在财政管理方面具有某些相似性，日本的经验或许能为我国建立地方财政风险预警系统提供某些启示。

第一，建立明确的地方财政风险预警机制。在理论层面上，我国已经作了大量的研究；在实务层面上，一些地方政府也进行了探索；在政策层面上也提出“建立规范合理的地方政府债务风险预警机制”，对债务高风险地区进行风险预警。而一些地方政府债务规模较大，风险较高，建立地方财政风险预警系统具有紧迫性，但至今没有从国家层面上构建规范的、系统的财政风险预警机制，因此应当尽早以法律法规的形式，建立地方财政风险预警机制，为地方债券市场中的各方提供可预期的规则。

第二，预警系统指标选择应全面实用，实现硬化预算约束。如何选择风险监测指标，全面涵盖四本预算，设定风险指标、划定风险区间，做到预算约束的硬化，是设计地方财政风险预警系统应当考虑的；而且，指标体系应当相对简单、便于操作。

第三，地方财政恢复健全应以地方自主努力为主，国家给予有限的支持。地方财政风险预警机制需要由国家主导，但这并不意味着国家的无限救助责任，而是由国家掌握规则制定权和监督权。国务院已经明确对地方政府债务偿还实行不救助原则，在此原则下，自然应当以地方政府自主努力为主，积极防范借债的道德风险；国家在必要时也应当对陷入财政困境的地方政府给予支持，但对支持的方式和限度，应当制定明确的法律框架，明确中央、地方各自的职责。

另外，还要建立多元化的监督机制。在制度设计中，应当结合现有的法规，完善信息披露机制；明确当地居民、人大、审计等部门及社会各界参与监督的权力与职责，建立多元化的监督机制。