厦门大学

内容提要：伴随西方新公共管理运动的蓬勃兴起，政府绩效管理日益被各国广泛采用并取得显著成效。我国自90年代引入政府绩效管理以来，在取得长足进步的同时，也暴露出一些问题，包括意识观念、法制保障、评估体系构建等不同层面。从国外政府绩效管理实践来看，欧美和日韩等国积累了许多有益的经验。在合理借鉴的基础上，本文提出了进一步改进完善我国政府绩效管理的对策建议。

    关键词：政府  绩效管理  问题导向  经验借鉴

20世纪80年代，英美等国家为应对财政和信任危机、提高行政效能，将在企业管理中获得成功的绩效管理方法引入到公共行政领域，并取得了显著的成效。由此，以市场导向和采用企业化管理方式为特征的新公共管理模式——政府绩效管理应运而生。鉴于西方国家政府绩效管理的成功运用和推广，20世纪90年代起，我国也开始了对政府绩效管理的引入应用。实践中，我国政府绩效管理存在不少问题，借鉴国外政府绩效管理基本经验，改善我国政府绩效管理工作，对加强政府自身管理、提升政府服务质量和工作效率大有裨益。

一、我国政府绩效管理存在的问题

总体来看，我国政府绩效管理取得了长足进步，但问题依然不少，其主要表现在如下：

1.观念滞后、对绩效管理重视不够。政府绩效管理要“评官评政”，与中国传统的“官本位”思想相悖。所谓“官本位”就是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的价值观。两千多年的封建专制文化和高度集权的计划经济体制致使这种思想意识根深蒂固。在这样的思想观念下，民不敢去监督官，官也难以平常心面对下属或民的评价、监督。有些政府部门为了维护自己的权威，不希望外界对自己工作进行指点，对绩效管理有抵触情绪；有些政府部门开展绩效管理是为了应付上级部门和社会公众，不是真正从心里接受和重视政府绩效管理。

2.缺乏相应的法律法规制度保障。美国有《政府绩效与结果法案》，韩国有《政府业务评价基本法》，这些法律法规使政府绩效管理走上了制度化的轨道。我国地方立法已经破冰，《哈尔滨政府绩效管理条例》2009年10月已开始实施。但国家层面上，我国尚未出台政府绩效管理的法律法规。缺乏制度规范，容易引发绩效管理的形式主义和机会主义行为。有的地方开展绩效管理是迫于形势，绩效管理的宗旨得不到体现，有的地方把绩效管理当做了制造政绩的机会，事先将成绩定好，然后布置下去，这样的绩效管理反而损害了政府形象。

3.评估主体较单一、社会力量薄弱。我国的政府绩效评估是在政府主导的评价体制下进行的。评估主体大多是被评价部门的上级部门或者同级政府中承担绩效评价职能的特定部门，如监察部门、审计部门等，属于同体评价的范畴，缺乏社会化评价和公众评判。一些地方政府引入第三方评价机构和公众参与政府的绩效评估，但公众评估权重甚微，如某地的公众评估权重只占最终评估结果的5%。此外，目前的多元评估主体中还存在主体资格是否能真正实现、第三方评估主体是否具有独立性与客观性、公众是否具有代表性等问题。政府主导的评估体制，难以克服自我评价的天然缺陷，评估结果难令人信任，有时甚至可能沦为制造政绩的工具。

4.评估内容不全面、指标体系不完善。从评估内容来看，当前我国政府绩效评估更多倾向于官员考核而缺乏对组织整体绩效的关注。官员往往要接受多个职能部门不同内容的考核，政府及其部门组织接受的绩效考核往往较少。从评估指标体系来看，经济发展指标多、权重大，政治、社会、文化发展指标少、权重小，软指标较多而硬指标较少，近期业绩指标多而长期效益指标少，没有形成科学合理完善的绩效评估指标体系。评估内容与指标体系的缺陷，加剧了一些地方政府及其官员“固有的政治短视”，片面地追求经济增长，忽视了资源、环境的承载能力，忽视了政治、经济、社会、文化、生态的全面、协调、可持续发展。

5.绩效评估结果使用尚不完善。绩效评估结果的科学使用是绩效管理的重要一环。绩效评估结果可以作为改进工作的重要依据、作为领导班子考核的重要依据、作为干部晋升的重要依据、作为干部奖惩的重要依据、作为行政问责的重要依据。目前，我国绩效评估结果的使用不尽合理，需要注意和避免两种现象：一是束之高阁，为了评估而评估，评估结果不作为官员奖惩、升迁及政府部门资源分配的依据；二是急功近利，把评估结果进行排序，作为奖惩、升迁的唯一依据，简单化地“末位淘汰”、“一票否决”。这些不尽科学的做法会引发绩效评估的负面效应，甚至导致弄虚作假的行为，违背了绩效评估的初衷。

二、国外政府绩效管理的基本经验

1.推崇绩效管理的“3E”模式。“3E”模式就是注重从成本、效率、效益三个角度来设计政府绩效管理系统。国外政府非常推崇“3E”模式，如英国审计委员会将“3E”标准纳入绩效审计的框架中，并运用于中央政府及地方政府的绩效管理实践中。英、美等国政府还从“3E”的经济性、效率性和效益性出发，进行了公共预算改革，将预算配置与政府部门的绩效相结合，预算拨款向绩效好的政府部门倾斜，削减直至取消绩效差的政府部门的预算。

2.努力提高顾客满意度。在政府绩效管理的“3E”模式基础上，西方学者提出了改善公共服务质量和提高顾客满意度的政府绩效管理新追求，力求形成以顾客为导向、以质量为核心的绩效综合管理模式。回眸西方国家政府绩效管理历程，其成就卓然的重要原因就是在政府绩效管理的实践中，确立并坚持了以顾客为导向、以改善和提高公共服务质量为核心的原则和理念，构建了科学、合理的政府绩效管理模式，得到了社会公众的认可和支持。

3.构建多元化评估主体体系。国外政府在绩效管理实践中，特别重视运用360°绩效考核法构建多元化的评估主体体系。360°绩效考核法其特点是评价维度多元化（通常是4或4个以上），强调从与被考核者发生工作关系的多方主体（上级、下属、服务对象、供应者、同事等）获得被考核者的信息，服务对象的评价权重最大。美国城市政府在绩效评估中构建了包括政府、民间机构、公众等在内的多元化评估主体体系，社会公众全过程地参与到城市政府绩效评估的每一环节。

4.运用KPI关键业绩指标法。国外政府十分注重运用KPI 关键业绩指标法设计绩效评估指标体系。KPI(Key Performance Indication)即关键业绩指标，KPI关键业绩指标法是企业设计绩效考核指标体系的方法之一，其特点是围绕关键成果领域选取考核指标。英美等国政府将这种在企业绩效考核中行之有效的方法引入到政府绩效管理中，依此设计政府绩效评估指标。如英国城市政府构建了一套包括抱负、优先发展战略、能力、内部绩效管理、成就等关键指标在内的绩效评估指标体系。

5.建立法律法规制度体系。纵观西方发达国家，法制化已成为政府绩效管理的重要趋势。1993年，美国率先出台了《政府绩效与结果法案》；1997年，英国出台了《地方政府法》；2000年，韩国出台了《政府业务评价基本法》；2002年，日本出台了《政府政策评价法》等等。这些法律法规都从法制层面明确了政府绩效评估及绩效管理的基本原则、标准、程序和做法，为政府绩效管理的顺利实施奠定了坚实的法律基础。

三、完善我国政府绩效管理的对策建议

我国政府绩效管理起步较晚，尚处于初级阶段。随着我国城市化率逐年提高，城市社会问题日渐增多，急需利用现代城市治理机制，提升城市治理水平。借鉴国外城市政府绩效管理的成功经验，结合我国国情，应从以下几个方面着手完善政府绩效管理：

1.以科学发展观和正确政绩观为指导。改革开放以来，我国确立了“以经济建设为中心”的党和国家工作重心，以GDP为主导的经济指标成为各级政府的首要目标。在此过程中，片面追求经济发展，忽视了科学发展，导致了资源环境的不可持续及一些社会问题。实施政府绩效管理，就是要以科学发展观为指导，树立正确的政绩观。政府各部门不仅要关注经济，还要关注民生；不仅要关注发展的速度，还要关注发展的质量；不仅要关注经济社会的发展，还要关注生态文明的建设，不仅要关注眼前的发展，还要考虑长远的可持续发展。

2.以社会公众满意为核心价值追求。政府部门的本质是为公众服务，政府绩效管理理应以公众满意为最高追求。国外政府大多建立了以公众满意为核心价值追求的绩效综合管理模式。如，上世纪90年代初，英国梅杰内阁颁布了《公民宪章》，在其中的公共服务标准里明确提出了顾客满意率这一要求。许多西方国家也都效仿英国，制定和执行公共服务的“公民宪章”。我国也应建立以公众满意为核心价值追求的政府绩效综合管理模式，确立民众本位的价值取向，切实维护好、实现好人民群众的根本利益。

3.构建多元化的绩效评估主体体系。国外政府大多基于360°绩效管理法构建多元化政府绩效评估主体体系。参考国外做法，我国在政府绩效评估方面，应改变上级评估和自我评估的单一主体形式，引入社会评估主体，建立官方评估、专家评估、民间评估并重的多重评估体制。要建立健全专家评估机制，培育独立的民间评估机构, 进一步完善民主参与机制，提高公众参与度，将外部评判压力转化为内部改进动力，推动政府及其部门不断提高管理和服务水平。

4.设立科学合理的绩效评估指标体系。借鉴国外成功经验，结合我国政府公共管理的特点，根据不同城市的战略定位和不同行政部门的职能，运用KPI关键业绩指标法设立科学、合理的政府绩效评估指标体系。既要设计通用性的指标，又要设计适合本地区、本部门的实用性指标。既要制定立足当前的经济、社会发展绩效指标，又要制定着眼长远的全局性、战略性绩效指标。要摈弃以GDP为主的片面地将经济业绩等同于政府绩效的指标体系，把关系人民群众切身利益的政策措施和工作任务，作为绩效管理的重要内容和指标。

5.强化政府绩效管理的法规制度保障。从美国《政府绩效与结果法案》和英国《地方政府法》，到韩国《政府业务评价基本法》和日本《政府政策评价法》，政府绩效管理法制化是大势，也是所需。以立法的形式明确绩效管理的地位，从法律上确立绩效评估的权威性和绩效评估机构的独立性，是政府绩效管理规范健康发展的根本保障。我国应遵循绩效管理发展的规律，完善政府绩效管理的法律法规制度体系，引领政府绩效管理走向法制化的轨道。

6.建立健全绩效管理电子信息系统。信息是绩效管理的基石，公开透明的公共电子信息平台是社会大众了解和评价政府绩效的基础前提。我国应完善信息交流与沟通机制，利用现代信息和通信技术，建立电子化的政府绩效管理信息系统，向社会公众提供全面、及时、透明的政府公务信息，为社会公众广泛深入参与政府绩效管理提供便利。构筑以公众为导向的电子政府和政府在线服务，促进政府部门与社会公众之间的良性互动，强化社会公众对政府工作的监督，杜绝政府管理过程中的“暗箱”操作，提高政府运作的效率与质量。

7.加强绩效管理理论研究和人才培养。由于我国政府绩效管理开展的较晚，无论是理论研究还是实践应用都较落后，实用人才更是短缺。我们应加强国家间政府绩效管理研究的交流与合作，借鉴西方发达国家政府绩效管理的理论成果和实践经验，结合我国的实际，研究和构建适合我国国情的政府绩效管理理论体系。同时，加强绩效管理人才的引进与培养，大量引进绩效管理方面的专家或人才，强化对现有绩效管理人员的培训，努力提高绩效管理人员素养，不断改进和提升政府绩效管理水平。

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