辽宁大学
内容提要：农业人口向城镇集聚带来的养老产业发展成为“十三五”时期的重要发展战略。本文从老年人口的城镇化集聚以及带来的聚集效应、配套政策和基础设施等角度，分析了农业人口向城镇集聚提供了养老服产业发展的诸多机遇及现实挑战，从理清各级政府财政责任、规范财政补贴范围、完善税收优惠政策、加强PPP模式的政府购买和强化财政投入的重点领域等角度，提出在农业人口向城镇集聚条件下的社会养老产业发展的财政支持建议。
关键词：农业人口 城镇集聚 养老产业 财政支持
一、问题的提出
城镇化建设进程直接导致农业人口向城镇集聚。我国城镇化率在2011年升至51.27%，城镇人口首次超过了农村人口（中国人口与发展研究中心课题组，2012）。农业人口向城镇集聚需强调“以人为本”的发展战略，包括向农民工提供相应社会保障服务和实现农民工市民化（陈国生等，2014；寇琳琳，2014）、城市户籍人口和非户籍人口的基本公共服务均等化（王伟同，2015；赵领娣等，2013）、城市化过程中贫困人口向城镇集中的城市贫困（孟翔飞等，2015），等等。诸多问题中，以探讨和研究城镇化、农业人口向城镇集聚与养老产业发展问题居多。郑功成（2011）提出，伴随人均预期寿命延长与老年人生活自理能力下降，养老服务成为刚性需求。中国老龄科学中心研究员李志宏（李志宏，2014）认为，我国人口城镇化态势难以逆转、城镇人口加速了人口老龄化以及改变了人口老龄化空间布局，人口的城镇化集聚效应促进了养老产业的强进发展。
多样化的养老需求是养老产业成为社会热点的重要因素。Phyll Dance、Roslyn Brown、Gabriele Bammer 和Beverly Sibthorpe（2000）认为养老服务主要内容包括生活照料、医疗卫生、健康保健等。Moroney（2005）将养老照料分为情感和认知服务，包括传统的照料服务和心理治疗以及辅导等工具性服务等。郑智维（2014）认为要“根据老年人需求设计养老方式，提高老年人生活的幸福指数和快乐指数，提供多样化、个性化服务开发养老产业市场。经济社会的发展对养老模式的变革也提出了挑战，Rose Gilroy （2006）将养老模式分为居家养老（由政府、社区、家庭及个人提供）和机构养老（包括养老院、福利院、敬老院），谭樱芳（2007）、许爱花（2005）、董艳芳（2012）、乔士彧（2013）等认为社区养老可以充分有效地利用家庭物质资源满足老年人生活需求和精神需求，并成为养老模式未来热点之一。而社会统筹账户和个人账户养老金缺口（梅琼、迟文铁，2010）、养老服务人才短缺（梦令君，2010）两个因素导致农业人口向城镇集聚情况下养老产业的发展陷入困境。因此，政府应该承担起养老保障的责任，J.M.
Buchanan（1949）、Carney （2002）和Nagel（2006）、达尔默.Ｄ.霍斯金斯（Dalmer D.Hoskins,2004）认为，提供养老服务是公共服务体系的重要内容，其重点是政府需要建立责任分担机制，财政在养老服务体系中应承担全社会基本养老托底服务（白景明，2014），不同级次政府应合理划分财政支出责任（马万里、李齐云，2012），通过各类财税工具主要是支出政策和税收政策（白景明，2014；何文炯、洪蕾，2012）筹集养老资金。解决农业人口向城镇集聚的社会养老产业发展问题，尽管许多学者普遍认为可以在资源有限条件下通过引入民间资本，发挥PPP模式对具有准公共产品性质的养老产业的促进作用，实现农业人口集聚和社会养老产业的平衡发展，但其收效仍有待时间检验。如何看待农业人口向城镇集聚的社会养老产业发展、如何给予社会养老产业发展的财政支持，都很有必要采取科学合理的方法进行探讨。
二、社会养老产业面临的发展机遇和主要问题
（一）发展机遇：基于农业人口集聚视角
1.老年人口的城镇化集聚形成巨大的养老产业需求。改革开放后我国农业劳动生产率逐步提高，农业生产对劳动力的实际需求减少，农村剩余劳动力开始向城镇迁移。人口从农村到城镇的集聚冲击了计划经济时期建立起来的公共产品供给机制，人口集聚形成了巨大的养老产业需求，迫切要求地方政府改变以社会保障为主的公共产品供给机制。据预测，我国城镇老年人口数量将逐渐由2015年的9800万，持续增加到2020年的1.24亿，2030年的2.05亿，2040年的2.75亿。同时，城镇老年人口所占比重也将由目前的44%提升到2020年48.5%，2030年55%，2040年63%，老年人口的城镇化比重的大幅增加提高了养老市场的有效需求。
2.城镇化的聚集效应提供了养老产业所需的资源优势。目前，我国已初步形成3个成熟的城镇群和14个半成熟的城镇群，长江三角洲、珠江三角洲以及京津冀三大城市群已趋于成熟，一些新的城市群如辽中南城市群、鲁东城市群等也蓬勃发展。新老城市群的快速发展为城镇经济的发展带来生机和活力，提供了养老产业所需的宏观经济支撑，农村青壮年劳动力向城镇的转移和集聚，为城镇养老产业的发展提供了丰富的人力资源供给。更为重要的是，人口密度提升可以实现养老产业的规模经济效应。同时，城镇化提供了养老产业所需的配套政策和基础设施。基本公共服务向常住人口全覆盖逐步完善并扩大了养老产业的发展空间，养老保险的有效转移接续扩大了养老产业的有效需求，生活服务的完善、特色城镇化的发展、城乡统一的加快拓宽了养老产业的需求空间。
（二）主要问题
1.社会养老产业供需存在的问题
（1）社会养老产业供给缺口较大
根据《2014年社会服务发展统计公报》，2014年全国各类养老服务机构和设施94110个，其中:养老服务机构33043个，社区养老服务机构和设施18927个，互助型的养老设施40357个，军队离退休干部休养所1783个；各类养老床位577.8万张，比上年增长17.0%（每千名老年人拥有养老床位27.2张，比上年增长11.5％）,其中社区留宿和日间照料床位187.5万张；年末收留抚养老年人318.4万人，比上年增长4.2%。截至2014年底，全国60岁及以上老年人口21242万人，占总人口的15.5%，其中65岁及以上人口13755万人，占总人口的10.1%。截至2014年底，全国共有老龄事业单位2558个，老年法律援助中心2.1万个，老年维权协调组织8.0万个，老年学校5.4万个、在校学习人员733.1万人，各类老年活动室34.9万个。由上述数据可见，我国社会养老产业供给缺口较大。
（2）社会养老产业资金供给困境
养老产业融资包括政策性融资与市场化融资。目前，除少量的福利彩票公益金与预算内补助资金外，我国尚未建立起中央财政专项的养老产业投入资金。公办养老机构的资金来源渠道主要是中央和地方政府的财政投入，但财政投入数量有效且收效缓慢。民办养老机构的资金来源渠道主要是直接投资、银行贷款、民间借贷等，但受制于养老产业收益周期较长等因素，银行等金融机构对养老产业的贷款门槛较高且审批程序复杂，导致民办养老机构向金融机构借贷的方式融资较为困难。民办养老机构享受的有关政策优惠也因其只有登记为民办非企业单位才可，那么，投资主体则不能对利润进行分配，民间资本进入养老服务业的积极性受到影响。
（3）养老产业服务人员素质有待提高
根据社会调查，养老机构服务管理人员学历集中在初中及以下，年龄集中在45-55岁之间，大多数以女性为主，实行24小时倒班制工作方式。养老机构从业人员中，以农村妇女或城市下岗女工为主，部分是从家政服务行业转型而来，主要具备以下几个特点：一是专业技能缺乏，这些从业人员普遍缺乏专业的护理技能，即便经过一定培训，也难以完全胜任养老医护服务，只能做些简单的日常照料工作。二是缺少对老年人的精神照料，有时把工作当任务完成（仅照料喂水喂饭），并未过多考虑老人对亲情和爱的精神慰藉需求。三是流动性较强，由于工资待遇不高和社会地位低下、政府和社会重视程度不够等原因，从业人员存在着招工难、留住难的窘境。
（4）与其他产业的融合度不高
养老产业是劳动密集型和知识密集型产业，其产业核心是养老服务，包括居家养老、社区养老和机构养老。养老产业是综合性产业，其涵盖了医疗卫生、旅游、教育文化、房地产和娱乐等服务业，各产业的互补和延伸赋予了传统养老产业向融合型养老产业新体系发展，医养融合是养老产业融合发展的典型。目前，我国除了为数不多的养老地产、现代农业观光园与养老基地结合、老年用品等行业的发展外，养老产业价值链的上游和下游产业较为贫乏。
2.财税支持政策存在的问题
（1）政府间财政支出责任划分不明确
西方财政分权理论认为，一部分区域性公共产品由地方政府提供能更有效率。但我国除国防、外交等事务的多数公共事务均由地方政府提供，其结果是导致类似于社会养老服务体系建立过程中，中央政府只承担制定政策责任，地方政府承担着主要落实责任，这种责任的层层下移导致财力最薄弱的基层地方政府难以实现政策的执行效果。其次，转移支付制度进入养老产业面临困难。养老服务产业属于新兴产业，机构养老、社区养老、居家养老在获得一般性转移支付时，如果遇到地方财力紧张的情况则较难获得预算资金。
（2）财政补贴补助标准不合理
对养老产业的财政补贴包括个人补贴和机构补贴，对个人财政补贴包括高龄补贴、护理补贴和养老服务补贴，这三种补贴之间存在着受益人群、待遇享受条件的交叉性，同时，其受补贴群众的收入水平、补贴形式等均存在盲区，难以实现收入调节功能。对机构财政补贴来讲，公办养老机构和民办养老机构存在差异，即便是民办养老机构，由于受到政治关联影响，其所得的财政补贴待遇差异则会造成市场竞争的混乱。
（3）税收优惠政策难以吸引社会资本
我国养老产业的税收优惠政策主要包括对养老机构的优惠和老年人的个人优惠。目前的税收优惠政策主要是指税收减免优惠，但其较难吸引社会资本。一方面，小微企业作为生活服务性的养老产业参与者，在居家养老、社区养老中虽发挥必不可少的作用，但由于目前的养老产业税收优惠政策主要按照营利性和非营利性进行区分，小微企业并没有专门的税收优惠政策，因此小微企业很难进行大规模介入养老产业。另一方面，养老产业的公益性较强、回收期长、利润率低，现行税收减免优惠政策并不能引导民间资本快速进入。
（4）养老金财政投入资金缺口较大
2014年，我国每千名老年人拥有养老床位27.2张，根据李萌（2014），2020年每千名老人拥有35-40张养老床位，我国将有200万-300万张左右缺口。在养老产业服务人才队伍方面，我国目前大约需要1000万左右养老护理人员，而目前仅有约100万人，并且90%的养老护理人员没有执业资格证书。根据胡祖铨（2015）[①]对政府承担的养老投资需求的测算，2020年我国政府承担的养老投资需求应为1040亿元，而实际公共财政支出承担246.2亿元，彩票公益金承担519.6亿元（其中，中央福利彩票公益金54亿元，地方彩票公益金465.6亿元），财政性资金总计766亿元，养老资金财政投入资金缺口274亿元。
三、我国发展社会养老产业的财政支持
1.探索改进地方政府推进公共品供给的激励机制
财政分权下固化的公共品供给机制面临着人口流动以及由此而加速推进的人口集聚的挑战，在地方政府财政支出结构具有明显偏好的情况下，构建财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，将按财政供养人口计算地方财力的承包式分税制传统做法，结合国情与国际接轨实行“标准人”公式化再分配，实行一揽子解决当前农业人口的城镇化集聚问题。针对财政分权下公共品供给的明显选择性，探索改变地方政府公共品的激励机制，将社会保障民生类公共品的供给指标纳入地方政府政绩考核中，通过经费安排、项目分配向小城镇倾斜以满足人口集聚对于养老服务产业的需求。
2.建立合理的责任分担机制
一个纯粹的财政分权制无法实现社会福利的最大化，效率要求那些具有溢出效应、影响到国家的物品由中央政府提供，地方政府则提供地方性公共品，但类似于社会保障等大宗支出单独由地方政府提供则会导致地方陷入财政困境，因此，中央财政和地方财政应建立合理的责任分担机制，中央财政负责覆盖城镇所有从业人员基础养老金的政府管理和财政兜底责任，还要通过大量的国家法律对社会保障进行管理，地方财政根据财政能力和财政需求负责促进经济增长、提高资源配置效率和社会整体福利水平。
（二）规范财政补贴范围
1.明确高龄老年人养老服务的财政补贴定位
国际经验认为，在工业化和老年人口增加后家庭缺少社会服务的支持将难以照顾老年人，发展中国家的老年人口比重上升到13%时家庭养老需要由家庭、社会和医疗照顾机构共同承担。因此，国家应加快出台老年人养老的各项法律和规章制度，力争纳入国家重点专项规划范围，制定和完善居家和社区养老服务政策，并根据法律和规章制度对各地区进行老年计划赠款或培训研发的养老服务项目开发。
2.支持不同养老模式资源供给的财政补贴
一方面，继续实行公建民营或民办公助两种形式为主的养老模式，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，优先保证部分公益性养老机构能够让更多的中低收入群体以及普通工薪阶层住得起，或通过政策引导、财政补贴，支持民营企业对以服务老年人为主的非营利性社会化投资项目给予投资扶持，或通过民政部的彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金向养老服务产业进行资金支持，实现养老产业由“零散经营”向“规模经营”转变。另一方面，加强对非营利性公益组织的补贴力度。非营利性公益组织在有效弥补我国基本养老服务不足方面具有重要的作用。但非营利性公益组织的资金来源较为单一，其自身经营费用需从捐赠收入中列支，这种资金来源方式阻碍了非营利性组织筹资的来源渠道。因此，财政可以设立非营利性公益组织的专门财政补贴，补贴额度可根据其提供的公共服务水平、公益性支出水平或接收到的捐款数量核定。
（三）完善税收优惠政策
1.细化养老产业的税收优惠政策
人口从乡村到城市的集聚对于计划经济时期建立起来的养老产品供给机制产生了重大冲击，为此，应完善居家养老和社区养老服务共存以及医养融合的社会养老服务供给体系。对于公益性的养老服务机构，仍然根据其公益属性，在营改增后保持免税政策。对于营利性的养老服务机构，关于老年人所需的养老服务设施用地标准、医养结合的医疗机构等实行确定性的财政支持，由地方政府出资建设依托社区或街道的养老服务中心，免征或减征营业税、企业所得税、房产税和城镇土地使用税，或对给予养老机构贷款的金融机构，免征或减征印花税、增值税、所得税等。
2.加强对养老机构的财务状况审核
税收优惠政策主体的认定是提高税收优惠政策时效性的根本，加大对养老机构的实际运营财务状况审核则是认定税收优惠政策主体的基础。随着政府加大对社会养老产业的购买，更多的民间资本将进入养老产业，应着力加强对养老机构以及其他社会福利机构财务状况的审核，确定其是否属于税收优惠政策范围，同时，也要对养老机构的财务收支、服务提供质量进行检查和指导，既可以保障公益性养老机构拥有正常收益，也可以避免其他养老机构趁机获取暴利的可能性。
（四）加强PPP模式的政府购买
1.提高养老产业同其他产业的融合度
通过建立稳定的财政资金投入机制，提供支持养老产业融合的支出占养老财政支出的比例，鼓励其他产业投资基金投向养老产业融合领域，利用财政资源引导社会资本与私人资本以多种形式投资养老产业融合领域。努力实现财政创新，进行政策探索，实现养老产业创新和财政创新的协同发展。此外，通过政策引导以激发各主体对未来养老服务业和健康服务融合发展的消费能力，城镇化使养老市场需求量增加，据研究机构预测，我国到2020年老年消费市场规模将达到3.3万亿，健康与养老服务产业即将进入黄金发展阶段，通过加大中央财政对个人养老金账户的稳定补助并调动地方地方政府的积极性，以及设计科学合理的国有资产划转和国有股减持等方法，做大全国社保基金进而增强个人养老消费能力。
2.探索鼓励发展健康养老服务
根据邵德兴（2014），健康养老模式是指一种适应老年人医疗、养老和照护服务需求的复合型养老模式，主要涉及经济保障和医疗保健。鉴于目前我国已经建立并逐步完善的养老基金与医疗保险基金制度，可以通过建立以政府为主导、医养护一体化的行政协调机制和利益协调机制，实施医养护一体化的资源整合，构建政府+市场+社区多元化服务供给体系。所以，对医养护一体化的需求方和供给方，基层政府要加大和转变财政投入数量和方式，采取政府购买服务引入市场竞争机制，增加医养结合型养老机构数量和卫生专业人才数量。通过税收减免和贷款优惠等政策推进医疗机构与养老机构合作发展，鼓励医疗机构在家庭、城镇社区和养老机构进行养老护理服务，通过转移支付形式对城镇低收入老年群体进行医疗援助和向65岁以上的人们提供医疗福利的健康保险计划。
（五）强化财政投入的重点领域
1.增加对养老产业服务人员的教育投入
采取侧重于人力资本构成中的职业、专业知识与技能存量的职业技术培训，使人力资源向人力资源和人力资本并存转变，逐步实现由“廉价规模劳动力”向“技能劳动力转变”，发挥教育的公共性、正外部性、基础性和战略性作用。根据公共教育与私人教育采取差异化财政投入方式，对于小学教育、中学教育和高等教育等公共教育的投资可以各级政府通过财政转移支付的非市场方式提供，对于各类职业教育机构开设与养老服务产业相关的各专业课程，给予财政补贴和税收优惠。其次，将财政性教育投入增量用于农民工教育经费投入，通过财政拨款的免费教育扶持面向养老服务市场的农民工职业学校，通过财政补贴对有意愿从事养老服务产业的农村转移劳动力进行技能培训，建立与养老服务产业专业技术并轨的专业技能执业资格证书制度。此外，调整财政教育投入结构，针对现有养老服务机构养老从业人员素质偏低等情况，设立财政专项资金对有改造潜力的养老服务人员及社区、农村相关卫生护理技术人员进行职业技能以及道德素养培训，解决健康养老服务产业从业人员服务意识和服务技能较低问题，树立与养老、健康、旅游、文化相适宜的创新性养老服务理念。
2.增加对低收入群体的社会保障投入
从根本上说，市场经济条件下市场机制对资源配置的效率是以收入差距的存在为前提的，而效率的提高又会加剧收入分配差距，政府必需要运用财政手段在初次分配的基础上进行收入的再分配，比如在制度上对农民工、下岗失业人员和待就业人员的社保缴费实行强制性和灵活性并存的方法，通过转移支付等手段扶持其缴纳社保资金从而为养老服务积淀资本。另一方面，扩大社会保险尤其是养老保险和医疗保险的覆盖面，部分低收入的老年人在无劳动能力时，难以通过私人储蓄解决养老和医疗问题，其结果将会使这部分人群因老致贫、因病致贫。此外，完善最低生活保障制度、医疗救助制度以及教育救助制度等，受制于经济增长率、财政收支结构调整和财政体制完善等因素，国家财力只能维持较低水平的福利覆盖，对于低收入人群和特定人群进行救助，可以保障贫困人口分享社会成果的权利，可以保障贫困人口有机会接受养老服务。
参考文献：
〔1〕朋元资讯评估有限公司.我国城镇化过程中地方政府融资研究[M].中国经济出版社，2014（9）：168.
〔2〕中国人口与发展研究中心课题组.中国人口城镇化战略研究[J].人口研究，2012（5）：4-13.
〔3〕王伟同.农业转移人口市民化的政策逻辑——基于民生、经济与改革的视角[J].财政研究，2015（5）：39-44.
〔4〕张郧、吴振华.产业链视角下养老产业发展研究[J].科技进步与对策，2015（12）：62-64.
〔5〕邹铭.养老服务业突破七大困局谋求跨越发展[J].社会福利，2015（7）：7-9.
〔6〕Kazunori Yamanoi 山井和則，The Care for the Elderly in Sweden and in Japan，http//www.Wao.or.jp/，2014-02-05.
〔7〕寇琳琳.推进我国农业转移人口市民化的财政投入重点[J].财政研究，2014（5）：77-79.
〔8〕赵领娣、张磊.财政分权、人口集聚与民生类公共品供给[J].中国人口，2013（12）:136-143.
〔9〕孙静.多支柱养老社会保障的责任分担机制研究[J].财政研究，2005（7）：48-50.
〔10〕李萌.支持我国养老服务体系发展的财税政策研究[D].财政部财政科学研究所博士学位论文，2015（6）：166-181.
〔11〕邵德兴.医养护一体户健康养老模式探析：以上海市佘山镇为例[J].浙江社会科学，2014（6）：87-92.