沈阳行政学院
内容提要：在我国新时期发展战略顶层设计框架当中，绿色发展已经成为不可或缺的重要内容。从《2015中国绿色发展指数报告》数据来看，与其他副省级城市横向对比，沈阳市绿色发展状况不容乐观，存在相当明显的差距。从财政对绿色发展的支持力度来看，也还有很大的提升空间。本文对国内外绿色财政的一些实践进行了初步的分析，在此基础上，提出加强沈阳市绿色发展财政保障机制建设的对策性建议。
关键词：绿色发展 绿色财政 绿色发展指数 财政保障机制
当前，绿色发展理念已成为指导我国新时期发展的五大发展理念之一，绿色发展战略更成为实现全面小康、做好民生工作、促进社会和谐、进行经济绿色转型的国家重要战略。近年来，沈阳在绿色发展方面做了大量工作，成为了“全国文明城市”。然而与发达地区相比还有不少差距。本文将沈阳与其它副省级城市的绿色发展指标进行了数据对比和分析，找出了一些具体的差距和不足。最后，从财政保障机制的视角，提出促进绿色发展的对策建议。
一、沈阳绿色发展现状：基于《2015中国绿色发展指数报告》的分析
中国绿色发展指数是全面评估中国各省区和城市绿色经济发展情况的一种指标。由北京师范大学经济与资源管理研究院、西南财经大学发展研究院、国家统计局中国经济景气监测中心共同完成的《2015中国绿色发展指数报告-区域比较》，全面分析和测度了我国30个省（区、市）和100个城市的绿色发展水平，通过“绿色体检表”展示了省市绿色发展的进展与变化，同时针对38个城市的绿色发展现状，进行了城市绿色发展公众满意度调查。值得一提的是，报告还将PM2.5年均值指标纳入其中。
近年来，沈阳市在生态文明建设等方面取得诸多可喜成绩，先后被授予国家环保模范城市、国家森林城市和国家园林城市、全国文明城市等称号。但不容忽视的是，目前沈阳依然存在着雾霾频发、水体和土壤污染、食品药品并不安全、偷排偷放时有发生等与绿色发展背道而驰，影响市民健康和正常生活的不良现象。这些问题已经成为建成全面小康的短板和痛点。从《2015中国绿色发展指数报告-区域比较》提供的数据，我们可以更加清楚、直观地看到沈阳在绿色发展方面的差距。
作为区域绿色发展程度的重要评价指标——绿色发展公众满意度，沈阳目前呈现的水平并不尽如人意。15个副省级城市中位列12，仅高于3个城市，且与紧随其后的武汉、成都差距不大，亟待提升和加强。沈阳的政府绿色行动满意度偏低，在全国15个副省级城市中排名倒数第二。该指标数值在全国38个重点城市中仅位列第28名，不仅没有达到平均水平，属于第三集团序列，而且在东北四个副省级城市中也排名最末。沈阳、大连、哈尔滨、长春四个东北地区的副省级城市均未达到全国各城市政府政策支持度的基值“0”。沈阳在东北四个主要城市中名列第三，仅高于长春。与青岛、南京等东部城市相比还有较大差距，与排名第一的深圳相比，更是有着巨大的落差。
根据《2015中国绿色发展指数报告——区域比较》公布的中国100个城市绿色发展指数及排名，沈阳的绿色发展指数为-0.005，排名为第41名。政府政策支持度指数值为-0.106，排名第82位。在政府支持度方面远低于全国主要城市的平均水平，处于100个城市中最后的20名行列。
深圳（0.114）在中国副省级城市绿色投资指标指数排名中依然遥遥领先，以较大的优势稳居第一。除长春外，沈阳、哈尔滨、大连三个东北地区的副省级城市依然排在队列的尾部，沈阳（-0.055）名列15个副省级城市的倒数第5名，仍未达到全国副省级城市的平均水平。
在政府政策支持度指标体系中，城市绿色投资指标[①]占总体权重的四分之一，衡量城市对绿色发展的资金支持，从经济投入角度反映了政府对绿色发展的重视程度。进一步考察绿色投资指标指数，我们看到“环保支出占财政支出比重”这一指标的权重达到了40%。将深圳和沈阳进行对比，不难发现，深圳有很强的绿色发展观念和切实的绿色发展行动。2012年，深圳的环境保护支出占财政支出比重已达到6.871%，居于全国前列，2013年，深圳的环境保护支出占财政支出比重更是达到了8.397%。这个亮眼的数字充分表明了深圳绿色发展的决心和魄力。近年来，虽然沈阳在环保方面的投入也很大，但是与深圳等先进城市相比，还有很大差距。2012年，沈阳环境保护支出占财政支出比重为2.781%，处于全国中等水平，但到了2013年，环境保护支出占财政支出比重仅为2.084%，下滑到全国偏低水平。这些数字一方面说明沈阳的财政实力不强，另一方面也体现在财政支持绿色发展的魄力、决心、行动力等方面还亟待提升。
二、国内外关于绿色财政的探索和经验
在国外，不少国家和地区高度重视绿色发展工作，更从财政上积极支持和推动，已取得了许多经验。例如美国能源部开展了一项新能源企业的担保计划。他们推动美国国会通过了一个预算法案，提供300亿美元作为担保资金，对绿色产业发展提供担保贷款。美国国会预计将有10％的贷款资金会成为坏账，然而最终实施的结果是仅有２％的资金出现了违约。再如巴西的库里蒂巴，开展了“垃圾不应是垃圾”运动。通过这次运动，孩子们每天将可回收的废弃物带到学校，换取学习用品、巧克力或文艺演出票。这些回收物品还可以出售，从中得到的资金将进一步投入环境或医疗卫生项目。库里蒂巴这种简单、高效的做法让城市70%的废弃物得到了回收处理。回收的纸张意味着平均每天保护了1200棵树木。
国内一些城市围绕绿色财政也进行了卓有成效的探索。杭州就是其中一个优秀代表。
首先，杭州对财政政策进行了绿色创新。他们将跨部门合作与目标约束相结合，将生态补偿机制打破行政界限，制定了《杭州市生态补偿专项资金管理办法》。不仅把市本级生态建设资金中的大部分补助给下属的淳安、建德、桐庐、富阳等县市，更将生态补偿资金中的全部也转移给了上述地区。从而有力地支持上游地区建设了一大批生态设施和环境项目。
其次，杭州创建了农村地区生活污水治理资金的分级负担机制。杭州市财政局出台了《杭州市农村生活污水治理工程项目资金补助管理暂行办法》。根据考核，对于资金投放到位、效果良好的农村生活污水治理工程项目，给予20%-30%的资金补助。市本级财政每年投入近３亿资金专门支持农村地区的生活污水处理、河道整治以及垃圾分类。目前，杭州市1800多个村完成生活污水治理。
不仅如此，杭州还创新了财税优惠政策，针对不同经济主体实施了差异化和精准性管理。他们制定了资源配置倒逼机制。通过差别化用电政策等举措倒逼落后产能主动退出。此外，他们还创新了财政资金分配，充分发挥财政资金的引领效应，通过产业基金、PPP等方式，带动社会资金积极投入绿色产业。他们建立了合同能源管理风险池基金。受益的24家企业在2014年的净利润平均较2011年增长了387%。
作为绿色发展的“优等生”，近年来深圳市财政推动绿色发展的主要做法是：
第一，广开财源，为绿色发展提供充足的保障资金。例如深圳的政策规定“加大环保基础设施和改善生态环境项目的投入，每年政府在增加公共财产支出时，应当优先增加环保开支。”深圳市财政建立了科学的收费机制，采用分类收费、阶梯收费等方式，积极征收污水处理费、垃圾处理费。
第二，设立了各种环境保护类专项资金，以保证环境保护各专项工作的顺利进行。例如积极安排大气质量保障补贴经费的严格高效拨付，保证了大气质量保障补贴经费及时足额到位。
第三，加强绿色创新，以增强绿色财政的实际效果。例如筹集了3000多万元作为区城市管理提升配套资金，以奖代补作为对区城市管理水平提升的配套奖励。
国内其他地区也先后认识到绿色发展的重大意义，纷纷安排和部署，投入巨大的人力财力以加快实施绿色转型。2016年，福建省政府将拿出98.65亿元用于生态文明先行示范区建设，打造“清新福建”这块金字招牌。国家节能减排财政政策综合示范城市南宁市，将在绿色发展的各个领域推进56个示范项目，总投资额达440亿元。在安徽，新安江流域生态补偿实施三年多来，水质常年保持在二类以上。
三、完善绿色财政保障机制的对策建议
如前所述，财政在绿色发展中具有极其关键的地位和作用。要加快沈阳市绿色发展步伐，必须健全和完善绿色财政保障机制。
(一)充分用好杠杆，引导市场资金投入
据测算，未来五年要实现我国环境改善所计划的目标，绿色产业需要每年2—4万亿元的投资。这么大规模的资金从哪来？财政方面最多只能提供近两成的资金，这也就意味着，必须有八成以上的资金需来自市场。因此，财政必须做好“领头羊”和“向导”工作，一方面，不断提高沈阳市财政的投入力度，争取在“十三五”期间环境保护支出占财政支出比重达到4%左右。另一方面，以财政资金作为部分创始资金和引导力量，吸引市场资金进入。而要有效发挥杠杆作用，当前要重点做好如下两项工作。
1.大力推动绿色信贷贴息。2007年，在环保部、银监会等相关部委的推动下，绿色信贷正式进入我们视野。然而时至今日，绿色信贷仍然存在“雷声大、雨点小”的问题。这主要是因为绿色产业外部性强、投入大、投资期长，回本期更长，并且利润率不高，所以，不少银行在投放此类贷款时有诸多顾虑。现在的情况是，一些绿色发展项目可能获得政府的政策扶持，包括费用返还、税收优惠等。但对于银行等金融机构，却没有采取足够的激励措施来推动他们热情自发地参与绿色发展项目的投入。截至2013年年末，我国绿色信贷余额仅仅占全部贷款余额的9%。所以从事节能环保的相关企业特别是小微企业依然在“融资难”的障碍面前难以跨越。基于上述现状，我们建议对绿色信贷提供贴息服务。每年精心挑选一些绿色信贷项目进行利息补贴。一方面可以减轻环保产业企业的资金负担，另一方面也可以打消银行的顾虑，从而推动绿色研发的持续投入、绿色产品的落地量产、绿色服务的普及推广。在此基础上，根据银行参与绿色发展的资金规模等指标，向表现先进的银行机构进行财政奖励或补助。
2.建立绿色金融贷款风险补偿基金。鼓励金融机构向绿色产业发放贷款。对于为绿色发展项目提供贷款的银行相关资金可能发生的坏账风险购买保险，提供全部担保资金或一部分担保补助，从而打通绿色企业与银行的“最后一公里”。多方合力，形成共赢。绿色发展企业获得了资金，可以顺利地进行研发、备料、推广等工作，银行不仅获得了利息，也顺应了国家绿色转型的要求。而作为财政部门，虽然投入了一些财政资金，但除了为本地打造了更为有利的绿色发展环境之外，更扶持了众多大有潜力的绿色企业，培育了大量的税源。为未来本地经济更健康地持续发展蕴集了力量。
1．鼓励绿色生产。建立绿色经济引导基金，重点培植绿色经济增长点。以财政资金作为杠杆，撬动社会资金的多元投入，从而促进绿色科技的落地、量产和推广，并且帮助绿色服务业的提高质量和系统升级。
制定有利于绿色发展的价格税收政策。建立可再生能源费用分摊机制。制定有利于汽车产业升级，减轻汽车污染的税收政策，对提前达到污染排放标准的汽车生产企业，减少百分之三十的消费税。对再生资源回收及资源综合利用、生产环保产业设备的企业，利用废水废气废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，给予减免税收的优惠政策。
加强对传统产业的绿色化改造。对偷排偷放企业出重拳打击，加大处罚力度，取消下一年度相关财政支持。
2.刺激绿色消费。通过财政这只“看得见的手”积极影响市场这只“看不见的手”，也就是建立基于市场的绿色财政政策调节机制。太阳能热水器、新能源汽车、1级能效电器等产品因成本高、售价高等因素阻碍了消费者的购买热情，因此，对企业及居民购买太阳能、风能、地热能等可再生能源产品以及新能源汽车、1级能效电器、节能灯等节能环保产品，财政应配套给予高额补贴。另外，在配套提高低保人群保障水平的前提下，逐步提高水、电、气、油等资源价格和税费，倒逼消费者购买更加节能、能效更高、更加环保的产品。
（三）不断完善和强化绿色采购制度
政府绿色采购将对全社会各类经济主体都将产生不可估量的强大示范作用，这种正面强力的示范可以直接推动企业改善其产品策略，可以间接影响消费者的购买倾向。例如“某某政府机构采购产品”的宣传口号将是很好的广告用语和卖点。从宏观和长远来看，政府率先垂范将积极促进国家绿色发展战略逐渐步入高速的良性循环。为此，政府应逐步提高绿色采购比例，制定时间表，以逐渐将非绿色环保产品排除在采购清单之外，用五年左右实现特殊装备、设施之外的全绿色采购计划。
（四）完善生态补偿制度，优化生态体系建设
1.不断完善生态补偿机制。搭建有效的平台，由生态保护地区与环境受益地区开展对话与合作，成本共担，收益共享，互帮互助。例如水资源上游与下游之间，封山育林地区与周边环境受益地区之间的生态补偿。
2.科学布局，不断提高城乡一体化生态建设水平。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。加强对生态资源的保护和开发利用，修补遭到严重破坏的生态景观。沈阳有十分珍贵的辽河、浑河岸线，具有较丰富的滩涂资源，但多数已遭到沿河开发的侵蚀。要重新审视这些不可再生的天然资源的重要性，划出一定面积的滩涂湿地保护区。
3.积极支持中心城区的生态体系建设。逐步形成城区周围生态工业产业带、高新技术产业带、现代服务业中心、休闲观光产业带，城区中心金融区、文化娱乐区、生态居住区等组成的产业空间布局。
4.加强农村生态建设，促进城乡共同发展。加快美丽乡村建设，大力发展农业循环经济，治理农业污染，提升农产品质量安全水平，抓好小城镇生态建设。
参考文献：
〔1〕北京师范大学经济与资源管理研究院，西南财经大学发展研究院，国家统计局中国经济景气监测中心著.2015中国绿色发展指数报告——区域比较[M].北京师范大学出版社，2015.
〔2〕绿色发展见证中国行动力.人民日报[N]，2016.3.14.03 版.
〔3〕李克强.2016政府工作报告.中国政府网.2016.3.5.
〔4〕张乐.杭州财政政策助推“节能减排”建立合同能源管理风险池基金.新华网2015.12.30.
〔5〕胡鞍钢.中国创新绿色发展[M].中国人民大学出版社.2012.