安徽财经大学
内容提要：新中国成立以来，安徽和全国一样，各级财政投资新建了众多大中型灌区水利基础设施，但是由于长期受到计划经济体制等的影响，灌区水利基础设施在投资使用管理上存在着投资主体单一、管理主体复杂、管理方式落后、管理基础薄弱等诸多问题。这就必须顺应社会主义市场经济和全面深化改革的需要，采取改革性举措，构建多元投资主体，改革管理体制，完善制度体系，健全绩效考核机制，不断提升管理水平，充分发挥好水利基础设施投资使用的综合效益，推动我国农业农村乃至整个经济社会持续健康发展。
关键词：灌区 水利基础设施 公共投资 管理绩效
水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，事关我国农业农村和经济社会发展全局。新中国成立后，国家高度重视水利问题，各级财政共同投资新建了大量的水库、大坝、水电站、灌区等水利基础设施，这对加强水利基础设施投资使用管理提出了诸多要求。2015年12月底，财政部从财政部门职责角度提出要加强研究，探索将各级主管部门和行政事业单位代表政府管理的公共基础设施、自然资源资产等经营资产纳入国有资产管理范畴，规范政府经营资产管理。但是，就水利基础设施投资使用管理而言，存在着时间跨度长、空间分布广、水管单位多等复杂情况。为此，本文选取具有代表性的安徽省大中型灌区水利基础设施投资使用情况作为实证分析对象，剖析灌区水利基础设施在投资使用管理中存在的一些问题，并进行相应的对策性分析。
一、安徽大中型灌区水利基础设施投资使用的运行特征
安徽是农业大省，也是全国重要的粮食主产区，但是独特的地理和气候环境导致安徽旱涝灾害频发，也使安徽农业生产对灌排工程依赖性更强。经过50多年的各级财政共同投资建设，安徽先后建成了淠史杭、驷马山、茨淮新河、花凉亭等9处大型灌区、97处重点中型灌区和427处一般中型灌区，分属在全省各地。这些灌区水利基础设施在投资使用中具有如下几个鲜明的行业特征。
1.投资规模累计较大。跟全国很多地方一样，安徽大中型灌区水利基础设施建设起步于20世纪50年代，建设投资资金主要来源于中央、省、市、县各级财政，但建设初期阶段和后来的续建配套与节水改造阶段分担比例和筹资办法有所不同。建设初期阶段国家投资较少，地方自筹资金则以“投工投劳折资”为主。这一期间投资特别是投工投劳折资很难完整统计。2003年农村税费改革取消投工投劳后，地方自筹资金以市县两级财政资金为主，部分来自于管理单位收取的水费和投资收益。20世纪90年代中期起，国家开展了大中型灌区续建配套与节水改造工程建设。1996-2015年，全省大型灌区续建配套与节水改造工程累计下达投资计划46.84亿元，其中，中央财政30.55亿元，地方财政配套16.29亿元。同时，从2001年起，国家从农业综合开发资金中列出专项，对全国重点中型灌区进行节水配套改造，特别是“十二五”期间，中型灌区改造投资规模不断加大，进度明显加快。截至2015年，安徽约有一半的重点中型灌区得到初步改造，总投资10亿多元。
2.投资物态量多面广。安徽大中型灌区分布全省各地，每个灌区都是一个相对独立的系统，水利基础设施投资物态呈现出种类多、数量大、分布广的典型特征。由于这些水利基础设施分别坐落在安徽不同的山区、丘陵、平原或沼泽地带，无形中增大了灌区的覆盖面积。仅从新中国成立后新建的全国最大灌区、也是全国三个特大型灌区之一的淠史杭灌区水利基础设施投资来看，共有五大水库、三大渠首、2.5万公里渠道、6万多座各类渠系建筑物以及1200多座中小型水库、21多万座塘堰，分布在安徽、河南2省3市17个县，在3800多公里的渠道上平均每公里有2-3座建筑物，淠史杭灌区1.4万平方公里的覆盖面积已经占到安徽省13.96万平方公里总面积的1/10。
3.投资维护需求较大。安徽大中型灌区水利基础设施大多建于20世纪80年代之前，基本上暴露在潮湿的环境下，长期遭受风吹日晒和雨水侵泡，面临着一些不可控的自然灾害，同等条件下比其他基础设施更易损坏。同时，在当时特殊的建设年代，因经济社会发展条件所限，不少灌区规划几经调整、技术人员奇缺、物资十分匮乏，导致水利基础设施投资建设不够配套，工程建设标准较低，加之经过很多年的运行，灌区一些水利基础设施老化磨损比较严重，一些灌区整个工程的老损率已接近50%，尽管经过近20年的续建配套与节水改造，但灌区整个水利基础设施投资损耗不可控性较强，运行维护和续建资金需求依然很大。
4.投资综合功能较强。经过几十年的投资建设和改造，安徽大中型灌区水利基础设施具有防洪、灌溉、城市供水、交通、航运和生态等综合功能，已成为安徽防洪安全的基础、粮食安全的支撑、饮水安全的依托、经济发展的命脉、良好生态的源头活水，对安徽农业发展、粮食安全乃至打造“三个强省”、全面建成小康社会发挥着越来越重要的作用。根据安徽省水利厅的统计，截止2013年年底，全省大中型灌区有效灌溉面积已经突破3000万亩，占到全省4430万亩有效灌溉面积的67%以上，奠定了安徽粮食主产省的重要地位。不仅如此，一些灌区如淠史杭灌区自1959年开始就发挥效益，累计向合肥、六安等城市供水60亿立方米，成为这些城市的主要水源，大大改善了1330万人口的饮水条件。此外，顺应市场经济的发展，许多大中型灌区水费收入尤其是城市水费收入增长很快，水利施工、水力发电、水产养殖、水利旅游等多种经营不断发展，进一步提高了灌区水利基础设施投资的经济价值，提高了水利基础设施的综合效益。
二、灌区水利基础设施投资使用管理存在的问题
从前面的分析可以看出，安徽大中型灌区水利基础设施投资在安徽经济社会发展中起着十分重要的战略地位。但是，由于受到体制机制特别是计划经济体制的长期影响，安徽大中型灌区水利基础设施在投资使用管理中也暴露出一些问题。
1.投资主体单一，缺少科学建设改造标准。灌区水利基础设施属于典型的准公共产品，投资建设周期长、收益性差，导致投资来源十分单一。长期以来，安徽大中型灌区水利基础设施投资建设及续建改造主要依靠中央、省级财政专项以及市县财政配套资金无偿投入，几乎没有再引进社会资本参与水利基础设施投资建设。同时，经过50多年的建设，灌区水利基础设施基建投资接近饱和，今后续建配套、节水改造和维护管养任务很重，但在实际过程中，许多灌区受到国家财政投资资金安排的不确定性约束，并未根据未来发展要求制定科学的水利基础设施续建配套改造规划和所要达到的标准，只能根据国家年度资金下达计划的多少来确定当期建设改造的项目和建设改造的规模，导致安徽大中型灌区水利基础设施建设改造缺乏系统性和长远性。
2.管理主体复杂，组织协调不够顺畅。安徽大中型灌区横跨不同市县，绝大多数灌区都成立了独立的灌区管理单位，有的属于省管，有的属于市管，也有的属于县管。同时，按照现行的管理体制，安徽大中型灌区水利基础设施投资使用管理由灌区管理单位、市县水利部门的专管机构和当地群管组织分别承担。在具体职责划分上，许多灌区管理单位统一负责全灌区水利基础设施投资建设和维护改造工程的规划、设计、招投标和验收，投资建好后水利基础设施根据灌区管理单位与市县区专管机构各自分工分别管理，延伸到乡镇和田间地头的水利基础设施由当地的群管组织负责。比如，淠史杭灌区管理总局负责总干渠、干渠控制设施及相关水利基础设施的日常管理及维护，资产量只占全灌区资产总量的1/4；其他3/4水利基础设施的日常管理及零星维护分别由所在市县专管机构和群管组织管理。由于市县专管机构和地方群管组织设置在各市县区水利局之下，资金和人事统一由地方管理，与灌区管理单位存在着统与分、条与块的矛盾，灌区管理单位无法有效对此进行统一协调，特别是对地方政府借加快发展之名违规破坏水利基础设施和灌溉良田时无能为力。
3.管理方式滞后，运行成本较高。按照国家规定，安徽大中型灌区管理单位大都定性为准公益性事业单位，实行差额预算财政供给，不足部分征收水费和发展多种经营弥补。同时，受管理体制和历史因素的影响，安徽许多大中型灌区管理单位仍未真正实现管办分离，灌区继续实行建设、管理、维护集一体的模式，这在计划经济时代发挥了不可替代的作用，但与社会主义市场经济发展要求相比，这种管理模式显得十分落后，不仅增加了管理层级，增加了管护人员，增加了运行成本，还弱化了管理效率。比如，淠史杭灌区管理总局下设16个二级局、18个三级分局、40多个四级段所，人员众多，财政供养人员占比很大，对财政补助依存度很高。同时，许多灌区水利基础设施投资使用管理信息化、专业化、市场化水平较低，大都还是靠传统的方式，采取管理单位管护人员实地查看和经验判断，与现代化管理的要求存在较大的差距。
4.制度建设缺失，基础信息失真。长期以来，由于对水利基础设施重投资、轻管理，重工程、轻资产，我国仅在1994年分别出台了水利工程管理单位财务制度和会计制度，但对整个水利基础设施的范围、定义没有进行科学界定，导致灌区无法准确分类统计，只能将水利基础设施放在水工建筑物里一起统计，缺乏详细的水利基础设施具体数据，也给投资使用管理带来难度。一些灌区只能根据国家相关规定，在水利基础设施投资工程建设和续建配套节水改造项目建设方面制定相应办法，但对水利基础设施投资形成的资产并没有明确的管理制度，也未进行分类管理。即便如此，1994年出台的水利财务会计制度确定的记账方法严重不符合现实情况，导致灌区水利基础设施形成的资产账面价值与其实际价值存在较大背离。以淠史杭灌区为例，按照2007年开展的一次清产核资推算，当时全灌区资产总额共计40亿元，可是按照会计核算办法，全灌区水利基础设施资产原值只有20多亿元，资产净值则更少，与实际出入很大，信息严重失真。
三、加强灌区水利基础设施投资使用管理的对策建议
当前，安徽大中型灌区水利基础设施投资使用管理中暴露出的问题，充分说明加强灌区水利基础设施投资使用管理尤为迫切。立足安徽大中型灌区实际，加强灌区水利基础设施投资使用管理，必须顺应社会主义市场经济发展和全面深化改革的大局要求，坚持问题导向，树立系统性思维，采取改革性举措，创新管理体制机制，不断提升管理水平，充分发挥好水利基础设施投资使用的综合效益，推动我国农业农村乃至整个经济社会持续健康发展。
1.完善投入方式，构建多元投资主体。为保障水利基础设施功能发挥，更好地促进经济社会发展，要全面系统地对灌区水利基础设施投资建设改造进行规划，科学测算资金需求。在此基础上，根据水利基础设施准公共产品的性质，采取多管齐下的办法，构建以财政投资为主、市场投资为辅的多元投资主体。一要继续发挥财政投资主渠道功能。中央、省、市、县各级财政都要进一步加大水利基础设施建设的投入，尤其是要强化中央和省级财政的投入职责，减少市县财政配套要求。二要整合资金资源。既要整合中央、省级建设专项资金和维护保养经费，又要充分利用水利单位的水、土资源及设备、技术优势，通过资产重组、股份制、租赁、拍卖、承包等形式，盘活存量资产，筹集水利基础设施建设改造资金。三要积极向社会融资。各类国企、民企、混合所有制企业等市场主体，只要愿意投入重大水利工程的，原则上优先考虑由这些社会资本参与建设和运营，对有直接经济效益的水电项目，可积极利用社会融资和银行贷款。同时，采取政府采购支持、财政投资引导、项目财政补贴、采用PPP模式、价格机制等优惠政策，保障社会投资收益。比如，鼓励发展重大水利工程投资基金，政府通过认购基金份额、直接注资等方式予以支持；对社会效益较好的PPP重大水利项目，政府可对工程维修管养经费等给予补贴。
2.改革管理体制，明晰各级权责关系。水利基础设施投资使用管理涉及到各级各部门，必须深化改革，构建权责统一、责任明确、运转高效的管理体制。一要强化省级政府统的功能。要将水利基础设施投资使用管理与所对应的农田土地使用管理、水资源使用管理等统筹起来，强化省级政府统一组织协调职能，合理配置资产资源，进行统一投资和综合使用管理。二要积极推行管养分离改革。要按照管办分离的要求，切实将灌区管理单位水利基础设施工程建设和维修养护职能从日常管理运行中分离出来，分别交由水利工程单位、养护企业各自实施。要积极培育维修养护市场主体，建立市场竞争机制，实施水利基础设施日常养护政府购买服务。要建立水利基础设施养护基金，对新建的水利基础设施和设施现状较好的堤、坝等工程的维护，实行市场化外包养护，用市场的手推动“管养分离”改革。三要精简管理单位机构。要根据管养分离改革进程，逐步推进灌区管理单位深化管理体制改革，扩大管理幅度，减少管理层级，精简机构，精简人员，真正将灌区管理单位的职能回归到综合管理上来。四要明确各级主管部门工作职责。要通过体制的规范，进一步明确各级财政、水利和相关行政事业单位的职责、定位、功能、作用，形成工作合力，共同履行水利基础设施投资使用管理的职责，形成分工协作、各司其职的工作格局，综合管好用好水利基础设施。
3.引进市场机制，盘活投资经济效益。长期以来，灌区水利基础设施功能定位侧重在防洪、灌溉、生态等方面，经济效益没有得到充分发挥。要顺应市场经济的发展，在继续增强灌区防洪、灌溉、生态等功能的同时，盘活灌区水利基础设施投资使用效益，增加灌区收入，促进灌区良性发展。一要提升投资使用价值。要充分利用灌区得天独厚的水资源和生态资源，不断完善灌区水利基础设施投资，加大配套服务项目建设，培育灌区文化底蕴，拓展旅游发展产业链，打造灌区旅游群带，做足灌区旅游大文章，推动灌区旅游业可持续发展。二要推行水价改革。要探索符合灌区实际的水权登记模式，打破政府限价低价管制，推行城镇居民供水阶梯水价制度，稳步实施农业供水水价综合改革，提高灌区水资源利用效益，进一步满足灌区水利基础设施建设和续建改造投资资金需求。三要建立灌区生态补偿机制。要积极借鉴新安江生态补偿模式，国家财政要建立纵向转移支付制度，灌区与相应的各市县之间也要建立横向转移支付制度，给予灌区合理经济补偿，保障灌区生态收益，进一步推动绿色发展。
4.健全制度体系，不断提升管理水平。要顺应全面依法治国的要求,把制度建设摆在更加突出的位置，不断提升灌区水利基础设施投资使用管理水平。一要制定资产管理制度。要明确水利基础设施概念，科学划分水利基础设施范围。可根据水利基础设施的特征属性，分为公益性和经营性水利基础设施，并按照财政部的要求，研究探索将大中型灌区管理使用的水利公共基础设施纳入国有资产管理范畴，从资产的形成、管理、使用、调配、处置等方面入手，制定出一套较为完善和可操作性强的规章制度，力求以制度管人、按制度办事。二要健全统计会计核算制度。要细化水利基础设施分类，明确统计标准，定期统计汇总水利基础设施增加量和减少量。要完善水利会计制度，科学确定水利基础设施入账计价标准，建立水利基础设施的实际价值量与当期社会价值相适应的机制，必要时可引入第三方评估核定实际价值。三要夯实管理基础。要加快人才队伍建设力度，积极培养优秀管理人才，提升人才队伍素质。要加强信息化建设，建立和完善信息管理系统，实现水利基础设施投资使用的动态管理，提高管理效率，扎实做好水利基础设施投资使用管理工作。
5.推行配套改革，健全绩效考核机制。加强灌区水利基础设施投资使用管理涉及到资产管理、财政预算管理等多个方面，必须推进综合配套改革，加强绩效考核，最大程度地发挥投资使用效益。一要促进实物管理与价值管理结合。要同步推进水利基础设施投资使用与行政事业单位国有资产管理体制改革、预算管理体制改革等各项配套工作，积极推进投资使用管理与资产管理、预算管理等的对接，做到实物管理与价值管理的有机统一。二要健全绩效考核办法。要按照水利基础设施的功能定位，分类制定公益性和经营性水利基础设施投资使用的绩效考评标准和具体办法。对公益性水利基础设施，应以最小的管理支出及维修养护成本获得最大的综合性社会效益。对经营性水利基础设施，要在保证发挥必要的公益性的同时，还要完成既定的经营目标，实现经济效益最大化。同时，要对照绩效考评标准和办法，建立绩效考评长效机制，定期不定期进行督促检查，进一步强化水利基础设施投资使用管理。
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