杨健/中共天津市委党校；张金峰/河北工业大学

    内容提要：目前残疾人社会救助政策惠及范围狭窄且应急性特征明显、救助水平无法满足生存性支出需要、医疗及康复救助重视不足、政策参数设计存在缺陷、公共财政投入和社会资源动员能力相对有限严重制约救助效果。因此，应基于需求满足导向、以普惠加特惠为宏观路径，推动残疾人社会救助优化政策设计、积极调整公共财政支出结构向残疾弱势群体倾斜、合理划分中央与地方财政的救助责任、动员和鼓励社会资源参与残疾人保障事业，从而促进残障群体共享社会发展成果。

    关键词：残疾人  社会救助  政策效果  完善路径

    一、引言

    目前中国约有8502万残疾人，占世界残疾人口总量的8.5%左右，相当于整个欧洲残疾人口规模的1.7倍。中国残疾人口不仅数量庞大，而且残疾群体的内部结构特征非常明显。从残疾人口的年龄结构来看，残疾老年人口(60岁及以上)占残疾总人口的52.80%，推算人口规模为4416万人，分别高于0-15岁残疾儿童和15-59岁劳动年龄段残疾人口约48.11和10.29个百分点，成为残疾人口的主体。从性别角度分析，男性残疾人口占51.61%，女性残疾人口占48.39%。从城乡分布来看，残疾人口大部分生活在农村，农村残疾人口占72.27%。从区域分布来看，全国残疾人口规模较大的前五位省(区、市)份包括，河南(676.3万)、四川(622.3万)、山东(569.5万)、广东(539.9万)、江苏(479.3万)；全国残疾人口比例较高的前五位省(区、市)份包括，四川(7.57%)、广西(7.23%)、河北(7.23%)、河南(7.2%)、甘肃(7.2%)。从残疾等级构成来看，残疾人口以中、轻度残疾为主，两者比例分别为43.5%和26.9%。从残疾类别来看，残疾人口主要集中于肢体残疾(29.07%)、听力残疾(24.16%)、视力残疾(14.86%)和多重残疾(16.3%)。残疾人群由于活动和参与障碍以及收入贫困而难以融入正常社会生活，迫切需要社会保障相关政策的大力支持。

    近年来，残疾人社会保障问题日益受到党和政府的密切关注。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》、《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》等一系列文件的出台，表明了中国政府致力于推动残疾人事业快速进入制度性保障发展阶段的态度和决心。残疾人群体的社会生活境遇因此有了较大的改观，其社会救助状况也得到进一步地巩固与完善。中国残疾人事业发展统计公报表明，2007-2014年度城乡残疾人口领取最低生活保障金和获得救济的比例均呈现上升趋势。2014年，城镇261.5万和农村844.1万残疾人被纳入最低生活保障范围，257.7万城乡残疾人得到了其他救助救济。尽管残疾人社会救助总体上趋好，但由于面向全体公民的社会救助制度尚不健全，针对残疾人的社会救助政策正处于改革探索的完善过程之中，因而涉及残疾人口的社会救助内容也就相对滞后，当前城乡社会救助政策中仍然存在一些影响残疾人充分分享福利权益的重要缺陷。本文旨在通过分析残疾人基本生存发展状况相关数据资料，深入考察和探究残疾人社会救助的运行效果，并提出有针对性的改革完善路径。这不仅恰逢其时，而且对于加快推进残疾人小康进程和全面建设覆盖城乡居民的社会保障体系具有重要的现实意义。

    二、残疾人社会救助政策运行效果分析

    (一)政策惠及范围狭窄且应急性特征明显

    第二次全国残疾人抽样调查数据显示，残疾人医疗服务与救助、贫困救助与扶持需求相对较高，在十三项基本需求中依次列于第一位和第二位。但由于社会救助政策中某些缺陷障碍的存在，其严重导致了相当比例的有救助需求的残疾人口不能获得应有的扶助。根据第二次抽样调查数据分析，全国残疾人享受最低生活保障和不定期救济的比例分别为7.65%和11.42%，这与有贫困救助需求的人群比例(67.78%)形成强烈反差。如果从分年龄人群状况来看，作为残疾人口主体的老年残疾人享受最低生活保障和不定期救济的比例仅为5.34%和8.65%。而老年残疾人口有贫困救助与扶持需求的比例为61.73%，两者之间相去甚远。同时，残疾人状况监测报告显示：2013年度城乡残疾人口已领取最低生活保障金的比例分别增长到21.7%和30.6%，但仍有高达41.8%和65.6%的城乡残疾人口迫切需要生活救助。再以天津市为例，2014年仍有40%左右的有低保和救济需求的受访残疾人没有获得相应救助。由此可见，残疾人口的现实救助需求与政策受益之间还存在巨大差距。

分年龄段残疾人口享受低保与救济情况表

数据来源：根据第二次全国残疾人抽样调查数据计算。

    如果从享受社会救助的项目内容来看，各年龄段残疾人口均表现出享受最低生活保障的比例明显低于享受不定期救济的比例。全国残疾人口整体接受低保的比例低于接受救济约3.77个百分点。2012年度农村残疾人领取救济与低保的相应比例之差为2.9个百分点。2013年度城镇残疾人领取最低生活保障金的比例比领取救济的比例低5.1个百分点。再如，天津市2014年残疾人口整体接受低保的比例低于接受救济约14.7个百分点。以上数据表明，残疾人口能够享受到的正式制度性保障偏少。从实践情况来看，大量城乡贫困残疾人以及处于低保标准边缘状态的低收入残疾人家庭，其基本生活仍然主要依靠亲友扶养、邻里帮助以及党团、干部节日走访慰问等一些临时性的救济。特别是在农村地区，尽管最低生活保障制度的广泛建立使得越来越多的残疾人被纳入救助体系之中，但针对农村贫困残疾人的最低生活保障制度尚不完善，直接依靠制度性保障的残疾人还相对有限。因此，目前针对残疾人群体的救助政策仍具有明显的临时性与应急性特征。

    (二)救助水平无法满足残疾人的生存性支出需要

    以最低生活保障为例，2007年大部分城市的最低生活保障标准占当地居民人均实际收入的比重低于20%，即全国很多地区的城市低保标准低于当地维持起码生活需求的保障线。2010年城市低保平均标准上升为月人均251.2元，农村低保平均标准进一步增至月人均117元。民政部《2014年社会服务发展统计公报》显示：2014年全国城市低保平均标准411元/人、月，比上年增长10.1%；全国城市低保月人均补助水平286元，比上年增长8.3%。2014年全国农村低保平均标准2777元/人、年，比上年增长14.1%；全国农村低保月人均补助水平129元，比上年增长11.4%。然而，众所周知，残疾人口消费支出结构状况是影响其基本生活境遇的重要因素之一，如果将之与低保标准结合起来加以全面分析，更能清晰地反映出救助政策的真实保障水平。

    食品、衣着与居住三项消费支出是残疾群体维持最基本生活的支出项目甚至是生存性支出项目。残疾人状况监测数据显示，2007年以来食品支出与居住支出一直处于城乡残疾人家庭支出的首位与第三位。以天津市为例，2014年城镇受访残疾人家庭食品消费年支出约为4684元，居住支出为1268元，衣着支出为503元；农村残疾人家庭食品消费年支出为2810元，居住支出为926元，衣着支出为282元。相形之下，当年的城市低保月平均标准只占月食品消费支出的95.57%，占月食品与衣着消费支出总和的86.30%，占月食衣居支出总和的69.36%；而农村低保平均标准占月食品消费支出、食品与衣着支出总和、食衣居支出总和的比例分别为86.63%、78.74%和60.58%。另外，超过42%的残疾人在受访时表示低保制度不能起到保障基本生活的作用，还有大约46%的被调查者表示当有额外支出时低保制度就不能维持其基本生活。由此观之，现有救助水平无法充分满足残疾人群的最低生活需要，亟待给予关注并及时加以解决。

    (三)医疗、康复救助重视不够

    目前的社会救助主要集中于基本生活领域，对残疾人医疗、康复救助的关注程度严重不足。通常，救助对象的确定主要参考低保线的标准，尚未综合考虑救助对象的残疾、健康和疾病状况，没有充分认识到医疗、康复救助不应等同于生活救济，致使资金无法落到真正需要救助的残疾人手里。从实际运行情况看，残疾人医疗救助的力度不大、针对性不强。例如，北京市城乡贫困残疾人当前可以依据《北京市城市特困人员医疗救助暂行办法》和《北京市农村特困人员医疗救助暂行办法》享受医疗救助。但调查结果显示，通过政府帮扶解决了医疗问题的残疾人只占8.6%，远低于解决了基本生活问题(占72.1%)的人群比例。为推进残疾人康复事业的发展，全国残疾人康复工作办公室制订了不同残疾类型的康复实施方案，康复救助项目是其中的重要组成部分。一些地方政府也尝试建立了专项残疾康复救助制度。比如江苏省常州市对残疾人康复实行“三助一免”(助视、助听、助行、免费供药)工程，以帮助贫困残疾人得到有效的康复服务。但由于总体上康复救助保障项目较少，残疾人难以负担起高昂的费用，时常出现延误康复甚至放弃康复治疗、造成终身遗憾的现象。残疾人状况监测报告显示：2013年度城乡仍有高达52.5%和59.7%的残疾人家庭迫切需要医疗救助，超过1/4的残疾人家庭迫切需要康复救助。2014年，全国获得相应医疗救助的贫困精神残疾人仅有49.2万。

    (四)政策参数设计存在缺陷

    中国普遍意义上的社会救助标准整体偏低，针对残疾人群体需求的特殊救助措施的标准也较低，加之缺乏随社会经济发展状况而动的待遇调整机制以及享受资格条件等政策参数设计存在弊端，这严重地导致了残疾人社会救助保障水平的低下，另一方面致使确实存在生活困难的残疾人群被既定的参数设置排斥在获取救助的范围之外。

    残疾人群因为自身残障，其医疗保健、辅助器具等方面的额外支出均要高于健全人群。同时，残疾人大多需要看护照顾，这往往导致家庭成员相应减少外出工作甚至是中断或放弃工作。因而，残疾人家庭的贫困程度普遍高于一般家庭。2003年以前实践操作中的最低生活保障制度并不区分贫困家庭的类型，只是统一补足实际人均收入与低保标准的差额，并未充分考虑到残疾低保人员的特殊性，根本无法满足和弥补该群体的实际费用支出。2003年以后低保制度开始实行“分类救助”。其主要目的之一，就是通过上调一定比例待遇的做法，对特殊困难群体给予重点救助。然而，目前大多数“分类救助”的执行是在原始低保标准的基础上再调高一定的百分比，而作为基础参数的低保标准总体偏低必然引发调整后的待遇仍然相应较低，因此无法达到切实有力地保障残疾人员等特殊困难群体的目的。另外，根据目前各地实施的“分类救助”的有关规定，残疾人群体中只有重残人员或基本丧失劳动能力的低保人员才能享受重点救助，而其他残疾低保人员并没有被政策顾及到，特别是老年残疾人口尚未被置于制度供给的特惠照顾的角色地位。

    (五)财政资金投入不足且中央与地方财政的救助责任匹配失当

    社会救助通常被视为一个国家或地区的基本公民权利及政府责无旁贷的应然义务，残疾人社会救助更需要政府承担“托底性”责任并提供有力的财政支持保障。从实际状况来看，近年来随着中国社会保障体系的初步形成，社保支出占GDP的比例趋于稳定，大约保持在5.3%左右，但这仅相当于西方发达国家20世纪50年代的水平；同时财政用于社保的支出水平仍低于发达国家及中等发展中国家的状况，甚至低于诸如斯里兰卡等个别低收入发展中国家的相应水平。受以上宏观因素影响，中国公共财政对社会救助的投入一直相对有限。1979年全国社会救济经费占GDP的比重仅为0.6%，但此后逐渐下降；2001年至2004年全国社会救助资金占GDP的比重不足0.2%，占国家财政支出的比例不到1%。2007年财政投入城乡居民生活救助的资金达到自改革开放以来的首个峰值，但仍不足500亿元人民币。2014年全年各级财政共支出农村低保资金870.3亿元，支出农村五保供养资金189.8亿元。全年各级财政共支出城市低保资金721.7亿元，较上年下降35亿元。因此，相对于广大残疾困难群众的实际需求而言，财政救助资金的投入力度依然有限。特别是一些贫困农村受财力状况的制约，低保补贴仅有十几元，远远达不到保障农村贫困残疾人最低生活的效果，只能起杯水车薪的作用。

    另外，传统的社会救助政策更多的是强调地方政府的财政责任。例如，最低生活保障制度实行地方人民政府负责制。过去各地实行农村低保的资金均来源于各级地方，并且主要由县级市(区)、乡两级财政和村集体共同负担(部分省份由省级财政投入)。但经济欠发达地区特别是贫困县乡地区困难人口众多、当地财政困难、集体经济实力薄弱，往往无力为农村低保提供足够的资金支持。从2007年起，中央财政开始对财政困难地区实施农村低保制度给予补助。但近年来中央财政的补助数额呈现出下降的迹象，2014年中央财政对农村低保的补助资金较上年减少29.7亿元，降幅约为4.9%。救助责任主要由地方政府承担与中央财政的主体责任没有适时到位已成为多数经济落后地区救助资金难以落实、救助标准偏低以及制度覆盖范围有限的主要致因。因此，有必要充分认识到我国区域经济发展极不平衡的现实国情，有必要充分认识到过多依靠地方政府负责救助资金的结果必然是政府救助责任的缺位，中央财政的及时补位已刻不容缓。

    (六)社会资源动员能力相对有限

    根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.2万个。全年各地共接收社会捐赠款物604.4亿元，其中：民政部门直接接收社会各界捐款79.6亿元，各类社会组织接收捐款524.9亿元。2014年中国福利彩票年销售2059.7亿元，全年筹集福彩公益金585.7亿元。全年民政系统共支出彩票公益金231.3亿元，比上年增加35.8亿元；其中用于社会福利143.6亿元、用于社会救助29.1亿元。作为支持残疾人群体的重要公益组织之一，残疾人福利基金会自1984年成立以来积极为残疾人康复、教育、服务设施建设等募集并投入资金。2014年度残疾人福利基金会总收入为3.84亿元，年度总支出为4.16亿元，其中公益项目支出4.05亿元。而上述社会资源能够切实分配到残疾人社会救助方面的数额并不大。这也间接导致残疾人社会救助的总体投入严重不足，从而相应制约了政策运行效果。

    三、完善残疾人社会救助的宏观路径与对策建议

    建立健全残疾人社会保障体系，是落实科学发展观、全面建设小康社会和履行《残疾人权利公约》、促进残疾人生活改善共享改革发展成果的基本要求与重要举措。社会救助政策对于维护残疾人群体的生存权与发展权具有基础性的支撑功能，是建立覆盖城乡居民社会保障体系和推进残疾人基本公共服务均等化的重要基点。研究表明，目前城乡残疾人的社会救助受益范围较小、政策应急性特征明显、救助保障水平低下、医疗与康复救助重视不足、政策参数设计存在缺陷、政府财政投入和社会资源动员能力相对有限等问题依然比较突出，社会救助政策尚不能充分满足残疾人的现实需求，其运行效果并不理想。因此，以需求满足为导向、以普惠加特惠为路径方式稳步推进残疾人社会救助政策体系的改革与完善，已凸显出必要性、重要性与紧迫性。

    首先，应合理优化政策设计。继续不遗余力地积极扩大城乡残疾人社会救助的覆盖面，使符合低保基本条件的残障人员及边缘群体尽快实现应保尽保。适度提高社会救助标准，特别是针对残疾老年人以及享受低保后基本生活仍有困难的低收入残疾人家庭，应结合其生活中的现实需求提高救助待遇水平。贫困残障者的需求除了包括正常低保人员的基本需要外，还涉及额外的并且是必要的康复照料等特殊性需求。因此，残疾人社会救助的内容除低保之外，还应关注残疾人群体的医疗保健、康复护理和生活照料等方面，并提供相应救助资金与服务，从而着力突破“重低保救助、轻服务救助”的局限。

    其次，积极调整政府财政用于社会保障支出的结构，使公共财政资源制度化、常态化地适当向残疾弱势群体倾斜。世界卫生组织指出，在低收入国家，残疾人比非残疾人承受巨额医疗费用的几率高出50%。部分老年残疾人可能还需要为康复护理和日常生活照料等多支出一部分费用。因此，必须加大对社会救助特别是残疾人生活补贴和护理补贴方面的投入力度。另外，还应科学审慎地抓紧研究设计随物价和生活水平变动的社会救助金调整机制，这部分待遇调整补助资金由财政负责实属国家承担福利制度主体责任的应有之义。同样需要注意的是，加强对农村残疾人及其家庭的扶贫力度应是相关政策的重中之重。

    再者，合理划分和协调中央财政与地方财政的救助责任。社会救助政策主要体现的是政府责任。中央政府必须在社会救助资金投入方面积极发挥主导作用和承担主体责任，通过建立社会救助专项资金使制度运行具有稳定而可靠的资金来源。同时，中央政府应根据各地区财政承担救助资金能力的不同对其进行梯度式补助。对于地方财政承担能力较强的地区，可适当减少资金拨付额度；针对地方财政承担能力较弱特别是国家级贫困地区，应重点加大补助比例。这种以实际承担能力为导向的中央与地方财政匹配投入模式有助于资金利用更加高效，在一定程度上可以避免财政救助资金的短缺与浪费。另外，中央政府可以对各地区梯度式补助比例的实施效果进行实时监督与评估，从而在宏观层面进行弹性调控，以实现救助责任的动态协调与合理界定。

    最后，大力动员和鼓励社会资源参与和推动残疾人事业发展。鼓励支持残疾人福利基金会筹集善款和开展捐助的相关活动以及推广残疾人慈善品牌项目。通过推动红十字会、慈善会等社会组织开展残疾人慈善项目，树立榜样和典型，以经济奖励、税收减免优惠与名誉表彰等多种方式鼓励和引导社会单位、团体和个人投身于残疾人福利事业。此外，还需要在全社会范围内进一步宣传弘扬扶残助困共享和谐的人道主义思想和现代文明观，通过扩大和示范效应创造有利于残疾人事业健康发展的社会氛围。

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