四川省财政厅

内容提要：作为我国第二大藏族聚居区，四川藏区的民族问题与社会问题始终交织在一起，使这一地区社会经济发展更为复杂。国务院《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46 号）、《四川省主体功能区规划》（送审稿），从国家战略和全省主体功能规划层面上对四川藏区主体功能提出了相应的规划定位。四川省委十届三次全会，进一步将藏区列入“四大片区扶贫攻坚行动”之一。近三年四川省藏区工作会议，都不同程度的从社会和经济两个层面上对藏区的发展提出了更高要求。本文正是在这种背景下，对藏区新形势下经济和社会发展特征、原则及财政面临的困难进行分析，进一步提出相应的政策建议。

关键词：四川藏区　社会经济发展  主体功能区  财税政策　

四川藏区主要分布于甘孜藏族自治州、阿坝藏族自治州和凉山木里藏族自治县，共32县，25万多平方公里，占四川省总面积的52%，区内人口195万。国务院《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）、《四川省主体功能区规划》（送审稿），从国家战略和全省主体功能规划层面上都对四川藏区主体功能提出了相应的规划定位。四川省委十届三次全会，进一步将藏区列入“四大片区扶贫攻坚行动”之一。近三年四川省藏区工作会议，都不同程度的从社会和经济两个层面上对藏区的发展提出了集中力量，加大支持力度，抓住发展、稳定、民生，实现藏区经济发展和长治久安的发展要求。本文正是在这种背景下，对藏区新形势下经济和社会发展特征、发展原则及财政面临的困难进行分析，进一步提出相应的政策建议。

一、四川藏区经济社会发展基本特征

（一）主体功能定位

根据国家和四川省主体功能区规划，四川藏区处在国家“二屏三带”生态安全规划西南部，是全省仍至全国的重点生态环境保护屏障之一。四川藏区32县按开发方式全部列入禁止开发区范围内，开发内容主要为国家和省级重点生态功能区。根据整体规划设计，未来8年，累计超过94.06亿元的资金将投资于藏区生态环境保护，包括森林生态系统保护与建设、草原生态系统建设与保护、湿地生态系统建设与保护、沙化土地治理、水土流失综合治理、生态保护支撑体系建设和科技保障体系建设等七个方面[①]。四川藏区具体主体功能区划如下表：

四川藏区功能区划[②]

（二）藏区经济社会发展的基本特征

1.民族与社会问题多年交织使发展面临复杂矛盾。不同于内地，受脆弱生态环境、民族特性、发展程度以及历史因素的影响，藏区生态文明建设既有与内地类似的一般问题，更有其特殊的问题和矛盾。作为我国第二大藏族聚居区，四川藏区的民族问题具有长期性和历史性的显著特点，不仅是藏民族共同体自身发展规律使然，而且民族问题与其它社会问题始终交织在一起，使这一地区经济社会发展呈现出更为复杂、更为尖锐的矛盾。例如宗教文化已深深地融入藏族民众的思想意识和行为规范之中，活佛制度使宗教力量系统化和活佛个人对信众的强烈感召力，造就了信仰上的权威中心，对这一区域的法律权威造成严峻挑战，增加了经济建设和社会发展的不确定风险。

2.经济社会发展相对封闭。发展问题不仅仅是满足自身基本需要，更涉及到民族融合、区域合作态势下的传统文明与现代技术的磨合。然而受自然、区位、发展水平乃至政策环境的影响，四川藏区经济社会发展相对封闭。一方面表现为空间上的相对封闭，由于文化差异和基础建设滞后，以及政策和一些不稳定因素的影响，藏区丰富的资源尚未对内地资本形成强大的吸引力，而人才、技术和资金的匮乏也使藏区无力对外投资，区域合作渠道狭窄、空间不足，未能形成长效发展机制。另一方面，从发展的连续性和阶段性来看，四川藏区相对封闭，传统文化和发展理念依然占居主要地位，现代经济社会文明对四川藏区的影响力显著不足。

3.主体功能对社会经济发展贡献度低。除阿坝州阿坝县、若尔盖县、红原县三个县属于“若尔盖草原湿地生态功能区”外，其他29个县全部纳入国家“川滇森林及生物多样性生态功能区”内，并分属国家级和省级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级和省级风景名胜区、国家和省级森林公园、国家和省级地质公园、省级重要饮用水水源地。不管是国家还是省级对四川藏区的主体功能定位看，概括起来只有一句话，就是：环境只有保护投入，开发产出低下。

4.独特的资源禀赋决定发展渠道相对单一。与内地不同，藏区面临着严峻的资源开发和生态建设的矛盾。一方面四川藏区丰富的资源具有独特性和垄断性特征，已经成为藏区经济社会发展强有力的支撑，在我国资源持续消耗且逐步匮乏的态势下，拥有巨大的开发潜力。另一方面这一地区生态环境脆弱，自然灾害频发，水土流失、草场退化、土地沙化等问题日趋严重，已经成为全国生态安全极度敏感区之一。因此四川藏区必然面临资源开发和生态保护的尖锐矛盾，与内地相比，受到诸多发展限制，发展渠道相对单一。特别值得一提的是，四川藏区生活成本、行政成本和生产成本都远远高于内地，是以“逐利”为本质特征的资本的先天障碍。

二、四川藏区社会经济发展的基本原则

四川藏区民主改革、特别是改革开放30年以来，中央和四川省委高度重视藏区的经济社会发展，在统一政策的基础上，针对藏区的特殊性，制订了一系列符合藏区历史和特征的经济社会发展政策，使这一地区从粗放的、原始的农牧业社会迈向现代文明，发生了翻天覆地的变化。30年四川藏区经济增长27倍，特色产业加快发展，基础设施建设不断完善，人民生活明显改善，贫困率显著下降，生态建设持续加强。但是，具体针对藏区如何处理好保护与发展的关系，在生态环境保护的大前提下求得社会经济发展的方式，是当前藏区面临的一个重大课题。因此，必须首先要解决好藏区发展的原则问题。

1.不以经济发展速度作为政绩考核的依据。藏区所处的地理位置、自然环境、主体功能区定位以及社会经济的基础决定了对藏区地方政府政绩考核的标准必须有别于内地其他地区，更有别于经济社会发展比较成熟的平原地区。在具体考核方面，不能用一刀切的方式拿一个考核标准而放之四海，更不能以GDP增长中高资源环境代价来适用于以生态环境保护功能定位的藏区。对藏区来说，从当地生产要素的整合水平、基础设施的共建共享、重大民生工程的部署和实施、环境保护和生态修复等方面建立特殊的政绩考核体系，才有利于当地政府更加具有针对性、更能正视当地实际的政绩观、更能发挥主观能动性和创造性的改善当地面貌的科学方法。

2.大力改善基础设施。藏区由于自然条件恶劣、基础设施薄弱、建设运营成本巨大等原因，造成藏区基础设施建设十分落后，成为严重制约藏区经济发展和社会进步。在藏区主体功能区定位的前提下，要实现当地经济社会发展，大力改善藏区基础设施建设成为改善当地经济社会发展的重要途径。特别是机场、铁路、公路等交通基础设施对资源及原材料物流业、生态旅游业的发展，信息网络、广播总功率、电视信号覆盖率等现代基础设施对信息、技术流通、文化产业的发展，都是整体实现藏区经济社会发展的先绝条件。

3.实现公务服务均等化。所谓公共服务均等化就是政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。目前，藏区公共服务的非均等化问题比较突出，在不同地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公务服务方面与内地的差距越拉越大。尽管近年来在藏区实施了牧民定居行动计划及帐篷新生活行动、藏区“9+3”免费职业教育行动计划以及藏区医疗卫生十年行动计划等“藏区三大民生工程”，并朝着“定得下、稳得住、可发展、能致富”的目标推进，但是，还需在理论、制度和落实方面进一步研究，不管经济发展的速度快慢，不能因为地区偏远就不重视公共服务。必须在整个藏区达到村民共同参与、共享服务、共同管理、共同监督的局面，发挥藏区人民基层经济、文化、政治综合的最大化综合效益，最终形成藏区长治久安的基础。

4.人民增收。藏区在主体功能区划下的禁止开发与藏区经济社会发展之间的矛盾是困扰藏区政府的一道难题。在全面建设小康社会的进程中，藏区促进人民增收的任务更重、难度更大。无论如何困难，但藏区人民的生活不能长时间在低收入水平徘徊，决不能把全省人均小康的目标与藏区自身平均小康的目标混为一谈，藏区小康的目标最终还是要实现，而实现的唯一途径就是人民增收。促进藏区人民增收，仅靠市场调节是行不通的，必须千方百计地找出藏区牧民致富，居民生活逐步提高的措施，坚持“多予、放活”的方针，通过对农牧民区的基础设施建设投入、教育投入、科技投入等手段，为人民增收创造良好宽松的环境。

5.保护生态环境。藏区是四川省最大的天然林区，在气候上、生态上、水源上对全国都有重大影响的地区，这不仅是主体功能区划中藏区禁止开发的原因，也是藏区经济社会发展的地理环境优势和可利用的功能优势。因此，藏区的社会经济发展必须服从于这个主体功能定位，即不折不扣地将保护生态环境放在优先地位。在继续实施“天然林管理项目”财政协议[③]、巩固现有天然林保护成果的基础上，继续加大其他重点生态区的保护。通过各种切实可行的社会经济发展路径，不断改善藏区经济可持续发展的条件，不断改善藏区农牧民物质和文化生活状况，从而达到最终从整体上实现藏区的社会经济发展的目标。在这一思路下，必须遏制藏区生态环境恶化的趋势，必须遏制藏区生态环境破坏的趋势，限制有违生态环境保护的破坏性开发。坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费制度。要明确生态环境保护的权、责、利，充分运用法律等手段保护生态环境。

三、四川藏区财政面临的主要问题

经过多年发展，四川藏区经济保持快速稳定增长、基础设施建设较大改善、优势产业支柱地位初步确立、百姓生产生活水平显著提高、生态建设成效显著。但由于历史和地理原因，藏区还存在着诸多困难。包括：资源、政策等基础和困难存在的问题外，藏区的财政困难是制约当地经济发展的重要因素。

（一）藏区财政基本情况

2008年以来，藏区财政收入无论从规模上还是增长幅度上都比过去有较快的增长，平均每年以32.25%的增速在增长，同一时期，年均增幅高于全省平均增幅，藏区最高的2009年财政收入增幅达45.20%。绝对额从2008年10.53亿元增加到2012年的31.48亿元，2014年更是增加到了56.13亿元。另外，随着国家、省对藏区转移支付补助力度的不断增加，藏区财力水平逐步提高，财政保障能力明显增强。

（二）藏区财政体制

1.省与市州分税制财政体制。分税制改革后，省对18个市实行分税制财政体制，阿坝、甘孜、凉山三个民族自治州和9个民族自治县及民族待遇暂不实行税收分享；三州及9个民族县除金融保险营业税为省级固定收入外，其余税收省级也不分享；财政固定收入包括增值税、一般营业税、个人所得税地方40%部分、资源税、房产税、印花税、土地使用税、契税等8个税种，省级不参与分成。三州也实行了符合当地实际情况的财政管理体制，并根据县级财力决定是否参与州一级税收分享。如阿坝州对九寨、松潘、小金三个县涉及旅游相关的营业税、企业所得税、个人所得税实行州县“三七”分成，其他县州则不参与分享。由于自身财力不足，尽管现行财政体制对藏区有很大的倾斜，但用于促进藏区经济发展的财力并未得到根本改善。

2.对藏区转移支付。由于藏区财力有限，中央及省级一直都通过返还、转移支付以及灾后重建等形式，向藏区提供财力补助。过去5年，通过转移支付等形式，共向藏区提供了超过1000亿的财力补助。并且基本上都是按递增补助的形式逐年增加，最高的2010年中央及省级向藏区拨付262.81亿元。由于藏区财政自给率非常低下，几乎全靠中央和省的税收返还、体制补助、专项补助和结算补助过日子，财政与经济社会发展受到很大限制。

3.债务。从2009年实行财政部代理地方发行债务以来，藏区共有20亿元的债券转贷收入。另外，原国债转贷已经全部偿还完毕。因此，藏区通过举债方式增加财力方式和规模都不是很大。在对现有的转贷债券的使用方面，大部分资金主要用于交通基础设施、保障性安居工程三个方面，其余主要用于农村公路建设、公益性项目配套、农村民生工程、市政建设、医疗和教育文化等基础设施建设，真正用于藏区经济产业发展的支出的还不到15%。因此，地方债务对藏区的经济产业发展的贡献度也不是很大。

（三）藏区财政面临的困难

1.财政自给率较低。由于藏区经济发展滞后，缺少成规模的支柱产业来支撑当地经济发展，能源开发业潜力巨大但未形成产业化经营。藏区财政收入规模不大，“十一五”期间，地方财政一般预算收入虽然每两年上一台阶。但是，藏区同一时期的财政赤字也十分巨大，如2012年达到87.19%，财政自给率仅为12.81%，近90%的财政支出要依靠上级转移支付支持，是较为典型的依赖性、补贴性型财政，上级“输血”成为保运转、保民生、促发展的主要手段。

2.财政调控能力不强。近年来，藏区财力水平大幅增长，人均可用财力已位列全省前列，但由于受人员支出大、可用财力规模小等因素影响，财政调控能力仍然较弱。一是个人性支出占可用财力比重大，一般县均在70%-90%之间，甘孜州的炉霍、德格、理塘三县更是分别高达92.52%、94.38%、96.07%。个人性支出占可用财力的比重大，财力困难县所有财力用于保证个人性支出外，基本的运转经费有限，在培植后续财源上显得心有余而力不足。二是可用财力规模小。虽然藏区人均可用财力高，但从规模看，可用财力平均只占藏区总财力的50%不到，最低的甘孜石渠县仅占总财力的28.18%。可用财力规模偏小，造成了藏区人均财力虚高，财政调控能力弱的现象。

3.运转保障能力不足。一是财政自身财力薄弱。藏区自有收入带来的财力占可用财力的比重过低，而上级转移支付补助带来的财力占了可用财力的80%以上，藏区自身财力总量偏小，财力保障能力较低；二是刚性支出过大，运转经费不足。藏区个人性支出需求大，基本占可用财力的比重大，再加上必须安排的民生、法定、维稳等支出，可用财力所剩无几，基本运转保障水平降低。三是管理人员严重不足。藏区幅员辽阔，管辖面积大，仅靠现有人员远远不能满足管理的需要，因此全州需大量招考人员和聘用临时人员协助管理。这些人员支出仅靠藏区自身财力不能满足新增支出需要，还需用上级转移支付补助予以弥补，挤占了可用财力，降低了运转经费保障水平。由此可见，藏区基本运转极处于低水平的保障现状。

4.行政管理成本高。藏区具有特定的地理位置、自然条件和人文环境，因而受地域宽广、地处偏远、高寒缺氧、物价较高、医疗费用昂贵、维稳任务重、自然灾害多等因素的影响，致使藏区行政管理成本居高不下。一是管辖面积较宽。藏区超过10万人的县仅有四个，5万以下的8个县，人口最少的得荣县只有2.6万人，大大造成管理成本的增加；二是离中心城市远。各级政府间距离遥远，如甘孜的石渠县达到成都要1,000公里以上，到达州府770公里，造成差旅费、车辆运行经费的成倍增加；三是高寒缺氧带多。空气中的含氧量仅为内地的50-70%，干部群众因高寒缺氧致病多或因地方病致病多。人均寿命比内地人少6-12年，在高原工作的汉族同志更突出，加之由于技术、人才、药品的缺乏，设备落后或有设备无法使用，致使许多病人只有转往内地中心城市救治，导致生存成本高。四是维护成本高。办公用房及住房维修所需建材需从内地运回，加之温差大、冰冻原因导致维修成本高。由于上述特殊原因致使我州行政管理成本较高，基本运转经费需求大。

四、支持经济社会发展的财政政策建议

（一）提升财政决策能力

藏区广大干部职工特别是财政政策决策部门必须担负起藏区经济社会发展的伟大使命，提高思想认识，理清财政发展与社会经济发展以及财政与改革、发展、稳定的辩证关系，正确理解“为民理财”在当前社会历史条件下的特定内涵，高度审视财政在藏区经济体制建设中的地位和作用，以及建立适应市场经济的财政运行机制的作用和意义。深入思考新时期的财政职能，尤其是如何体现党和政府意志，实现国家的政治职能和经济职能，各级政府也应加强对财政部门的宏观决策能力，建立财政部门与其它经济部门和社会管理部门的协调配合机制，为财政决策排忧解难。

（二）争取财税优惠政策，加强监督管理

在税收方面，争取在现行税收优惠扶持政策的基础上，进一步减免部分税收；在现行收入分成方面，建议将现行县级企业所得税和个人所得税中央60%部分和省级40%的比例由中央和省两级做进一步特殊调整（在最新的一次体制调整中，三州和内地民族县，将原属省级企业在当地注册的企业所得税40%部分由全部划归省级调整为全部归属市县收入，这一调整将大大增加藏区的财力），专项用于支持藏区小微企业或贫困家庭的教育、医疗等补贴；将探矿、采矿权价款收入的64%的留存提高到与非国家出资的探矿、采矿权价款收入80%一样的比例，专项扶持当地非资源性企业的补助；在监督管理方面，进一步加强对财政专户资金的管理，防止有限的资金过度地分散在各部门，要确保各级政府及其财政能集中财力办大事。加强国有资产管理，防止国有资产流失，确保国有资产增值。通过政府职能转变，加强财政对国有企业和大中型开发项目的管理与监督，以提高资金使用效益。

（三）科学合理培植财源

发展民族经济，培植丰富可靠的财政收入来源，增加藏区财力，是藏区各级党政和财政等职能部门最根本的决策行为导向和决策价值取向。培植藏区基础财源，重点发展对环境影响小但经济效益高的能源开发、销售，农林畜产品等绿色食品生产和初加工，发展个体私营经济和乡镇企业，开发富有特色的文化旅游资源等。同时，中央应完善对藏区的各项优惠政策以及禁止开发后环境改善的贡献度开展评估并给予定向补助，鼓励藏区生产要素的合理流动和经济资源的合理配置，为藏区的横向联合、异地增收提供宽松的政策环境。

（四）强化主体功能区划的财政转移支付

为维护国家生态安全，加强生态环境保护，藏区作为国家级和省级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级和省级风景名胜区、国家和省级森林公园、国家和省级地质公园、省级重要饮用水水源地，国家和省级重点生态的首位功能必须得到贯彻落实。在相关财政政策上，中央和省级财政都不同程度地对藏区生态环境保护和治理的生态补偿机制，其主要的形式就是转移支付。不仅中央财政还是省级财政，近年来也都针对藏区重点生态保护和公共服务等方面实行转移支付制度，从近年来财政转移支付的规模上反映比较明显。以省委十届三次全会精神为统领，以《四川省“十二五”生态建设和环境保护规划》、《川西藏区生态保护与建设规划》为指导，通过加大财政转移支付力度，使藏区主体功能区定位得到推动发展。建立健全转移支付政策的制度管理，在建立健全转移支付项目库管理制度、实行转移支付项目库分级管理制度、转移支付资金国库集中支付制度的基础上，重点加强生态环境治理转移支付的前期评估，明确生态环境治理转移支付的原则，细化生态环境治理转移支付资金的分配，规范生态环境治理转移支付资金的使用。

（五）丰富和创新支持藏区经济社会发展政策的内涵

1.建立藏区经济发展专项基金。在持续加大对四川藏区财政投资力度的基础上，应立足实际，创新机制、丰富和创新支持藏区经济社会发展的内涵，按一定比例，每年从中央和省级转移支付资金中留存部分资金，通过大力宣传，吸引民间投资者，以这三个来源为基础，建立四川藏区经济发展专项基金，独立核算、独立开支，通过资金整合发挥规模效益、通过优化支出结构发挥资金导向性作用、通过技术、效益、就业、环保等因素的竞争，胜出者优先使用基金补偿或基金投资，从而实现整合项目、整体打造、综合示范、整体推进等方式，有效解决藏区经济社会发展中存在的资金保障问题。

2.加强政府投融资平台建设。在藏区市场化水平较低、社会资本总体稀缺，社会投融资体系不完善，当地政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足，尤其是在当前藏区财政收支矛盾突出的情况，通过投融资平台等多种渠道，加大融资力度，是拓展资金来源，解决藏区项目建设和产业经济发展资金的一种有效方式。同时，藏区政府应加强防控风险、规范审批、加强融资、服务发展的投融资平台管理，在数量配置、债务规模、筹资渠道等方面将投融资平台的规范运作放在首位。

3.创新财政转移支付的内涵。藏区财力薄弱是实情，全省财政已经完成从吃饭财政到发展财政的蜕变也是实情。而对于藏区来说，除建立藏区经济发展专项基金外，转移支付仍是基于这两个实情之下藏区实现小康社会的有效途径和重要手段。因此，在当前形势下，应进一步突破传统认识，除部分本身具有优势和投资吸引力的资源优势、原材料优势、文化自然遗产优势、风景名胜优势外，涉及民生和社会经济发展的领域还是缺乏应有的财力支持。因此，应大胆创新藏区财政转移支付制度的内涵和范围，突破现行只对国家重点生态保护和公共服务设施发展的财政转移支付政策界线，主要从三个方面进行突破：一是考虑藏区历史欠账大，基础设施建设滞后的实际情况，加大支持力度，并取消地方配套资金；二是建立生态评估和补偿机制，实施区域间的横向转移支付制度。三是通过建立产业发展项目库，依据项目本身的技术、效益、环保、就业等方面的竞争力，应用专项基金、转移支付产业发展基金、民间投资者等，有计划地走藏区优势产业发展的转移支付与民间资本相关结合的产业发展道路。

（六）设立藏区县级财政奖补专项资金

在省级财力允许的情况下，省级每年可增加部分预算专门用于藏区县级财力保障机制。建立相关考核评价体系，一是对县级财政收入规模、增长速度、收入质量等进行考核；二是对县级财政管理水平实施正向激励，包括收支进度、财政供养人数、支出绩效评价及乡镇财政资金监管等进行考核；三是结合藏区支出保障工作、自身努力缓解财政困难以及下倾财力支持乡镇的县进行考核。通过后续考核，对综合评价好的藏区县实行项目和资金由省级财政直接管理，并将转移支付资金直接支付到受奖到县级，无需经过中间环节转拨。

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