鞍山市财政局
内容提要：如何规范分配和使用财政专项资金，进一步加强专项资金管理，一直是社会各界十分关注的问题。本文在对财政专项资金内涵、种类、编制方式、资金来源、资金管理等基本情况简要分析的基础上，对专项资金管理中存在的专项资金名目繁多，投向竞争领域较广等问题进行了深入分析，并提出清理、整合、规范财政专项资金，逐步减少、取消对竞争领域的直接投入等具体的对策建议。
关键词：财政专项 资金管理 部门预算 财政绩效
多年来，各地财政专项资金在保障民生，促进地方经济发展等方面发挥了积极作用。但财政专项资金管理中存在的分配透明度低、使用绩效不高、违规使用甚至骗取、套取专项资金等问题已引起社会广泛关注。如何规范分配和使用财政专项资金，进一步加强专项资金管理，一直是社会关注的热点问题，也是各级财政亟待解决的重要任务。
一、财政专项资金基本情况
财政专项资金，是指上级财政部门拨付本行政区域和本级财政安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有专门指定用途的资金。财政专项资金往往要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用，同时接受有关部门的监督、检查。
财政专项资金分很多种，有用在加强政权建设以及社保、教育、卫生、文化等公共领域的，也有投向竞争领域的。如：行政政法方面有法律援助专项、旅游发展基金补助专项等；社会保障方面有最低生活保障补助、就业补助专项等；教科文方面的有科技推广、博物馆纪念馆免费开放专项资金等；农林水方面有农业综合开发、农业技术推广专项等；经济建设方面有基本建设补助及贴息专项、廉租房保障专项等；支持企业发展方面有中小企业创新基金、企业技术改造贴息专项等。财政专项资金使用主体既有行政事业单位，也有各类所有制企业甚至个人。投向公共领域的专项资金使用主体往往是各级行政机关和事业单位；投向竞争领域的专项资金使用主体往往是各类所有制企业。
财政专项资金支出属于项目支出范畴。财政支出按经济用途分为基本支出和项目支出，基本支出包括人员支出和公用支出，是指单位为保障其机构正常运转，完成日常工作任务而发生的用财政资金安排的各项支出，其中:人员支出包括工资福利支出、对个人和家庭的补助支出；公用支出包括商品和服务支出、其他资本性支出（如：办公设备购置等）。项目支出是指为完成特定的工作任务或事业发展目标，用财政资金安排的各项支出，包括基本建设资金支出。项目按性质分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类（如科技类等）项目。
目前地方财政预算编制实行部门预算，采取的是“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的分配模式，对申请的专项资金项目往往由于时间紧而缺乏细致调研，不同程度存在多报多编，造成“苦乐不均”。一些单位专项资金数额年年居高不下，甚至迟迟落不到项目上；一些单位专项资金却供给不足，影响事业发展。这反映出财政专项资金预算编制存在一定的主观性、随意性。
地方财政专项资金来源主要是地方财政部门安排的各类预算资金及上级专项转移支付资金等。地方对上级专项转移支付资金并无支配权，只需及时下达并拨付资金到项目单位即可。如：2014年东北某市上级补助收入109.1亿元，其中专项转移支付收入高达44.9亿元，占比为41.1%，也就是说上级拨付该市的专项转移支付资金中超过四成属于带“龙套”的上级专项，需专款专用，该市并无支配权利。
财政专项资金管理方面，财政部往往针对每一项资金制定了相应管理规定，各地方财政部门也结合本地特点出台相应专项资金的管理办法。如：财政部印发的《基本建设财务管理若干规定》对基本建设资金使用与管理制定了相关规定；财政部《中小企业发展专项资金管理办法》对支持内容及方式、申请条件及申报材料、组织申报、审核及资金拨付、监督检查等做出规定；辽宁省财政厅出台的《辽宁省企业技术中心专项资金管理办法》及《辽宁省企业并购专项资金管理办法》对支持范围及方式、申报条件、申报与审批程序、管理与监督等做出规定。
二、财政专项资金管理中存在的主要问题
（一）专项资金名目繁多，投向竞争领域较广
从前面关于财政专项资金的概念可以看出，凡与社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设及政策补贴等有关的，各级财政都安排相应的专项资金。以中央及省级财政对东北某市的专项转移支付（即通常所说的上级专项）为例，仅支持竞争领域各类企业发展的专项资金就有50余项，如：企业技术改造贷款财政贴息资金、首台（套）重大技术装备专项补助资金、创新型中小企业补助资金、节能专项资金、软件与信息产品制造业发展专项资金、中小企业发展专项资金、地方特色中小企业发展专项资金、企业并购专项资金、现代服务业发展专项资金、中小企业国际市场开拓资金、环保专项资金、节能重点工程专项资金、服务业发展引导资金、工业中小企业技术创新成果转化应用专项资金、产业结构调整专项资金等等。随着企业经济活动领域的扩展，财政专项触及的领域也不断延伸，几乎达到了“无所不及、无处不在”的境地，涉及竞争领域的方方面面，不利于企业之间公平竞争，也导致我国一些企业在国际市场上经常被处征收反倾销税惩罚。同时，一些地方不合理的政绩考核目标也使财政专项资金的支持方向发生扭曲。比如近年来用电量成为考核地方政绩的重要指标，于是一些地方领导要求财政部门安排专项资金专门奖励那些耗电大户，鼓励这些企业开足马力生产，多耗电，以求政绩得到上级肯定，而不管企业生产出来的产品是否卖得出去，有没有效益。现实中，财政专项归口不同项目主管部门的“多头管理”容易导致企业“多头申报”，也造成资金浪费。比如部分用于企业的财政专项资金支持方向和内容雷同，却又分属不同部门管理，给企业多头申报预留了空间，有的企业将一个项目按不同部门要求稍作改动就能分别向科技部门、发改部门、经信部门申报立项，争取不同类别的财政专项资金。
（二）重点法定支出过多，在事实上肢解了政府预算
部分重点财政支出被定为“法定支出”，相应的专项资金也被要求年年保持“法定增长”。市财政年度支出预算科技专项资金不得低于年度预算支出的2％，县（市）区不得低于年度预算支出的1％。”某种程度上，法定支出能够保障民生投入和促进一些事业的发展，但直接规定某项支出占GDP或预算支出的比重的弊端也很明显。这些同财政收支总量或增幅及国内生产总值挂钩的重点支出，就是最近频频出现在媒体上的所谓挂钩支出。规定法定支出比例，实际上是肢解各级政府预算。
（三）财政专项同政府审批关联度高，提供了腐败寻租空间
一些掌握审批事项的政府部门往往要求设立与之相对应的财政专项资金，通过财政专项资金安排实现对项目申报、立项、审批的全面监管。财政专项资金种类以及规模大小容易成为衡量一个部门权力大小的标志。每年编制支出预算时，一些部门总是想方设法要求确保本部门使用或分管的专项资金规模起码维持上年水平，甚至比上年有所增长；一些分管专项资金较少或没有专项资金的部门总是想方设法为本部门增加或新设专项资金。而当经济形势不好，财政收入任务难以完成需要削减专项资金规模时，没有一个部门愿意。一些财政专项资金支出往往跟某些部门利益联系在一起，极易滋生腐败和浪费。如
（四）财政专项资金过多用于经济发展，促进社会公平和保障民生不足
长期以来，我们把GDP奉为一个核心概念，它不仅仅反映经济增长，决定各省市的排名和地位，还影响着一些官员的政绩和升迁。于是，促进GDP增长就成了各级政府领导的第一要务，积极的财政政策也就主要体现在多安排专项资金用于支持经济发展上。一方面，经济领域的每个环节都有财政专项资金在支撑，另一方面，贫富差距加大、城乡差距加大，部分农村中小学甚至到了要学生自带桌椅的地步，而财政专项资金在这方面则鲜有作为。这反映出财政支出结构不尽合理，专项资金使用效率不高。很多地方不同程度地存在“嫌贫爱富”倾向，财政专项资金支持上“锦上添花较多，雪中送炭不足”，未能有效发挥财政在促进社会公平上应起的作用。
（五）专项资金管理“重分配，轻管理；重立项，轻绩效”，违规使用甚至挪用、侵占专项资金时有发生
行政事业单位的专项资金有特定的项目和专门用途，应当按“专款专用”原则与经常性经费分别进行核算。但有的单位对专项资金不实行单独核算，存在挤占、挪用专项资金用于弥补经费不足、发放福利和补贴等现象。用于竞争领域的财政专项资金往往要求专项用于具体项目或科技攻关上，不允许用于个人消费等与项目无关的地方，但多年来各地违规使用、虚假报销、挤占挪用、骗取套取财政资金等违法违纪行为屡禁不止。有些单位争取项目较为盲目，不按照实际情况分配资金。一些单位和个人为了挤占、挪用项目资金而申请财政专项资金。多年来，一些地方财政和项目主管部门没有建立财政专项支出有效监督管理和绩效考评机制，对项目立项及资金分配十分重视，而对项目实施及资金使用的管理和绩效考评没有给予必要的重视，财政专项资金支出监督滞后，专项性检查多，日常监督少；事后检查多；事前、事中监督少。经常出现财政只管拨款，不问效果；部门和单位只管要钱、不讲效益的状况。这在一定程度上助长了财政支出中的浪费、违纪现象，导致财政资金使用效益低下。一些企业单位和个人看出门道，尝到甜头，千方百计搞好与掌握财政专项资金管理权的各部门的关系，经常变换企业名称和项目向上申报项目争取资金，成为典型的申报项目“专业户”和“掮客”，套取、骗取财政资金，一定程度上加剧了社会财富分配不公，加大了社会贫富差距。
（六）部分专项资金安排重点不突出，存在“撒芝麻盐”现象
由于部分财政专项资金缺乏科学有效的预算控制，存在较大的主观性和随意性，一些部门在立项过程中力求面面俱到，谁也不得罪，没有突出重点支持方向，导致财政专项资金投向中的“平均主义”和“撒芝麻盐”现象时有发生，有时甚至沦落为“人情资金”。以某市归口市科技局管理的科技经费为例，2014年该市本级财政安排的科技项目支出6,046万元，共支持了447个项目，平均每个项目支出13.5万元，很多项目支出甚至不到10万元。财政科技专项资金支持重点不突出，资金使用效益得不到保障，对科技的示范和导向作用不明显，未能体现集中财力办大事原则。
（七）一些地方未严格执行国库集中支付制度，滞拨、截留专项资金现象屡禁不止
根据财政国库管理制度改革要求，财政专项资金应实行国库集中支付，在国库统一核算，不允许将资金拨至项目主管部门的专户，但有的地方仍采取“以拨列支”方式，即将财政专项资金拨到财政专户就列为支出，而项目单位迟迟得不到财政资金，影响项目正常实施，也影响财政专项资金效益的有效发挥。这种将财政专项资金采取“以拨列支”方式调入财政专户，虚增预算执行进度，影响预算执行信息的真实性。有的地方财政甚至因资金调度紧张，不及时下达并拨付上级专项，靠截留上级专项资金用于维持政府各部门正常运转；有的地方将财政专项资金拨至项目主管部门后，再由项目单位向这些部门申请资金，拨付项目单位进度滞后，也增加了项目单位的争取资金的难度。
三、加强财政专项资金管理的对策建议
（一）清理、整合、规范财政专项资金，逐步减少、取消对竞争领域的直接投入
中央财政应按党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，下大力气清理、整合、规范专项转移支付项目。地方各级财政也应建立财政专项资金退出机制，新设专项资金应当明确执行期限，到期不再安排。要分门别类，摸清财政专项资金底数，根据财政专项资金支持范围和支持对象的变化情况，清理不符合当前政策要求的财政专项资金，打破部门利益局限，会同有关业务主管部门提出取消建议，报同级政府研究决定，该撤销的撤销，该合并的合并。财政专项资金应主要投向公共领域、基础设施以及解困济贫、维护社会公平等公益事业上，要大幅减少对竞争领域的直接投入。政府应通过“降税减负”等普惠制优惠政策实现对各竞争主体的普遍支持，以体现社会公平，而不应该通过政府部门审批立项等行政干预的方式将全体纳税人的上缴的税收以财政专项资金的方式无偿转移给极少数企业。
（二）清理财政支出挂钩事项，规范预算管理
要坚决取消对竞争领域支持的财政专项同财政支出总量或增幅挂钩的事项，纠正各部门通过立法形式肢解预算的行为。对农业、科技、教育、卫生等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，不再采用挂钩方式安排专项支出。要进一步规范预算管理，提高财政专项资金预算的公开透明度，让财政专项资金在阳光下运作，接受全社会的监督。
（三）加强财政专项资金管理，建立支出绩效考评机制，不断提高资金使用效益
要建立适应现代预算编制要求的切实有效的项目管理制度,从项目申报、可行性评价、立项等环节入手，规范专项资金申报及立项的程序和标准。建立并不断完善滚动项目库，以项目预算滚动管理为中心，提前做好项目立项和资金预算审核工作，按照“优化结构、确保重点、集中使用、突出效益”的原则确定项目立项，遵循“公平、公正、公开、规范”的原则安排资金。财政部门应在充分论证的基础上，从项目库中择优安排并按进度均衡拨付资金。对一些直接用于支持企业改革发展的专项资金，研究逐步引进招投标制和专家评审制度，建立财政专项资金使用的日常监督检查制度，要严肃财经纪律，加强资金使用过程中的监督检查，确保财政专项资金安全，防止资金被截留、挤占、挪用和被个人侵吞。要建立科学有效的财政专项资金绩效考评制度，对专项资金使用情况实施追踪问效，考核项目进展，保证资金安全，发挥资金使用效益。要把绩效考评结果作为下年度安排部门预算和项目经费的重要依据，以提高各有关部门对专项资金绩效的重视程度，不断提高财政专项资金使用效益。
（四）严格执行国库集中支付制度，提高财政专项资金预算执行的严肃性和真实性
地方各级财政应按国库集中支付改革要求，将财政专项资金直拨项目单位和供货商，除法律法规及国务院和财政部有规定的，不允许采取“以拨列支”方式将专项资金拨至财政专户，更不能将资金拨至项目主管部门，再由主管部门将资金拨至项目单位。应及时下达本级安排及上级专项转移支付资金，能采取直拨方式的尽量直拨，最大限度减少中间环节，提高财政专项资金使用效率。
（五）创新政府支持的方式，积极通过股权投资引导企业发展
在整合、取消各类直接投向竞争领域财政专项的基础上，通过设立若干以国有资本为主，有民营资本参与的投资基金，将原先直接投向竞争领域各类企业的科技类、基本建设类等财政专项资金投入到基金，由其严格按规定筛选项目，合理控制风险，通过入股等股权投资方式投向需政府引导和扶持的高科技领域，在项目成熟不再需要扶持时选择适当时机退出，以实现基金可持续发展。
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