张毅、武萍/辽宁大学

内容提要：社会保险与商业保险协调发展，是构建多层次养老保障体系的关键环节。公众对社会保障主体的认识存在误区、商业保险发展水平滞后、政府与市场边界不清，这些因素阻碍了社会保险与商业保险的和谐互动。通过强化养老保障中的个人责任，促进保险业产品升级，明晰政府职能，可以有效地促进社会保险与商业保险共生、互补、协调发展。

关键字：社会保险  商业保险  协调发展

    一、问题的提出

2015年两会期间，国务院总理李克强在谈到“持续推进民生改善和社会建设”时强调：“立国之道，惟在富民。民之疾苦，国之要事，我们要竭尽全力，坚决把民生底线兜住兜牢”。随着中国老龄化进程的加剧，养老、医疗业已成为民生问题的焦点，如何破解社保基金缺口难题备受瞩目！

目前我国的养老金发展正处于支付压力大、替代率低的瓶颈阶段。首先，人口预期寿命的增加和养老金待遇的刚性提高使养老金的收支平衡面临空前的压力。据测算，2014年我国60岁以上的老年人口已经达到了14.9%，2020年将达到19.3%，到2050年将达到38.6%。在此过程中，劳动年龄人口的绝对数在下降。刚刚发布的《中国社会保险发展年度报告2014》^[1]显示，2014年全国城镇职工养老保险的抚养比为2.97：1，2020年将降至2.94：1，到2050年将降至1.3：1。其次，我国养老金替代率偏低，仅占社会平均工资的40%左右，偏低的养老金替代率将给劳动者退休后的生活带来极大的影响和落差。为此，在十二五规划和《社会保险法》中，都明确坚持“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的方针，目标是构建多层次养老保障体系。

企业年金是养老保障的“第二支柱”。为了促进其发展，2004年人社部颁布了《企业年金试行办法》，针对企业年金和职业年金的个人所得税递延纳税优惠政策也已经出台。但截至2014年上半年，全国拥有企业年金的职工人数为2292.78万人，仅占企业职工养老保险参保人数的6.7%。过高的社会保险费率，使企业不堪重负，因而只有极少数的企业有能力建立起“养老年金”，大部分公司则很难再为员工另筹基金。第一支柱压力较大，缴费比例过高；第二支柱缴费空间所剩无几，年金市场供给能力十分有限。尽管当前养老金尚未出现断流，但逐年显现的资金缺口会给政府带来巨大的财政压力^[2]，积极促进社会保险与商业保险的衔接，发挥商业保险第三支柱的补充作用已迫在眉睫。

社会保险与商业保险作为人类社会应对人生风险的基本工具与管理手段，二者在立法范围、管理体制、性质、作用上有所不同，但在保障社会公众生活安全这一目标上具有一致性（张映芹，2000^[3]）。虽然商业保险与社会保险存在“此消彼长”的矛盾关系，但二者并不排斥对方的存在，随着人民生活水平的提高以及保险需求量的增大，两者均能增长而且在一定程度上还能互相促进。（邓大松，2000^[4]；林义，2003^[5]）。因此，社会保险与商业保险不是互相替代，而是相辅相成，互为补充。二者应当在分工明确的前提下实现合作共赢（郑功成，2014^[6]），共同构筑起我国的民生保障网。

目前，我国社会保险与商业保险的衔接工作推进较慢，究其原因，既有传统观念的束缚，也存在制度因素的制约。本文深入剖析了社会保险与商业保险协调发展的障碍，并提出相应的对策建议。

    二、社会保险与商业保险协调发展的困境

    （一）公众对社会保障主体的认识误区

我国现行的社会保障制度脱胎于传统的“国家—企业保险”制度。1953年《中华人民共和国劳动保险条例》第七条规定：“劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，……交工会组织办理”。第九条第二款规定：“在开始实行劳动保险的头两个月内，由企业行政方面或资方按月缴纳的劳动保险金，全数存于中华全国总工会户内，……。自开始实行的第三个月起，每月缴纳的劳动保险金，其中30%存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金；……”^[7]。在这种制度模式中，国家创制社会保障制度并保障其实施，企业负担费用，企业与国家相互依存，在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下，个人无偿地享受着社会保障待遇，国家承担无限责任，其实质是“国家—单位保障制”模式。改革开放后，传统的社会保障制度也发生了变革和创新，在实践中日益显现出“国家—社会保障制”的模式特点。但是，由于我国的社会保障制度主要是以国家行政手段来实施的，导致很多人在观念上仍停留在传统的“国家—单位保障制”，往往只看到政府和企业在社会保障中的责任，却对自我保障责任视而不见。更有甚者，不顾我国“未富先老”的基本国情，把西方高福利国家当作样本，认为社会保障责任就应该由国家承担。

实质上，追溯社会保险制度产生的逻辑基础，清晰可见，社会保险的“制度外壳”乃是近代的商业保险制度^[8]，在西欧社会存在演化已久的私人保险制度是社会保险的直接制度基础和根源。只是由于商业保险领域内存在逆向选择、道德风险等市场失灵现象无法避免，导致为社会成员提供“互助”的社会保障目标难以实现，“德国人为了应对社会风险，在延续‘基尔特’行会互助共济的社会实践基础上，吸收商业保险机制之精华，由政府强制介入所形成的社会保障制度”^[9]，社会保险制度应运而生。“社会保险本质是对大的生活风险（疾病、老年等）给予保护的带有强制性质的共同承担责任的社会联盟”^[10]。社会保险需要“社会”共同参与，“国家（有关国家机关）、各种社会组织（以营利为目的的企业和不以营利为目的的第三部门）、公民个人”都是社会保险的保障主体^[11]。虽然市场经济使个人和家庭的保障功能被削弱，加之商业保险存在“市场失灵”，这使得政府必须对原本由个人和家庭承担的医疗、养老等社会风险进行干预，提供帮助。但是，帮助并非取代，社会保障体系中，个人从来都是不可或缺的主体。

（二）我国商业保险发展水平滞后

系统论的研究范式认为，系统是由若干要素或子系统按照某种目的和功能组合而成的有机整体，各要素的发展变化直接影响着系统整体功能的发挥。这提示我们，要想在有限的社会保障资源基础上发挥最大的保障功能，必须实现社会保险和商业保险的功能整合。但目前我国商业保险的发展水平阻碍了二者良性互动和协同效应的发挥。

首先，商业保险“量”不足。衡量保险业发展情况及成熟程度有两个重要指标，即保险密度和保险深度。保险密度反映了一国保险业的普及程度和发展水平。普遍来说，保险密度越大则保险业越发达，保险市场发育水平也越高。保险深度则体现了保险业在整个国民经济中的地位。统计数据显示，虽然2013年我国保费收入已达1.72万亿元，位居世界第四，但我国保险深度仅为3%，保险密度仅为1300元/人。而发达国家早在几年前保险深度已达到12%左右，保险密度为2000到3000美元^[12]。管中窥豹，可见一斑。我国保险业发展的整体情况与国际发达水平和世界平均水平比还相对较低。据“中国中产阶级退休养老意愿”调查显示，近 90%的中国中产阶级有成为商业保险潜力客户的可能，巨大的个人储蓄性养老保险潜在市场亟待开发。

其次，我国商业保险“质”不高。从目前我国商业保险险种构成比重上看，寿险市场中，保障性险种所占比重偏低，分红险独占鳌头。人身保险的险种构成中，普通寿险、健康险和意外险这些保障性险种所占的比例也是偏低。据中国保监会发布《2014年1-9月全国各地区原保险保费收入情况表》显示，2014年前九个月全国寿险公司寿险业务原保险保费收入8903.23亿元，是寿险公司业务总量的10.13% 。其中，保障性险种如普通寿险、健康险和意外险的保费收入总和仅占寿险公司全部业务的 14.44%，投资理财类产品的保费收入占寿险公司全部业务的 85.56%。分红险成为各家公司拉动业务增长的主打产品，在寿险公司一枝独秀。商业性健康保险只具象征意义，寿险公司的业务结构亦异化成理财产品主导。而在有限的健康保险之中，针对老年人需求的产品更是凤毛麟角。受投保年龄、健康状况、缴费期限等规则所限，许多老年人被保险公司拒之门外。然而，随着人口老龄化加剧和老年人可支配收入提高，老年人投保需求将愈发强烈，需求和供给的矛盾凸显。

（三）政府与市场边界不清

回顾近30年来中国商业保险的发展历程，由于法律规定的不明确，社会保险与商业保险长期处于非正常的竞争状态，其结果既影响了商业保险的发展，又阻碍了社会保障改革的推进。

在社会保险制度建立初期，商业保险一度肩负了社会保险的职责。上世纪80年代，集体企业职工的养老保险业务由中国人民保险公司承办。这种保险经营格局不光给保险公司带来了沉重的负担，也影响了养老保险改革的顺利进行。随着集体企业在改革中的衰落和职工队伍的老化，养老保险费的筹集变得异常艰难，支付压力却逐年增大，其结果造成各地保险公司普遍出现业务亏损，最终不得不放弃经办这类业务。

为了解决城乡居民大病负担重的问题，2012年8月30日，国家发改委联合卫生部、财政部、人社部、民政部、保险监督管理委员会等六部委发布了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，建立大病保险制度。大病保险的资金从城镇居民医保基金、新农合基金中统一划拨，由商业保险公司以“大病保险”的方式承办。《指导意见》为应对经营风险设计了风险共担机制。在这种机制下，盈利时，保险公司可以留存部分利润，作为其提供社会保障服务的报酬；若亏损，保险公司则须承担相应的损失，以保险公司的资金补充社保基金的不足。

实际运行中，由于筹资标准与赔偿责任不匹配，导致目前承办大病险的保险公司普遍出现经营亏损。大病保险属于公共产品，其赔付率要高于普通的商业保险。因此，《指导意见》规定大病险报销比例不低于50%。要实现这一保障目标，据专家测算，人均至少需筹资45元。而2014年国内已经开展大病保险试点的地区除吉林、青海等个别省份外，筹资标准均低于40元。在目前已经试点的地区中，仅有少数地区设置了赔付上限，大部分地区则仅设置起赔线而没有赔付上限的规定，保费与保险责任的矛盾已经非常尖锐。保险公司在承保过程中缺乏精算数据，在政府招标中不掌握话语权，政府与市场博弈的结果，直接体现为保险公司经营亏损。作为大病险主要承办方，中国人寿保险公司2013年大病保险业务利润总额为-2.47亿元^[13]，大病险业务难以为继。

更为遗憾的是，保险公司在大病保险的实施过程中只是协助社会保险经办机构完成了大病的二次报销工作，相当于报销的延伸。商业保险公司，拥有多年的健康保险服务经验、遍布全国的分支机构和大量的医疗、财务、法律背景的受聘员工，可以对报销大病险的病案再进行核查，但是这些专业优势均未发挥出来。尤其是碍于卫生管理机构、新农合管理中心、保险公司之间的合作关系，保险公司在报销核查时难免顾虑重重，无法有效地防止和查处骗保行为。

三、促进社会保险与商业保险协调发展的建议

（一）强化养老保障中的个人责任

现代养老保障体系是由公共养老金、企业年金（职业年金）和个人储蓄性养老金等构成的多支柱养老保障体系。建立和完善养老保障体系必须合理划分政府、企业、个人的责任，实现社会保障制度公平与效率的统一。社会保障制度改革后，我国实行“基本养老金制度”。基本养老金只能保障退休职工基本生活水平的需要，面对企业年金、职业年金的覆盖率短期内难以快速提高的现实，强化养老保障的个人责任势在必行。

首先，要引导公众树立自我保障的观念和意识。养老保障首先是个自我保障体系，个人责任是其应有之意。“生命周期理论”认为，消费者是理性的，其行为的唯一目标是追求其生命周期内一生效用的最大化，一个理性的消费者将根据效用最大化的原则使用自己的收入。当人们步入老龄阶段，个体的劳动能力不断减弱，收入不断降低，最终完全退出劳动力市场丧失收入来源。为此，理性消费者必然在其工作期间进行正储蓄，以满足退休后的负储蓄，会在剩余生命年限中按匀速进行消费。这种平滑的跨时消费，可以通过个人储蓄、商业保险或社会保险基金来实现。

其次，要明确政府在养老保障中的地位。二十世纪八十年代以来，世界各国纷纷进行了市场化的养老保险改革，最核心的变化就是在产权属性上以个人养老账户替代了公共养老账户。这场改革的实质是对社会保障中个人责任与政府责任的重新划分，目的是实现社会福利的帕累托最优。目前绝大多数国家养老保障中政府只承担兜底责任，个人养老储蓄才是养老经费的主要来源。例如，在澳大利亚，养老储蓄、不动产等财产收益支撑了75%以上的养老消费，而国家所提供的公共养老金只占养老经费总量的25%。

最后，要保持社会保险制度在适度水平区间内运行。个人责任与政府责任存在此消彼长的替代关系。政府责任的扩张往往暗示着个人责任的收缩。换言之，如果社会保险待遇过高，势必会压缩商业保险的发展空间，造成“挤出效应”。因此，社会保险应保持“低水平、全覆盖”的运行模式，政府集中精力保障社会弱势群体和中低收入群体的利益，保障范围和保障水平的不足由商业保险来补充。商业保险公司提供多样化、高端化的产品丰富市场供给，满足消费者的需求。

（二）保险业产品升级

商业保险要实现“质”、“量”齐升，必须进行产品和服务的创新。一方面，保险公司应为职工基本养老保险个人账户基金提供年金化处理。依据国发〔2000〕42号、〔2005〕38号文件规定，因受益人寿命长，个人账户不足的部分继续由社会统筹基金支付^[14]。从理论上讲，养老保险个人账户或成为一个“纯赤字”的项目，有必要对其进行年金化的处理。“所谓保险年金，就是依靠保险技术将年金转化为风险统筹基金，在发生不确定的风险事件时，以统筹基金分摊风险损失，其实质是在参保人中间实现收入再分配”^[15]。目前世界各国对个人账户年金化的处理方式尚无完全统一的政策规定，但普遍都对支取条件做出限制性规定，目的是保证最低养老金和替代率等公共政策目标的实现。例如，哥伦比亚允许个人对养老金账户余额有计划地支取，但同时规定，当帐户余额达到只能提供最低养老金水平时，就要强制购买年金；在阿根廷，个人可以选择一次性支取养老金，但是支取的前提是，账户内必须留有足以购买替代水平为70%的年金。个人帐户资金的年金化处理可以更好地应对长寿风险，是处理个人账户积累资金的明智之选。发展商业年金保险市场不仅是对“第一支柱”和“第二支柱”的有利补充，更是社会养老制度改革的重要组成部分。能否大力发展保险市场关乎养老金改革的成败^[16]。

另一方面，保险公司应积极开发混合给付的寿险产品。老年人的需求包括物质需求、服务需求与精神需求。目前，我国养老服务业发展严重滞后，老人们即使手握养老资金也无法转化成养老服务，生活质量难以真正提高。建议寿险公司适时开发混合给付型产品，将原有的现金给付转变为现金给付、服务给付相结合。可以通过两种方式实现：其一是参保者在领取基本养老保险金时选择全额领取养老金，或只领取部分养老金，剩余部分转换成老年服务，由寿险公司提供。其二是推出混合给付型寿险产品，在签订寿险产品合同时直接对混合给付的方式、地点、年限等予以约定。目前已经有一些商业保险公司进行了尝试和探索，备受业界关注。2012 年 4 月，泰康人寿在国内率先推出“幸福有约终身养老计划”，试水保险与养老社区相结合、养老理财与养老消费相结合；随后，合众人寿也在同年推出了优年养老定投两全保险( 分红型) ，消费者可以通过投保养老产品入住养老社区。然而，由于我国混合给付型寿险产品还处于萌芽阶段，营销策略、给付方式、服务质量等很多问题尚未解决。但可以预见，混合给付将是寿险产品的重大创新和未来的发展方向。

（三）明晰政府职能定位

原科技部部长徐冠华提出的“蘑菇理论”认为：科技创新如同蘑菇的生长，政府不要主动去种植，而应该创造适宜的温度、湿度和光照条件，蘑菇会自己成群地长出来。同理，促进社会保险与商业保险的协调互动，政府的主要职责在于提供良好的制度环境。其中，最重要、最有效的方式就是税收激励。

第一，对个人投保商业养老保险给予税收激励。为鼓励居民个人购买商业养老保险，除了2015年启动全国范围的、与个人年收入增长情况相匹配的税延型养老保险制度外，还可以借鉴台湾地区做法，将个人商业养老保险延伸到家庭范围，以家庭为计税单位，修订和完善个人所得税法，针对商业养老保险设定足够的税收优惠额度，将商业养老保险作为家庭必要支出，允许个人所得税税前列支。

第二，对雇主参加商业养老保险给予税收激励。2014年我国对企业年金计划给予一定的税收优惠。但是，对于团体养老保险和雇主补充养老保险，尚无税收优惠政策。目前，我国企业年金计划主要集中于高收入群体和效益较好企业，给予团体养老保险和雇主补充养老保险与企业年金同样或更为优惠的税收待遇，可以改变这种状况，为中低收入群体提供基本养老保险之外的必要补充。

第三，对商业养老保险经营机构给予税收激励。目前，我国对保险公司一年期以上的健康保险业务免征营业税，实行先上交再退回的税收优惠。如果能够对商业养老保险经营机构也给予税收优惠，降低所得税税率，可促使保险企业将多余的资金用于培育商业养老保险产品，设计更加符合消费者需求的险种，进而提高商业养老保险经营机构的积极性。

第四，对流动人员购买商业养老保险给予税收激励。在我国，流动人员群体主要为农民工、在私企就业的大学生，以及没有参加社会养老保险的其他人员。这部分人群流动范围广、数量较大，且普遍收入偏低。为此，国家应采取多种方式相结合的激励措施。单纯依靠延税、减税措施会使这些原本就无税收负担的低收入者无法受益，这不但有失制度的公平性，也不符合中国目前缩小居民收入差距的精神。可以借鉴德国里斯特养老金的做法，采用税收优惠和直接补贴两种方式相结合的资助方式，激励他们利用自己的储蓄购买商业养老保险产品，满足其未来的养老需要。

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