根据表3可知，1999年-2012年期间，广东省海域使用金上缴总数基本呈现出正增长，平均环比增长速度为88.18%，增长速度超过100%的有2001年、2003年、2005年以及2007年、2012年；在安排使用总额的增长速度上，只有1999及2009年为负增长，其余虽然为正增长，但是增长幅度都较小，最大增长速度为2004年的100%，平均环比增长速度为28.19%；从使用占上缴比例的环比增速来看，可计算的11个年份中有6个年份为负增长，其中负增长幅度最大的为2001年，达到-100%。

    综上所述，广东省海域使用金呈现出上缴总额不断上升，贡献率不断增大；安排使用总额小幅上升，上升速度逐渐放缓；安排使用总额占上缴总额的比重不稳定，且多表现为负增长现象。这表明虽然随着广东省海域使用金征收越来越规范、海域使用越来越合理，广东省海域使用金征收金额逐年上升，上缴金额也随之上升，但是安排使用金额却动力不足，存在滞后的不良现象，广东省海域使用金征收使用上存在绩效不太良好的态势，而投入的不足和滞后将会影响、制约相关海洋经济的未来进一步发展。

    四、广东省海域使用金征收与管理中存在的问题

    随着广东省经济的快速发展以及海域使用制度的逐步完善和深化，海域使用金征收与管理中存在的问题不断显现出来，主要存在如下：

    （一）缺乏海域使用金征收使用管理配套办法

    近年来，随着全国各地海域使用管理工作力度的不断加大，全国各地深入推行海域有偿使用制度，先后制定完善地方海域使用金征收管理办法，用于规范本地区的海域使用金管理，提高资金使用效益。然而目前，广东省海域使用金征收和管理在执行《广东省海域使用金征收使用管理暂行办法》（粤府[2005]92号）的基础上，参照财政部和国家海洋局下发的有关规定执行，尚未制定最新的施行本省的海域使用金使用管理办法。因此，有必要根据广东省海洋开发利用的实际情况，参照其他沿海省、自治区、直辖市的有关管理办法，适时制定适合广东海情的海域使用金征收管理配套办法。

    （二）海域使用金分成比例不尽合理

    根据对其他沿海地区海域使用金征缴管理的调查和了解，目前辽宁、河北、山东、浙江、福建、广西、海南等沿海省、自治区均对海域使用金的分成比例给予了明确规定，并在实际管理过程中予以落实，如《江苏省海域使用金征收管理办法》（苏财综[2007]48号、苏海计[2007]57号），征收的海域使用金，中央、省级、市县级之间按照30：10：60的比例分配。而广东省目前的海域使用金征收额30%上交中央财政，70%留归省财政，市、县无明确分成，每年分配比例比较随机。然而不论是国家还是广东省审批的项目，大量的基础工作主要集中在市县级海洋行政主管部门，从而导致承担海洋开发、保护与管理主要工作的市、县级海洋行政主管部门，由于可以支配的海域使用金额度有限，甚至出现市县级海洋行政主管部门海域使用管理工作的资金入不敷出，在很大程度上影响了基层开展海域使用管理工作的积极性。

    （三）基层海域使用返不足，海洋工作经费受限

    从目前各级财政状况来看，中央海域使用金返还比例达到80%，而省级返还比例才不到30%，省级返还的总数占征缴总数的比例相对较低。虽然市县级平均占省级返还的63.45%，但省级返还总数较低，也制约了市县级海域使用金的返还总数，部分市县级海洋行政主管部门的海域使用金征收基数比较小，返还比例则也非常有限，这些导致对基层海洋工作的财政支持力度不足，而海域使用金最有可能成为支持海域使用管理工作开展的有力支持。市、县级海洋行政主管部门承担了海域基础调查、海域使用利益相关者协调、海洋监察执法、海洋环境保护等海洋基础性工作，但从目前海域使用管理的情况看，县级人民政府每年海域使用金的主要征收来源为渔业用海，但随着近海海洋资源开发广度和深度的不断加大以及海洋环境污染的不断加剧，渔业用海愈来愈少，因此县级海洋行政主管部门征收的海域使用金也逐渐呈现降低趋势，相对于县（市）开展海洋管理工作所消耗的人力、物力、财力来说，是远远不够的。目前市县海洋行政管理部门无论从人员编制还是经费支持方面，都存在力不从心的现象，尤其是处于一线管理工作的县级海洋行政主管部门，问题更加突出。基层海域管理配套资金欠缺导致地方海洋行政主管部门很难开展具体工作，可谓“心有余而金不足”。这种状况如果继续下去，海洋开发与管理的前景将令人担忧。

    （四）海域使用金征管业务费比例不明确

    财政部《国家海域使用管理暂行规定》[(93)财综字第73号]第二十二条规定“各级财政部门在不超过海域使用金5%的幅度内，为各级海洋主管部门核拨征管业务费。没有海洋行政主管部门而由财政部门负责征收的地区，财政部门可从海域使用金中提取2%的海域征管业务费。”沿海各省、市根据财政部、国家海洋局的文件精神，制定了相应的海域使用金征收管理办法。其中也规定了海域征管业务费的比例，但是与财政部规定的比例不一致。目前广东省没有明确下文规定征管业务费比例，在提取征管业务费比例方面在执行上出现疑惑及随意性，甚至可能出现征管业务费偏高的现象。^[3]

    （五）海域使用金支出使用结构不够合理

    广东省在海洋经济发展中积累了丰富经验，具有进一步转变经济发展方式和提升竞争力的巨大潜力，但在以开发近岸海域资源为主的传统发展方式受到资源环境的制约，保持海洋经济快速发展的难度加大，主要体现海洋产业结构不够合理，海洋科技成果转化率不高，创新能力和整体竞争力有待提升等。根据财政部和国家海洋局联合印发的《海域使用金管理暂行办法》（2009年）确定的海域使用金财政预算使用范围，通过科学统筹海域使用金的管理，可以有效推动海洋经济的科学发展。目前广东省在使用中央海域使用金返还经费时，海监船艇建造以及海域海岛整治修复及保护方面的较大投入，表明政府重视海洋基础设备的建设及海洋环境保护，并给予了较大的财务支持。虽然海洋基础设施的建设是保障海洋经济健康持续发展的因素之一，但在对未来有巨大发展空间的海洋经济方面及海洋科技成果转化方面，明显存在投入不足、力度不大等问题，这对海洋经济的未来发展的影响是十分不利的，需要予以重视，并适当提高这方面的海域使用金支持比例。

    五、对策与建议

    海域使用金作为维持海洋开发、保护与管理事业可持续、健康发展的财力支撑，建立了地方财政和海洋部门在海域使用金综合管理方面的协调机制，加强海域使用金的动态管理和有效使用，有利于维护局部和全局的统一，有利于兼顾中央和地方利益，更有利于推动海洋开发与管理各项具体工作的落实，是促进海洋经济健康发展的有力杠杆。因此，建议从以下几个方面加强对广东省海域使用金的使用管理。

    （一）完善海域使用金使用管理配套政策及细则

    尽管广东省目前参照国家海洋局下发的有关规定执行海域使用金管理，也有《广东省海域使用金征收使用管理暂行办法》（粤府[2005]92号），但已有将近十年未修订，不能满足当前广东海洋经济发展和海域使用管理的需求，应根据广东省海域使用金管理和使用情况，建议按照国家“取之于海、用之于海”的精神，研究制定最新《广东省海域使用金使用管理办法》及《广东省海域使用金征收与使用管理配套实施细则》、《海域使用金返还资助项目鼓励目录》等，填补海域使用金使用管理政策空白，建立省级征收——返还——使用——管理制度，突出广东海域管理特色，在海域使用金使用分配上实行“专款专用，突出重点，兼顾一般”原则，从某种意义上加强对鼓励性用海项目实行循环补贴、返还资助政策，达到海域使用金有效率地配置，促进广东海洋经济的健康发展。因此，建议制定切实可行的海域使用金征收及使用管理方法及配套细则，以及尽快出台完善的海域使用金返还使用管理相关政策等财政政策体系，解决海域使用管理中出现的一系列问题，为广东省综合开发试验区建设提供更多的资金保障和财政支持。

    （二）合理明确各级海域使用金使用的分成比例

    在广东省贯彻落实《广东海洋经济综合试验区发展规划》、建设海洋经济强省之际，从调动沿海地方政府开展海洋管理工作的积极性的大局出发，从促进海洋经济与管理事业的可持续发展的战略目标出发，在海域使用金的财政比例分成上对地方适当倾斜，是完全必要的。因此，有必要在广东省海域使用金现行管理办法的基础上，参照其他沿海省、自治区、直辖市的有关管理办法，合理确定省、市、县的海域使用金分成比例。因此，建议合理构建海域使用金分配机制，调整海域使用金分成比例，进一步合理统筹和分配海域资源收益，重点向市、县倾斜，从而强化各级海洋管理体制，提高海域综合管理的整体水平，更好促进和服务海洋经济快速发展，建立起合理的海域使用金征收分配体制。省海域使用金的分配可以参照国土资源收益各级分配比例模式，即省政府审批的用海项目所征收的海域使用金除30%上交中央财政外，按省20%、市20%、县30%的比例进行分配，或在兼顾各级利益的同时，全省各沿海市首先确定一个固定的向市、县倾斜的分配比例，然后根据各沿海市、县的海洋经济发展情况及海域使用金征管工作绩效，通过奖励等方式确定适当的灵活分配比例，从而有效提高海域使用金在市、县的分成比例，将海域使用金使用作为支撑海洋开发综合管理的财力保障，提高对基层海洋工作的资金支持力度，促进基层开展海域管理的积极性。

    （三）优化海域使用金支出使用结构

    目前广东省在实施各项规划和落实“加快转型升级、建设幸福广东”的过程中需要财政政策的大力支持，而海域使用金作为省财政资金的“调节杠杆”，是广东省建设海洋经济强省、实现海洋经济可持续发展的重要保障。目前省级海域使用金返还力度不够，财政性投资导向引导力度不够，未能提高省级分成的海域使用金的使用效益并有效增强广东省管辖海域管理能力，在海洋环保、防灾减灾等海洋公益性事业投入方面也未形成正常的增长机制。随着沿海各地市海洋经济的逐渐发展，建议在在保证当前海域使用金返还这各类支出的同时，应突出重点，优化海域使用金返还支出使用结构，注重海域使用金对促进海洋产业发展、提高海洋经济运行监测方面的支出，适当安排部分海域使用金用于发展战略性海洋新兴产业（如海洋工程装备制造业等），支撑提高海洋科技成果转化率，发展海洋管理信息系统建设、支持（尤其是市县等基层）海洋基础设施建设，以及提高海洋环保、减灾防灾等公益性服务能力，并给予适当比例的倾斜，服务于广东海洋强省的建设。

    （四）强化海域使用金使用的监督管理机制

    针对目前广东省没有明文规定海域使用金计提征管业务费比例的现状，应根据实际情况及参照国家和沿海兄弟省份的计提比例，合理明确提取的征管业务费，如市、县级财政部门不计提征管业务费，省级财政部门可从海域使用金中提取不超过3%的征管业务费，而不再计提风险金等其它一切费用。建议省财政加强海域使用金的综合管理，将海域使用金的收支纳入专项管理。同时，在海域使用金综合管理协调机制基础上，建立海域使用金对账制度，研究适合广东省情的财政支持战略，使海域使用金“来去有踪”，按照集中财力办大事的原则，加强对涉海部门的海洋经济发展相关专项资金的整合和统筹安排。将效益作为支持发展的前提，建立一套科学、合理、操作性强的财政支持海洋经济建设资金绩效评价体系，做到事前有绩效目标，事中有绩效跟踪，事后有绩效评价，并进一步实现财政管理和预算管理的有机结合，将海域使用金的财政收入与实际效益挂钩，对绩效目标合理、评价结果优良的项目给予优先考虑和更大的支持，对于绩效目标差、评价结果差的项目不予以考虑或不再安排，确保海域使用金返还资金能够在海洋经济建设中发挥更大的作用。

    加强海域使用金征收管理的同时，进一步强化监督管理。将各级财政征收的海域使用金纳入预算管理，按专款专用的原则，主要用于海洋经济发展、海洋管理、海洋信息化、海域整治修复等方面，规范和加强海域使用资金项目管理，建立海域使用金项目绩效考评制度，提高资金使用效率。加大海域使用金征收和使用管理的监督检查力度，严肃查处违规违纪行为，对中央和地方海域使用金返还项目的经费使用情况进行定期检查和验收等，强化海域使用金返还支持项目的资金审计监督^[4]。

参考文献:

〔1〕杨黎静,王平,谢素美,等.建设海洋经济强省的财政思路与对策——以广东为例[J].地方财政研    究,2013,(11):63-68.

〔2〕广东省财政厅.规范海域使用金收支管理促进海洋经济快速发展[J].中国财政,2011, (17),60-61.

〔3〕毛学锋.海域使用金征管政策执行中存在的问题与对策[J].财政监督,2007, (3):32-33.

〔4〕张偲,王淼.我国海域使用金管理的实效与思考[J]价格理论与实践,2015,(2):62-64.