刘华伟/广东省财政科学研究所;吴广泽/广东省高速公路发展股份有限公司

内容提要：十八届三中全会明确指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。本文从研究财政体制机制对于生态文明建设的重要保障作用出发，总结广东生态文明建设财政体制机制成效，针对其存在问题，在合理明确事权与支出责任、完善生态补偿机制、强化补偿资金激励约束等方面提出了相关对策，为推动形成科学合理的财政体制机制保障提供参考和借鉴。

关键词：生态文明  财政体制机制  生态补偿

生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文明形态。生态文明建设，健全体制机制是关键。尤其在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，加快建章立制，形成完备的财政制度体系，对于生态文明建设至关重要。

一、科学合理的财政体制机制是生态文明建设的重要制度保障

生态文明建设是一项宏大的系统工程，政府作为制度环境和制度安排的提供者，必须建立健全有关生态文明的各类制度，规范和引导生态文明建设活动，促使人与自然和谐相处，最终实现可持续发展战略目标的制度体系。其中，建立完善科学合理的财政体制机制是推进生态文明建设的重要制度保障。财政体制是确定政府间预算管理职责权限和预算收支范围的根本制度。完善的财政体制机制可以克服生态环境领域市场失灵问题，调整和补偿相关主体的利益关系，从而为促进生态文明建设提供有效制度支撑。

    1.清晰的环境治理事权与支出责任划分有利于落实各级政府的职责。在各级政府间划分好环境事权与支出责任是有效开展生态环境治理的重要基础。按照公共产品理论，为确保生态公共产品更有效率的供给，可参照公共产品的受益范围或效用受益程度等因素，在各级政府间进行环境事权划分，并使财权和财力与之相适应，为各级政府履行其环境事权职责提供有效的财力保障。

    2.科学的生态补偿机制有利于平衡相关利益方的生态利益分配关系。科学的生态补偿机制可以有效调整相关利益方生态及其经济利益的分配关系，彻底改变生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，提升生态发展区和禁止开发区保护生态的积极性，保证主体功能区战略的有效实施。

    3.刚性的绩效考核制度有利于提升财政支持生态文明建设投入的成效。将保护和改善生态环境的成效纳入政府绩效考核评价体系，使其与地方实际经济利益相挂钩，形成保护和改善生态环境越好，地方受益越大的预期，有利于调动地方政府加强保护和改善生态环境的积极性，增强财政投入效果。

二、广东完善生态文明建设财政体制机制的实践探索

近年来，为促进生态文明建设，广东在完善相关财政体制机制方面进行了积极探索，取得了一些积极性进展。

1.建立健全生态补偿机制。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，广东立足区域发展现状，积极探索生态补偿机制。一是率先建立完善生态激励型财政机制。为有效落实主体功能区规划，支持生态地区良性发展，广东立足原激励型财政机制，以促进生态发展为导向，探索建立了生态激励和补助相结合的生态激励型财政机制。2012年出台《广东省生态保护补偿办法》，对26个国家级、省级重点生态功能区县（市）实施生态补偿。省财政还配套出台了《广东省生态保护补偿机制考核办法》，引入生态发展激励机制，建立16项生态环境衡量指标体系，实施横向和纵向两个维度的考核评价，将一般性转移支付与县域生态环境改善成果挂钩。二是完善转移支付制度，强化生态保护激励导向。自2013年起提高一般性转移支付比重，加大均衡性转移支付力度。将现行激励型财政机制、县级基本财力保障机制、生态保护补偿等列入基础性转移支付，加大均衡性转移支付补助规模。一般性转移支付政策向生态地区倾斜。2013年，按照“保基本”和“强激励”相结合原则，对综合增长率高于8%的扶贫开发重点县、重点生态功能区县和少数民族地区县，以及综合增长率高于12%的其他县（市），按规定标准进行奖励。

2.率先建立生态公益林补偿机制。1998年广东在全国率先建立起生态公益林补偿机制，主要针对生态公益林经营者的经济损失给予补偿，并且逐年提高补偿标准（见图1），省级以上生态公益林补偿面积不断扩大。在森林碳汇建设方面，省财政通过竞争性机制分配碳汇林建设专项资金，充分调动市县政府加快碳汇林建设，帮助粤东西北山区欠发达地区消灭全省501.73万亩的宜林荒山荒地，并实施987.81万亩的树林改造，全面提升森林生物量和储碳能力。

3.试点推进环境权益市场化交易机制。2013年底广东率先启动了碳排放权交易市场，由政府向控排企业发放碳排放权配额，对控排企业碳排放进行监督管理。控排企业按照所获配额履行控制碳排放责任，并可通过配额交易获得经济收益或排放权益。全省还开展了排污权交易试点工作，试点范围新增主要污染物排放量的项目需通过市场购买、政府出售等方式有偿取得排污权，首批交易总成交额达2084万元。

    此外，2010年起广东开始探索建立县以下政权基本财力保障机制，全省以“省保县、市保镇、县保村”的隔层保障形式，确保县(市)镇(乡)和村级实施公共管理、提供基本公共服务及促进生态环境保护的基本财力需要。

三、广东完善生态文明建设财政体制机制探索成效及面临问题

（一）取得成效

1.激励与补偿并重财政机制基本形成。经过多年改革探索，广东已建立起激励补偿并重的财政机制（见表1），有效提升了生态保护区加强生态建设和环境保护的积极性与能动性，使生态保护区达到了与其他地区基本相当的基本公共服务能力。从转移支付制度改革看，通过压减专项扩大一般，省级一般性转移支付占比将从2012年的35.7%提高到2014年的53%，有效增强了欠发达地区基层政府资金分配自主权，缓解了不同地区之间、不同级次政府之间财力分布不均衡问题，保障欠发达地区落实生态建设支出。

表1  广东生态激励和补偿并重的财政机制不断完善的历史脉络

资料来源：根据相关制度文件整理归纳。

2.各类专项生态补偿机制逐步健全。一是森林生态补偿机制运行良好，生态公益林得到有效保护，生态效益显著。据测算，1999年至2013年，全省生态公益林吸收二氧化碳量累计达2.876亿吨，森林生态效益总量达3204亿元，生态效益年增74.82亿元[①]。二是湿地生态效益补偿机制逐步完善，湿地保护管理体系基本形成。全省已建立湿地类型自然保护区94处,国际重要湿地3处,建成和筹建湿地公园5处,初步形成了以自然保护区为主体的多种保护管理形式并存的湿地保护管理体系。

3.环境权益交易机制初步建立。广东是全国首个设立有偿配额的试点省份，2013年全省配额总量约为3.88亿吨，累计碳配额成交量（额）领先于国内其他碳交易平台。在碳排放交易上，结合主体功能区规划，将新增碳配额向粤东西北地区倾斜。排污权交易中，珠三角地区作为国家大气污染联防联控重点区域，禁止作为受让方接受非重点区域的交易指标，供水通道和水质超标的河段禁止作为受让方接纳其他流域的排污指标。这从利益机制上激励和引导企业绿色生产，促进了企业提高技术水平，减少了对生态环境的破坏和污染。

（二）面临问题

广东促进生态文明财政体制机制建设方面仍然存在一些亟待解决的问题。一是政府间环境事权与支出责任需要明确。目前，政府间生态环境保护权责划分不明确，生态功能区县市财力和事权不匹配现象较为突出，仅靠县域财力难以落实保护生态环境等各项要求。二是生态保护补偿制度有待进一步完善。现行生态补偿方式和来源渠道需要进一步拓宽，横向区域间生态补偿机制仍需完善。在实施生态保护补偿机制时，广东还面临着中央和省两套考核指标体系不一致、自身收集的生态环境数据权威性不足等问题。三是绩效管理机制有待强化。目前，生态文明建设的财政支持专项资金众多，但效果与实际要求相比存在一定差距，并且个别专项存在挪用和和资金闲置等现象，资金的绩效管理机制亟待强化。四是排污权、碳排放权交易制度仍待完善。完善的排污权市场交易机制尚未建立，碳排放权交易刚开始起步，尚未有效发挥市场交易机制推动环境污染防控治理的作用。

四、广东完善生态文明建设财政体制机制的对策建议

（一）明确政府间生态建设事权与支出责任

合理界定政府在生态文明建设中的职责，通过建立清单式管理和动态调整机制，实现生态建设事权和支出责任在省、市、县各级政府及其部门间的科学、清晰、合理配置，形成完善的事权和支出责任相适应制度，建立与之相配套的动态调整机制，以落实各级政府生态文明建设的职责。

1.合理界定政府生态文明建设事权范围。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，进一步转变政府职能，理顺政府和市场的关系，清晰、合理界定政府生态文明建设和生态环境保护事权范围。最大限度减少政府对环境微观事务的管理职能，逐步退出竞争性领域，取消微观管理事务和市场机制能够自行调节的环境事项，发挥市场主体对生态文明建设的投入和参与作用，政府需制定参与规则以维护市场主体的公平竞争。对于具有公共产品属性和较强外部性的生态建设和环境保护事权，如环境保护监管、行政执法和污染的防护治理等，则需要强化职责。

2.科学合理划分省以下各级政府的环境事权和支出责任。坚持从财权到事权的改革思路，按照中央和省委、省政府已经明确的事权调整要求，清理省、市、县承担的环境事权，明确各项环境事权的支出责任。凡属于跨越区域、流域和领域的环境问题，以及危害较大和影响较深的环境问题，建议由省或中央政府来负责，而属于地域性的环境问题，由地方政府来执行，但省或中央政府负有监督和指导职责；灵活选择地方环境管理体制，在条件适宜地区推行省以下环境保护主管机构垂直管理。

3.建立各级政府生态文明建设事权和支出责任的动态调整机制。政府间事权和支出责任通过法律形式明确后，就具有相对稳定性，但是，随着经济社会的发展或者人们对生态公共产品的需求产生变化，涉及政府间环境事权和支出责任就会发生相应的变化，这就需要建立政府间环境生态事权和支出责任的动态调整机制，对既定的事权和支出责任安排按照公平、公开、民主和法定原则进行调整，以确保政府间生态环境事权与支出责任相适应。

4.完善省以下一般性转移支付资金管理，加强县级基本财力保障。按照建立事权与支出责任相适应制度的要求,完善省以下转移支付制度，提高一般性转移支付的比重，重点增加对困难地区的一般性转移支付,提高省内地区间的财力均衡度。由省负担的事权，省应足额安排资金；由省与市县共同负担的事权，省应足额安排市县转移支付资金，承担相应的支出责任。履行指导落实县级基本财力保障责任。建立和实施县级基本财力保障机制，统筹省、市、县财力，提高县级财力水平和均衡度,促进县级财力与保障责任相匹配。

（二）进一步完善生态补偿机制，健全区域利益补偿和分享机制

生态文明建设与主体功能区建设结合，以主体功能区基本公共服务均等化为导向，制定体现公平正义的生态补偿政策，全面体现生态环境损害成本和修复效益，调整利益相关者的利益分配关系。一是完善生态环境指标考核机制。按照“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、谁多得益”的原则，完善对生态功能保护区、省级以上自然保护区、饮用水源保护区、海洋自然保护区的财政专项补助政策，调动各方参与生态建设的积极性。在现行生态指标体系基础上分类设置权重，以水质和大气保护为重点，合理安排水质保护类指标、大气保护类指标、森林保护类指标、节能减排类指标等权重。提高激励性补偿权重，强化激励性补偿与生态考核结果的挂钩关系，进一步调动市县保护生态环境的积极性。二是积极争取中央的技术指导和支持，推进生态环境监测与考核工作，以便运用其考核结果，建立健全生态保护补偿机制。三是健全区域利益补偿和分享机制。按照充分体现生态保护激励性原则，完善对生态功能保护区、省级以上自然保护区、饮用水源保护区、海洋自然保护区的转移支付机制。健全财政横向生态补偿机制，由生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援、产业转移、人才培养等多种形式，对重点生态功能区进行补偿，以提高生态保护和建设的积极性。

（三）建立生态补偿资金激励和约束机制，提高资金使用绩效

1.完善生态补偿激励与约束评价机制。按照科学化、精细化管理的要求，设计科学、合理、客观的评价体系：一是完善生态保护考核指标。根据社会发展和生态治理变化情况，增加公众舆论普遍关注的指标，调整各指标权重，发挥政府引导功能。二是动态调整基础性补偿和激励性补偿的占比。根据不同功能区的划分标准，区别设置基础性补偿和激励性补偿两部分资金的比重，以充分调动各级政府和责任主体保护生态环境的积极性。

2.强化生态补偿资金使用绩效约束机制。享受生态补偿市县要编制生态补偿转移支付资金使用计划，并将资金使用情况报省财政部门备案，省财政部门联合有关职能部门定期对生态保护补偿资金使用绩效进行考核评估，其结果作为下一年度生态补偿资金分配的重要依据，促使其不断提升资金使用效果。

3.健全生态补偿公众参与监管机制。通过建立信息平台，使利益相关者及时地了解信息，保障社会公众的知情权、参与权和监督权。通过环境信息公开化、环境决策民主化、环境公益诉讼化，引导公众参与公共事务的生态补偿政策和法律的制定，借助公众舆论、公众监督和环境公益诉讼的力量，对环境污染者和生态破坏者施加压力，对生态建设者和保护者进行补偿和奖励。

（四）完善排污权、碳排放市场交易机制，促进产业生态化改造

坚持“谁使用资源谁付费”，“谁污染、破坏生态谁付费”的原则，建立健全排污权、碳排放权、水权交易制度，通过制度安排将环境使用权益嵌入市场交易机制，强化节能减排治污的正向激励，使政府调控和市场机制形成防控环境污染合力。加强排污权交易市场体系建设，明确排污权交易制度的法律地位。借鉴我国排污权交易试点经验，健全“总量控制+配额交易”的市场化碳减排机制，逐步构建与国际接轨的、统一的碳交易市场，抓好碳交易试点，同时做好碳排放量及排放基准核定核查等基础工作，循序渐进实行碳排放总量控制，合理分配排放额度，形成“增排有成本，减排有鼓励，减排投融资有回报”的正向激励。加快完善水权交易规则与定价机制，借鉴土地“招拍挂”模式，探索缴纳水资源使用权有偿出让制度。

参考文献：

〔1〕 楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].中国财经出版社，2013：200-320.

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