中国人民银行乌鲁木齐中心支行

    内容提要：人民银行国库部门和财政部门对财政支出的统计存在较大差异，不仅影响了相关统计数据的权威性和参考价值，也制约了国库资金的规范化管理和有效监督。本文以新疆2008-2013年支出数据为例，分析了两部门统计数据差异特点及产生原因，并提出针对性的政策措施。

    关键词：人民银行  财政部门  财政支出  统计数据  差异分析

    人民银行国库部门和财政部门对财政支出的统计都是对国家预算资金支付活动的计量，其统计数据分别来源于国库会计核算和财政总预算会计核算。但长期以来，人行国库部门与财政部门(以下简称两部门)的财政支出数据存在较大差异，影响了人民银行国库统计数据和国库分析调研报告的权威性和参考价值。为理顺两部门在统计财政支出数据上的联系，本文以新疆2008-2013年两部门财政支出数据为对象，分析两部门统计数据差异特点及产生原因，并提出针对性的政策措施。

    一、人行国库与财政两部门财政支出数据差异特点

    (一)财政支出差额绝对数逐年扩大，且广泛分布在各预算科目

    总体上看，2008-2013年六年间，新疆财政部门的财政支出数据始终大于国库，且差额绝对值逐年扩大，2013年支出差额达338.5亿元，是2008年的1.6倍。从差额结构上看，两部门在类、款、项预算科目上均存在差异，差异面达100%。

表1  2008-2013年新疆财政部门与人行国库财政支出差额

单位：亿元

    在支出结构上，本文重点分析2008-2012年数据[①]。从表2中可以看出，8类支出中，有6类支出的财政数据整体大于人行国库数据，除个别项目、个别年份有波动外，差额呈逐年扩大态势；有2类支出的财政数据始终小于国库数据，且差额也呈逐年扩大态势。

    从变化趋势看，各支出方向的变化趋势差异较大，教育、城乡社区事务、交通运输和农林水事务等4类支出差额不断扩大，2012年差额分别是2008年的1.9倍、4.3倍、1.7倍、4.5倍；医疗卫生、社会保障和就业等2类支出先升后降，呈倒“V”型变化，均在2010年达到最大值；一般公共服务和文化体育与传媒等2类支出的差额较小，年度间变化无明显规律。

表2  2008-2012年新疆两部门财政支出差额

单位：亿元

注：财政支出差额＝财政部门财政支出－人行国库财政支出

    (二)支出差异率^[②]总体呈下降趋势，但支出方向间差异率分化严重

    从整体差异率上看，两部门财政支出数据差异率从2008年的22%降至10.7%，总体上呈逐年稳步下降的态势。

表3  2008-2013年新疆两部门财政支出差异率

    但从财政支出的具体结构看，两部门各类支出数据的差异率差异十分显著：8类支出中，只有医疗卫生、社会保障和就业等2类支出的差异率总体上呈逐年缩小的态势，从2008年的40.5%、37.9%降至2012年的23.4%、7.3%。其余6类支出的差异率有三种表现：一是持续居高不下，如教育支出差异率一直维持在50%左右；二是呈高位上升趋势，如城乡社区事务差异率从2008年的-42.9%升至-63.6%；三是大幅波动，如交通运输、文化体育与传媒差异率波幅分别高达49、38个百分点。

表4  2008-2012年新疆两部门财政支出差异率分结构表

    (三)财政支出差额集中在区县级，且与财政支出规模高度相关

    2008-2013年6年间(2009年除外)，区县级财政支出差额占比均在80%以上，远高于同期省级和地市级，财政支出差额高度集中。从各级次走势看，省级财政支出差额占比年度间高低不一，无趋势性规律。地市级差额占比总体上逐年下降，从2008年的12.2%，下降至2012年的5.8%。

表5  2008-2013年新疆两部门财政支出差额占比分级次表

    根据前文的数据分析，本文将在区县级层面研究支出差额与支出规模的关系。区县级财政支出差额与两部门的区县级财政支出规模走势趋同，经计算，其相关系数均为0.99，区县级财政支出差额与财政支出规模呈高度线性相关。

    二、财政部门和国库部门财政支出差额原因分析

    (一)财政部门与国库部门的统计口径存在差异

    与国库部门相比，财政部门的统计范围增加了财政专户支出但减少了债务预算支出。具体表现为：一是省级财政支出差额主要是债务预算支出，2012年和2013年自治区本级债务预算支出占省级财政支出差额的75.5%、79.2%；二是财政专户支出是省级以下财政支出差额的主要原因。国库不统计也无法统计财政专户支出数据。如2013年，巴州地区财政专户支出占财政支出差额的98.9%。

    (二)会计核算基础和账务处理方式存在差异

    1.两部门对年终预算结余资金的处理方式不同。国库会计核算一律实行“收付实现制”；财政部门的会计核算以“收付实现制”为基础，并实行个别事项权责发生制账务处理。对预算单位尚未支用且应留在预算单位继续使用的年终预算结余资金，国库部门做额度清零处理，不列为财政支出，但财政部门根据权责发生制将其列为财政支出。如新疆自治区本级2013年本年年终预算结余额度65亿元，在财政报表中反映但不包含在国库报表中。

    2.年终预算结余资金的客观存在致使两部门拨款和拨款退回业务处理不同。国库部门对拨款或拨款退回按照收付实现制列支出或以“从哪里出，从哪里入”的原则冲减原预算支出科目。但由于对年终预算结余资金实行权责发生制记账，财政部门要区分此笔拨款或拨款退回所属预算年度，若属于本年度，则与国库部门账务处理方式相同，若属于以前年度的，则支出和拨款退回数据均不在财政部门本年度财政支出报表中显示。如2013年，新疆自治区本级财政支出中使用2012年度财政预算计划41亿元，此金额纳入2013年度国库支出，但不含在2013年度财政的支出报表内。

    3.两部门间的会计科目设置不一致。与国库会计科目设置相比，财政部门的总预算会计科目设置较复杂，总预算会计科目设置了暂存(付)款、预拨经费等过渡性科目，并按照资金性质、来源不同来判定该过渡性科目是否应列为支出，国库部门仅以预算科目为判定标准，除转移性预算支出科目外，均属于国库财政支出。如2012年新疆自治区本级1.6亿元借款，财政部门记账的借贷会计科目均属于资产类，未列入支出，但国库部门根据拨款凭证相关要素，以“其他支出”科目列为支出。

    (三)剔除总额差异，财政部门单方面调账是预算科目存在差异的主要原因

    主要表现为：一是财政预算管理部门下达预算计划时使用与支出用途不一致的预算科目，发现后在财政账表中自行调整，国库无法与财政做到同步调整。二是为达到预算要求，财政部门在调整期人为调整预算支出科目间数据。以教育支出为例，财政部每年向各省区下达财政教育支出占公共财政预算支出的比例参考值，以确保教育投入力度，虽然教育支出在预算编制草案中符合要求，但由于预算调整，公共财政预算支出增加，导致教育支出不达标，财政以自行调整预算科目数据方式达到预算比例要求，导致国库支出报表无法反映预算科目的调整情况。

    三、财政支出差额的不利影响及政策建议

    (一)财政支出差额产生的不利影响

    1.削弱了国库数据的可用性和参考价值。第一，各部门对国库支出数据不重视，国库支出数据仅在人民银行内部且在国库内部的统计分析中使用，且与财政数据的系统性差异，使得目前国库统计分析客观上只能重收入、轻支出，未能实现“收、支”均衡分析，存在“跛脚”效应，极大限制了国库数据的使用范围，不能充分发挥国库统计分析效用，削弱了国库服务决策的能力。第二，财政支出相当于投放基础货币。近年来，国库资金波动对市场流动性的影响日益显著，已成为央行宏观决策时的重要参考对象，但财政支出存在差异，不利于央行准确把握财政资金真实运行情况，根据形势变化通过公开市场操作调节好流动性，增加了实现货币政策目标的不确定性。

    2.不利于国库部门行使监督权。根据《中华人民共和国国家金库条例》(国发[1985]96号)第十一条，国库部门具有对财政库款支拨的监督权，但工作实践中部门间对账仅限于每日的财政收入和库存余额保持一致，无法实现财政支出数据按预算科目对账，形成国库仅限于监督库款是否足额拨付、拨款凭证填写是否规范等票面监督，极大削弱了国库对财政资金的事中监督职能，不利于规范预算资金管理。

    3.制约了地方国库现金的精细化规范化管理。国库现金管理开展的一个重要前提条件是预测国库现金流量，确保财政支出足额及时拨付。但财政支出差异，使得央行不能真实准确地全面把握财政支出运行规律，影响了国库现金流量预测精度，难以确定国库现金管理操作规模，不利于国库现金精细化管理。另外，财政支出数据的不一致性影响了财政与货币政策协调性研究，进而难以建立国库现金管理的理论依据和支撑，阻碍了地方国库现金规范化管理的有效开展。

    (二)解决和缩小财政支出差异的政策建议

    1.逐步统一两部门的统计口径。建议一方面国库将目前财政支出中的债务预算支出单独统计，与财政一致。另一方面进一步深化国库集中支付改革，逐步缩减财政专户，最终将财政专户全部纳入国库单一账户管理，规范财政专户管理，实现统计口径统一。

    2.增强对账意识、建立健全对账制度。财政部门应规范预算管理、提高财政支出对账意识，建立、畅通部门沟通机制，制定切实可行的财政对账制度，落实两部门财政支出对账工作。

    3.加强预算管理、规范预算支出科目。财政部门严格按照年度内财政预算计划进行拨款，将结余资金管理与预算编制结合，对一年以上尚未使用的预算结余资金做收回或调整至其他项目处理，消化和缩减结余资金规模。同时对于财政部门不列支、涉及过渡性会计科目的支出，在拨款凭证上使用调拨科目，避免因会计科目导致统计范围不一致。

    4.建立同步调整机制、协商制定科目调整办法。由两部门协商制定调整期预算科目调整办法，明确双方职责、规定调整时限、畅通调整渠道，做到两部门同步调整账务，减少预算科目调整的随意性，建立两部门账务调整协调机制，最大限度避免单边调整账务引起预算科目间差异的发生。