金双华、闫灵芝/ 东北财经大学

 

    内容提要：职业教育对于促进经济发展，提升人民生活水平，平衡收入分配差距等诸多方面有着重要作用。作为老工业基地，职业教育的发展对辽宁省的经济发展及社会稳定具有重要意义。本文以辽宁省职业教育财政支出为例，用实证分析方法分析了辽宁省职业教育的财政支出问题，通过比较辽宁省与全国其他各省市，尤其是经济发达地区在职业教育方面的财政支出及其增长率的数据，发现辽宁省自身存在的局限和不足，进而提出相应的财政政策及建议。

    关键词：辽宁财政  职业教育  财政支出  横向对比

 

    中国作为一个发展中国家，正在经历经济发展的一个重要转型期。想从一个制造业大国向一个制造业强国转变，教育的支持十分重要，特别是来自职业教育的支持尤其重要。辽宁作为中国的制造业大省，制造业发展已经具有近百年的历史。职业教育不仅为辽宁制造业发展提供了源源不断的人才，并且提高了全行业劳动力素质，同时对于促进社会公平，实现社会全面发展起到了不可忽视的作用。近年来，虽然辽宁省对于职业教育的资金投入不断增长，但相对于其他一些教育大省来讲，投资力度还有待进一步加大，在职业教育统筹与规划、经费投入保障、基础能力建设、布局结构调整等方面政府还没有尽到应尽的责任和义务，政府仍需加大对职业教育的干预程度，以使职业教育在提高人民收入水平、增加就业率的同时，使之更好地服务于辽宁省制造业的长期发展。

    一、文献综述及研究回顾

    职业教育对社会经济和个人发展的重要性和意义已经得到广泛认可，研究政府对其支持的研究文献也非常丰富。石伟平(2009)认为，可以通过加强职业教育以改善学生的短期收益，强化职业教育在学生职业生涯发展中的重要性，完善职业教育的发展环境等方面从多个角度来增强职业教育对公众的吸引力。张楠(2013)运用DEA 方法分析了2011年全国31个省份职业教育支出效率，结果发现我国政府职业教育支出效率较低，且各省支出效率存在差异。全国大多数省份都处于规模报酬递减阶段，说明一些地方政府近年来用于职业教育的财政资金已超过最优规模，职业教育投资的运转效率不高。项贤明(2014)认为职业教育发展的症结不是投入、管理等问题，最根本的是社会分层。大量调查表明，凡是进入了职业教育轨道的学生，最后就进入了社会底层，这种状况完全不是靠教育改革能改变的，而是要依靠社会阶层利益的调整。

    进入21世纪以来，辽宁省政府先后下达十几份红头文件，强调职业教育的重要性，并对职业教育的发展进行规划，同时不断加大对职业教育的政府财政支出和其他一些政策倾斜。其中部分文件中要求保证财政资金的投入，规定了新增教育经费中用于职业教育的最低比例，并设立省级、市级财政专项资金支持并保证强省建设行动计划项目的实施。部分文件强调政府积极利用金融、税收等多种手段支持职业教育的发展，比如金融机构要对符合条件的职业学校建设和开展社会服务提供贷款支持，同时充分利用国家对教育的税收优惠政策，支持职业学校办好实习基地、发展校办企业，对企业和个人通过政府部门或中介机构对职业教育的资助和捐赠，其资助、捐赠金额可在应纳税所得额中全部扣除。关于辽宁职业教育的研究文献也较多。在关于辽宁省中等职业教育均衡发展水平研究课题组的报告中(2009)就提到，职业教育发展水平提升的同时表现出两极分化的态势，比如大连、沈阳等发达地区的生均财政支出远高于中西部一些相对落后的地区；与普通高中相比，职业教育在规模与水平上均有待提高。王妍、詹文婷(2011)分析了辽宁省职业教育财政投入存在的问题，职业教育资金投入不足，职业院校办学规模小、条件差、设备陈旧，职业教育投入过于分散，存在专业设置相近，没有自身办学特色。对于辽宁省的高等职业教育来说，同样存在布局结构不合理的问题，比如辽宁省接近半数的独立高职院校大部分集中在沈阳和大连，特别是民办高职院校主要集中在沈阳和大连。针对这一问题，董伟新，张博(2011)认为，辽宁省的14个市每个市都应集中人力、物力和财力办好一所市属高职院校。李丽娜(2013)由“木桶理论”得出，为使辽宁省各地区经济和教育均衡发展，应逐步扩大辽西北地区的高等职业规模，着重提高辽西北地区高等职业教育的质量。刘佳杰(2013)分析了辽宁预算内职业教育经费投入，认为“十一五”时期，职业教育与普通教育的生均经费差距依然很大，辽宁职业教育类的各种经费并未因为国家大力发展职业教育而得到有效保障。

    针对我国和辽宁职业教育存在的诸多问题，很多学者有着不同的看法和见解。但对职业教育不公的分析多处在一个较高较广的角度，不够具体，对职业教育的吸引力的分析也存在同样的问题，因而得出的结论可能会与实际情况有所出入。本文以辽宁省的实际情况为例，具体分析职业教育在各个阶段和层次的财政投入存在的问题，以此更有针对性的找出问题的症结所在，提出切实可行的财政政策和建议。

    二、生均公共财政预算支出的比较分析

    根据《中国教育经费统计年鉴》的资料，目前我国的职业教育体系包含地方普通高职高专学校、地方中等职业学校、地方中等专业学校、地方职业高中、地方农村职业高中和地方技工学校六种类型，在这一部分，通过对分析2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》的数据，分别比较了辽宁省与全国其他各省及直辖市在以上六种职业教育学校的生均公共财政预算教育经费支出情况，并通过全国各省市在这几类学校的支出排名以及增长率排名，来分析辽宁省在全国的财政职业教育支出的情况。由于西藏一直以来对财政支出的巨大依赖程度，在此不参与比较。

    (一)普通高职高专生均财政支出分析

    比较全国各省份在2011年与2010年地方普通高职高专学校的生均公共财政预算教育经费支出，及两年来的增速，得出如下结果：

表1  2010年和2011年高职高专学校生均财政支出及增长率比较

                                                              单位：元

数据来源：2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》

 

    重庆市对高职高专学校的财政生均支出增长迅猛，高达127.18%，这主要源于重庆市在2011年对高职院校的国家骨干和市级示范性建设项目下达的预算资金高达4800万元。据统计，自2006年以来，重庆市对3所国家级示范性高职院校、3所国家级骨干高职院校和10所市级示范性高职院校的示范性高职院校建设项目累计投入资金高达2.9亿元。辽宁省在2011年比2010年的普通高职高专生均支出有所增加，支出排名也略有上升，但这两年支出都略高于全国的平均水平。辽宁省的增长率在全国排名靠后，虽然略高于全国平均增长速度，但距离排名第一的重庆市增幅有很大差距。

    (二)地方中等职业学校生均财政支出分析

    通过比较全国各省市在地方中等职业学校的财政支出，可以发现北京、上海等发达地区对于中等职业学校投资力度一直远高于其他省份，但是就增长率来说，除去海南省呈负增长意外，其他各省大多增长速度相对均衡，具体见表2：

表2  地方中等职业学校生均财政支出及增长率比较

                                                        单位：元

数据来源：2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》

 

    2010年到2011年，虽然辽宁省对于地方中等职业学校的生均支出有所增长，但相对于支出最多的北京市来说，差距将近三倍，并且从增长率的全国排名来看，比较靠后。因而不论从绝对支出还是指出的增长速度来看，辽宁省在中等职业学校方面的支出都还不够。

    (三)地方中等专业学校生均财政支出分析

    在这一类职业教育学校的财政支出中，像北京、天津等生均支出较高的地区，增长速度较慢，增长速度较快的江西等地区一般是财政支出较小的地方。所以，在分析增长速度的同时，不应忽略支出基数的大小，具体数据如下：

表3  地方中等专业学校生均财政支出及增长率比较

                                                    单位：元

数据来源：2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》

 

    对表3数据进行分析，可得出如下结论：2011年与2010年的地方中等专业学校生均支出相比较而言，绝对支出与全国排名均有上升，但与支出最多的北京市相比差距仍然很大，尽管其相对差距在不断缩小，从增长率角度看辽宁省的增长率远高于全国的平均增长水平，但在全国排名看仍然相对靠后。

    (四)地方职业高中生均财政支出分析

    对于地方职业高中的财政生均支出，仍然是北京、天津、上海等发达地区支出最多，具体情况如下：

表4  地方职业高中生均财政支出及增长率比较

                            单位：元

数据来源：2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》

    对表4数据进行分析，可得出如下结论：对于职业高中的财政支持力度，从2010年到2011年迅速增长，增长率高达74.67%，位于全国增长率排名的第一位，远高于全国28.28%的平均水平，但绝对数距离生均支出最大的天津还有较大差距。

    (五)地方农村职业高中生均财政支出分析

    对于农村职业高中的财政生均支出，上海等发达地区远远高于中西部的一些欠发达省份，不难得出这样一个结论，增加对农村职业教育的财政支持与缩小城乡差距、促进地区经济发展之间是相互促进的，可得出下面的数据。

表5  地方农村职业高中生均财政支出及增长率比较

                                      单位：元

数据来源：2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》

 

    从上表中可看出，虽然2010年与2011年辽宁省对地方农村职业高中的生均财政支出在全国名列前茅，但与支出最大的上海有着较大差距，尤其是2010年，支出差距高达将近3倍，但2011年加大了财政支持力度，生均支出增长率高达153.7%，为全国增长率最高省份，远远高出全国的27.11%的平均水平。

    (六)地方技工学校生均财政支出分析

    在对技工学校的财政支出比较中，除去没有数据的省份，对地方技工学校生均支出呈负增长的省份高达10个。在整体增长放缓甚至出现逆增长的大环境中，江西省异军突起，对地方技工学校的财政生均支出71332.35元，增长率更是高达1591.29%，绝对额也仅次于上海市。具体数据是：

表6  地方技工学校生均财政支出及增长率比较

                       单位：元

数据来源：2010年和2011年《中国教育经费统计年鉴》

 

    根据表6所显示数据，从全国范围来讲，对于技工学校的财政支出的水平普遍偏低，但作为上海市的支出是全国水平的近20倍，辽宁省虽然高于全国水平，但与上海市的差距在2010年也有将近8倍，到2011年这一差距进一步被拉大，辽宁省增长率为-36.96%，支出反而缩小，远低于全国6.32%的平均增长水平。

    三、中等职业学校生均公共财政预算教育事业费的比较分析

    中等职业教育一直以来都是各地区职业教育发展的重头戏，每年教育部、国家统计局和财政部都公布当年关于《全国教育经费执行情况统计公告》，在该公告中公布了各级教育生均公共财政预算教育事业费支出及增长情况，其中涉及到的职业教育只有中等职业学校生均公共财政预算教育事业费支出情况，而生均教育事业费支出又是生均公共财政预算教育经费支出的主要内容。基于此，本部分专门就中等职业学校生均公共财政预算教育事业费进行较细的分析，并试图研究生均公共财政预算教育事业费与经济增长、人均财政支出的关系。

    (一)中等职业学校生均公共财政预算教育事业费及增长率比较分析

    本部分选取2000年、2006年和2013年的数据比较分析中等职业学校教生均公共财政预算教育事业费及增长率的情况，并分析辽宁省的排名变化情况。得到如下数据：

表7  中等职业学校公共财政预算教育事业费及增长率比较

                     单位：元

数据来源：历年《全国教育经费执行情况统计表》

 

    通过对上面表格的数据进行分析，可得出如下结论：辽宁省从2000年以来中等职业学校教生均公共财政预算教育事业费增长绝对值比较大，在全国的排名比较靠前，但从增长速度角度看辽宁省的增长速度为15.23%，略低于全国平均增长速度，并且增长速度的排名仅为第21名，与部分地区相比还有不小的距离。

    (二)中等职业学校生均公共财政预算教育事业费与经济发展、人均财政支出的关系

    职业教育作为我国经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，而中职业教育是教育事业中与经济社会发展关系最直接、最密切的部分。从目前情况看中职学校资金来源一是来自政府的财政拨付，二是来自自身的办学收费和其他收入如来自企业的投资和社会的捐赠等，这些资金无一不与国家的经济发展水平和富裕程度有关。本部分我们分析我国经济发展水平、财政支出水平与中等职业学校生均公共财政预算教育事业费的关系，其中经济发展水平以人均GDP代表。

    中等职业学校生均公共财政预算教育事业费与经济发展、人均财政支出的变化趋势基本相同，有可能存在相关关系。为分析三者的关系，一般做法是根据现有的样本资料建立比较合适的截面回归方程进行分析。

    1.生均公共财政预算教育事业费与经济发展的关系

    为了分析生均公共财政预算教育事业费与经济增长的关系，我们建立一元线性截面回归方程，以生均公共财政预算教育事业费作为被解释变量，以人均GDP可支配收入作为解释变量，进行回归分析，其结果见表8所示。

表8  生均公共财政预算教育事业费和人均GDP的回归数据

    注: R² =0.6597   F = 54.27。

    2.生均公共财政预算教育事业费与人均财政支出的关系

    为了分析生均公共财政预算教育事业费与人均财政支出的关系，我们建立一元线性截面回归方程，以生均公共财政预算教育事业费作为被解释变量，以人均财政支出作为解释变量，进行回归分析，其结果见表9所示。

表9  生均公共财政预算教育事业费与人均财政支出的回归数据

    注: R² =0.4822  F = 26.08。

    上面的分析看到，生均公共财政预算教育事业费与经济发展的相关程度(R²=0.6597)比较高，生均公共财政预算教育事业费与人均财政支出的相关程度比较弱一些(R²=0.4822)，说明经济发展水平对生均公共财政预算教育事业费的影响更大一些，而人均财政支出水平的影响作用相对小，但是这种影响具体分析起来可以从两方面考虑，一方面就是部分地区财政支出对职业教育的投入力度比较大，另一方面就是部分地区的投入力度较小，显示出不匹配。以2013年为例，考虑中等职业学校生均公共财政预算教育事业费与人均财政支出的比例，有14各省份这一比例大于1，其中最高的浙江省达到了1.48，体现了这些省份对中职教育的重视程度，其它的省份这一比例小于1，最低的青海省仅为0.36，辽宁省的比例为0.83，与辽宁省的经济地位和人均财政支出比较有差距。

    四、结论和政策建议

    分析表明，在2010年和2011年间，辽宁省对于高职高专学校、中等职业学校和中等专业学校的生均财政支出在全国来说，一直处于中间略微靠前的位置，但距离每一类职业学校生均支出最多的省份或(直辖市)来说，差距都较大。从2010年到2011年的生均支出增长速度来看，辽宁省的排名都靠后，可见，至少从2011年来讲，相对于过去一年，辽宁省对于这三类职业学校的财政支持力度增加并不明显。对于地方职业高中和地方农村职业高中，辽宁省对其财政支持力度在全国排名均位于前列，从2010年到2011年的增长率看，更是分别以74.67%和153.7%的速度高居全国榜首。可见无论是财政支出的绝对数额，还是增长速度，辽宁省对于职业高中的支持力度都较大。对于地方技工学校的生均支出，全国三分之一的省份在2011年相对于前一年的增长率为负数，辽宁省以-36.96%的负增长率，排名全国第24位，甚至远低于全国6.32%的平均水平。辽宁省对于高职高专学校和中等职业学校的投入，总体来说，无论是从支出的绝对数额，还是在全国各省市的支出排名中，2011年比2010都有普遍提升，排名也较为靠前。但是，就两者生均财政支出占人均GDP的比重，以及占人均财政支出的比重来说，这两个比重都偏低，甚至不及全国的平均水平。在对中等职业学校生均公共财政预算教育事业费进行的专门分析中，可以得到辽宁省对中职教育投入水平无论从绝对量和增长速度看都与全国领先水平有较大差距，投入水平与辽宁省经济地位、人均财政支出不匹配。

    针对辽宁省各类职业教育学校的生均财政支出及其在全国排名情况的分析，提出如下政策建议。

    第一，提高对职业教育的财政支持力度，对职业教育的财政支出全部纳入政府预算，切实保障对职业教育的财政支出水平。辽宁省应当继续提高对高职高专学校、中等专业学校和中等职业学校的财政支出水平，进而提高这些学校生均财政支出占本省人均GDP的比重及占人均财政支出的比重。辽宁省作为一个以制造业为支柱产业的制造大省，应着重加大对技工类职业学校的财政支出力度。尤其是对一些口碑好、就业率高的技工学校，更要支持，以最大可能发挥其社会优势和生源优势。只有资金到位，才有可能改善办学条件，提供更好的设施和更优质的师资，提升职业教育的办学质量

    第二，建立有效的财政资金使用的监督机制，提高财政资金的使用效率。由于对职业教育的财政支出占比较小，加之封闭办学，对于财政资金的使用通常缺乏有效的监督机制，这无疑会影响到资金的使用效率。财政部门或是教育主管部门应当成立相应的监督小组，专门用于对职业教育资金使用方向、效率和效果进行监督和评估；同时职业教育学校也应通过互联网、报纸等大众媒体向社会公示自己的财政资金使用状况，一方面可以实现社会监督，另一方面也有利于提高社会对职业教育的关注度。

    第三，根据各地产业发展的不同情况，调整职业教育在全省的布局。辽宁省各个地市由于自然条件及历史发展等原因，主导产业各不相同，针对各地不同的发展情况及条件，合理调整职业教育的在全省的分布情况，更有利于因地制宜，使职业教育更好地服务于各地经济发展。辽宁省政府教育主管部门应率先考虑扩大职业教育，压缩非职业教育。现在，我国快速的经济发展对职业教育有了迫切的需求，大学毕业生虽然数量庞大，但是大部分缺乏动手实践能力，很多企业仍然找不到熟练的技术工人。财政加大对急需的岗位职业教育的投入，制定有关法律规定企业必须承担职业教育的责任，要明确这是企业必须承担的义务。针对很多农村或边远山区的孩子，对在学校里学习知识并不感兴趣，加上考大学无望，那些孩子很容易辍学。与其对他们实行普通义务教育，不如对他们进行职业义务教育，可能比普九教育实用得多，这种做法灵活务实，辽宁省在职业义务教育上可以先行一步。

    第四，财政支出与税收优惠相结合，继续深化校企合作，优化“双师”制度。政府通过向职业教育及与职业学校有合作关系的企业提供政策倾斜，有利于鼓励各地区名优企业与职业学校进行合作。企业向学校提供必须的教学设备、实习岗位或场地，学校可以针对这些大企业的具体需要，对学生进行有针对的教育和训练，为企业提供优质并且有发展潜力的人力资源。至于教师，学校可以聘任企业资深技工担任学校的教师，学校有实践经验的优秀教师也可到企业中任职，优化企业的人力资源结构。这样的“双师”制度，不仅为学校提供了优质的教师资源，也为企业提供了有力的人力资源保障。

    最后，职业教育的发展仅仅靠增加政府投入是不够的，还需要社会方方面面的配合。厉以宁(2015)指出经济良好、社会公平，一个最直接的体现，就是垂直流动渠道的通畅。首先要重视职业教育体系的培育，并且这个体系不是封闭性的。其次，要畅通社会流动渠道。一切职位都要通过一定的资格审查，有序进行，建立竞争性上岗机制。最后，要逐步改变社会上对“好职业”和“坏职业”的偏见，要让蓝领看到，他们并非永远被定义在社会的下层，这种地位是可变的。辽宁省应考虑打破职业教育瓶颈，完善职业教育层次，充分利用在生产一线的高技术人才的实践经验，结合理论知识，研发创新会更有成效，培养具有一定研发能力的高端技术人才，这在形成职业高等教育特色的同时，与普通高等教育也形成了互补。此外，辽宁省政府可以制定有针对性的措施，率先在各类职业学校录取学生与其他类型的学校同批次录取，提供职业学校学生与其他学生同样继续学习深造的机会，在公务员招录时给职业学校毕业生提供部分职位，比如部分乡镇的公务员岗位、城乡社区的部分岗位完全适合职业学校的毕业生。

 

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