克里斯蒂安娜×麦克法兰、迈克尔×帕加诺；余英译/

内容提要：全美城市联盟自1986年起，通过邮件与在线调查获得的数据，结合各城市的年度预算文件，每年发布一个“美国城市财政状况调查报告”。2014年，全美城市联盟基于354个样本城市，发布了第29份报告。该报告对美国城市满足财政需求、财政收支趋势、税收收入、城市预算影响因素、采取的财政收支措施、城市年末余额等趋势与现状进行了分析，并指出虽然美国的城市财政状况较前几年有所改善，但恢复到2008年前的水平仍需要时间，未来要根据经济形势继续评估和调整财政政策，以促进城市财政健康。

关键词：美国  城市财政  财政状况调查  2014年

一、美国城市财政状况调查：背景、方法与样本

全美城市联盟（National League of Cities，NLC）创立于1924年，是一个致力于促进和强化城市作为发展中心、领导中心与治理中心的全国性组织。NLC通过与各州城市联盟（State Municipal Leagues）的合作与伙伴关系，为美国1万9千多个城市[①]、2.18多亿美国人服务。

城市财政状况调查（City Fiscal Conditions Survey）是由NLC发起的一个全国范围内的、面向美国城市财政事务的管理者进行的邮件与在线调查。该调查始于1986年，2014年为第29次。2014年4月至6月，NLC对1000个人口超过1万的城市的财政管理者以邮寄或电子邮件的方式进行了问卷调查，要求他们评估其所在城市的财政状况、财政部门采取的行动和影响其财政状况的因素等。城市的预算和相关财政数据也被列入调查范围。在调查报告中，人口数量最多的100个大城市的预算和财政数据不是来自调查，而直接来自各城市公开的预算文件。总体上，2014年的城市财政状况调查报告选取的数据来自于被调查的1000个城市中的354个城市，具体样本如表1所示。

表1  2014年美国城市财政状况调查：数据来源样本

在这354个城市中，政府的职能不尽相同，财政收支结构也有差异。比如，许多东北地区的城市不仅负责一般的政府职能，而且负责公共教育；某些州政府要求一些城市承担比其他城市更多的社会福利责任；一些城市的政府还承担县政府[②]的功能。当然，城市的财权也不一样。肯塔基、密西根、俄亥俄和宾夕法尼亚州，允许其城市对公司利润和个人所得征税，而科罗拉多、路易斯安娜、新墨西哥和俄克拉荷马州却主要依赖销售税收入。而且，各州法律对州内城市的税收征管、资金管理方式、政府会计制度等要求也不一样。因此，许多统计数据必须结合各州的政府职能、税收权限和法律环境才能完全理解。

本报告中的财政收支是354个城市的总数据。因此，该数据会被相对大的城市所影响，因为城市越大，预算越多，对城市居民提供的服务也相应多一些。城市财政管理者在2014年度的调查中，提供了2012、2013和2014（预算数）共三个财政年度的数据。本报告中的非财政数据，如财政管理者对满足财政需求的能力、采取的财政措施、预算影响因素评估等，用样本城市的百分比表示。所有城市不分大小，每个城市的权重是一样的。

二、2014年美国城市财政状况

（一）满足财政需求状况

2014年，80%的城市财政管理者认为，其所在城市的财力比2013年更能满足财政支出的需要。自本项调查开展以来，这是最高比例管理者认为城市财政条件有所改善的一年。这一比例一方面反映了城市财政日益改善，另一方面也可能反映了相对于2008年以来的经济萧条在过去几年的影响，2014年人们对城市财政变得更乐观。

（二）财政收入和支出趋势

财政收支趋势说明，最近两年城市财政并未完全复苏。2013年，城市一般资金收入[③]自2006年以来首次出现增长。以实际价格计算，2014年，一般资金预算收入预计与2013年基本持平，这表明城市财政管理者认为财政收入仍不景气，城市财政走向复苏的前景仍不确定。

以州和地方政府的通货膨胀水平进行调整后的实际价格计算，2013年，城市的一般资金收入相对2012年增长了2.8%，支出增长了2.2%。2014年，一般资金预算收入预计下降0.5%，支出预计增长1%。

财政收支变化一般滞后于经济形势的变化，但美国城市财政在过去几年中的收支趋势说明，2008年开始的经济萧条对城市财政的影响更明显，且持续的时间更长，财政收支变化滞后于经济形势变化的时间也更长。

财政滞后于经济条件的变化是指两者之间的不同步，经济条件发生变化一段时间后才会反映到财政收支上来，这一段时间就是“时滞”。那么，这种时滞有多长呢？数据表明，在美国，经济条件变化与城市财政状况变化之间的时滞为18个月到几年，时滞的长短与财产税征收时间相关。在房地产市场不景气时，刚开始时的一至几年内可能不会反映到财产税收入上来，因为财产税评估周期在不同城市是不同的，一些城市是一年一次，而另一些城市是3年一次。财产税收入作为财产价值评估的反映，就会滞后于某段时间内的经济变化。由于税收征管问题，销售税和所得税收入也会出现一些滞后，不过滞后的时间短一些，通常不超过几个月。

美国官方公布的经济衰退时间分别是1991年、2001年、2008年-2010年，根据美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research，NBER）的数据，如图2所示，经济下行的最低点分别在1991年3月、2001年11月和2009年6月。根据NLC历年的城市财政状况调查报告，1991年经济衰退发生后，直到1993年城市收支才出现最低点，约滞后于经济萧条两年（1991年3月至1993年3月）；2001年的经济萧条后，城市收支的低点发生在2003年，约滞后于经济衰退18个月（2001年11月至2003年4月）。当然，由于NLC的调查时间是每年4月至6月，这意味着图2中统计的时滞与实际的时滞有一定的误差。比如，如果在1992年11月开始调查（而不是1993年4月开始），我们可能会更早看到经济条件变化对财政收支的影响。可以推算，经济条件发生变化后，一般需要18-24个月的时间才会在城市的财政收支数据中反映出来。

（三）税收收入

在354个样本城市中，几乎所都征收地方财产税，一半以上的城市征收地方销售税，15%的城市征收地方所得或工资税（local income or wage taxes）[④]。由于不同城市的税收结构不同，城市财政收入的驱动因素也不一样，经济条件的变化对城市收入的影响也就不一样。

1.财产税。由于财产税主要由财产评估价值决定，故地方财产税收入主要由居民和商业财产的价值驱动。前文的分析表明，财产税征收滞后于房地产市场的发展变化，当前的财产税收入反映的是本次征税之前的18个月至几年之间的财产价值。

近期全美绝大部分城市的房地产市场都比较稳定，故财产税收入也相对稳定。以实际价格计算，与2012年相比，2013年财产税下降了0.4%。2014年，城市财产税预算收入相对2013年预计增长1.6%。

2.销售税。当消费者信心高时，人们在可税商品和服务上的支出就多，征收销售税的城市政府就能征收更多的销售税。过去十多年中，当房地产市场兴旺时，房价上涨让消费者感觉家庭财富增加，激励了消费支出的增长，销售税收入随之增加；当经济不景气和房价下降时，又减少了消费信心，导致消费支出减少，销售税收入也随之减少。

随着美国房地产市场和就业市场的稳定，消费者信心近年来开始增加。2013年，城市销售税相对2012年增长了4.6%。2014年，城市销售税预算收入相对2013年预计增长3.6%。

3.所得税。地方所得税主要由个人劳动收入而不是资本收益驱动。近两年，美国就业状况有所改善。2013年，城市所得税收入相对2012年增长了4.3%。2014年，城市所得税预算收入相对2013年预计增长0.6%。

整体上看，2015年后，随着经济逐渐复苏，地方税收收入有可能继续低速增长。但从2014年城市的一般资金收入预算没有出现增长的事实来看，外部因素仍影响着城市财政管理者的“谨慎乐观”态度。

（四）影响城市预算的因素

NLC在每一年的调查中，都会列举出影响城市预算的以下因素：州政府强制性支出（State Mandates）、联邦政府强制性支出（Federal Mandates）、州政府补助（State Aid）、联邦政府补助（Federal Aid）、地方经济健康（Health of Local Economics）、税基（主要是指财产评估价值）、人口、工资、医疗保险、养老金、人本服务（human service）[⑤]、公共安全、基础设施、价格或服务成本（指通货膨胀因素），并要求被调查者回答：相对前一年，该影响因素的作用是更大了，还是更小了？所有因素中，哪一个影响因素最正面，哪一个影响因素最负面？

2014年的调查显示，相对2013年，对城市预算影响作用下降最多的收入因素分别是：联邦政府补助（41%），州政府补助（30%）。对城市预算影响作用上升最多的因素分别是：基础设施（84%），价格与服务成本（84%）和地方政府雇员的工资（84%）。

超过2/3的地方财政管理者认为，对城市预算产生正面影响的因素分别是：税基（69%），地方经济健康（68%）。70%以上的地方财政管理者认为，对城市预算有负面影响的因素分别是：价格与服务成本（77%），工资（77%），基础设施（76%），医疗保险（75%），养老金（73%）。

当被问及影响城市预算最重要的因素是什么时，地方经济健康（81%）和税基（73%）被认为是最正面的因素，基础设施需求（52%）、医疗保险成本（51%）和养老金成本（47%）被认为是最负面的因素。

由此可见，虽然经济逐渐走向复苏，城市预算也日益稳定，但市民对财政支出的需求使城市预算形势不容乐观。

（五）城市采取的财政收支措施

当被问及2014年采取了哪种具体的收入措施应对城市财政问题时，最常见的回答是增加收费，这也是过去二十多年来美国各州及各地方政府一贯采取的策略。2014年，2/5以上（43%）的城市提高了服务收费水平，约1/5（18%）的城市增加了收费项目，还有22%的城市提高了财产税税负。

自1990年代中期以来，无论经济条件如何变化，城市财政状况调查数据显示，每一年相似比例的城市财政管理者报告纳税人的财产税税负提高了。这一方面说明美国州政府和地方选民一直在制约地方财产税的征收，另一方面也说明城市政府若要提高财产税税负，在政治上面临很大的挑战。与往年一样，2014年，美国各城市政府也极少提高销售税、所得税或其他税收作为增加财政收入的策略。

当被问及2014年采取了哪种具体的支出措施时，最常见的回答是：提高工资（76%），增加公共安全支出（69%）和基础设施支出（62%）。

在经济萧条时期，许多城市会削减政府部门的劳动力成本，包括雇佣冻结、解雇、减少医疗成本与福利等以降低成本。2014年，随着城市预算趋向稳定，1/3的城市增加了政府部门的劳动力，这是自2008年以来首次出现增加政府部门就业规模的城市数量超过降低就业规模的城市数量。

美国劳工统计局（The U.S. Bureau of Labor Statistics，BLS）认为，地方政府在增加政府雇员方面的步伐要快于州政府和联邦政府，地方政府也因此成为政府雇员的主要就业部门。不过，虽然相对上一年，在地方政府部门就业的规模有所增加，但与更早的年份相比，在地方政府部门就业的人数仍有显著下降。2014年6月，在美国地方政府部门就业的人数仍然比2008年8月少50万[⑥]。

（六）年末余额

美国城市为应对经济不景气的财政策略之一是维持足够的一般性资金年末余额水平。年末余额（Ending Balances）类似于储备基金，或者可被视为城市的雨天基金[⑦]，不过，城市的年末余额与州政府的储备基金或雨天基金不同的是，该笔钱不需要特定事件（如失业增加、天灾人祸）的触发，在任何时候只要城市有需要就可以动用该余额。由于地方政府必须保持年度预算平衡，年末余额为城市政府提供了财政缓冲，可以为未来的财政不景气或未预见的财政支出作准备。

许多时候，城市的年末余额都会递延至下一财年。当城市政府预见到将会出现经济下行或自然灾害时，会有意增加年末余额。城市发行债券时，债券包销人（Bond underwriters）也会将年末余额作为参考指标之一，年末余额的增加有助于提高债券的信用评分和降低债券的成本。而且，由于联邦与州政府对城市的补助日益减少，城市不得不更加依赖自有收入，故有必要建立年末余额以备不时之需。

在经济萧条发生之前的2007年，由于美国城市财政经历了持续的增长，年末实际余额占一般资金支出的百分比达到自1986年实施本项调查开始的历史最高水平，占25.2%。但经济萧条使城市难以保持年度收支平衡，年末余额便被用来弥补收支差距。不过，2013年，年末实际余额占一般资金支出又一次达到21.8%，这说明城市政府开始再次重视与重建年末余额。2014年，年末余额占支出的比重达到22.4%。

三、调查结论及城市财政展望

（一）主要调查结论

2014年的调查数据显示，自2008年经济萧条以来，城市财政状况有所改善，但没有恢复到萧条前的水平。在税收收入继续增加的同时，城市公共服务成本、基础设施需求、城市政府部门的雇员工资和医疗保险成本也在增加，而州和联邦政府的财政补助日益减少，这将继续制约城市财政的前景。

2014年的数据显示：

1.80%的城市财政管理者认为，其所在城市的财政状况有所改善，城市财政收入更能满足财政需要。这一比例是29年的“城市财政状况调查”历史中最高的。

2.有33%的城市增加了政府雇员，这是自2008年以来首次出现增加政府雇员的城市超过减少政府雇员的城市。

3.展望2014年，一般资金中的收入增长预计会停滞，而支出将略有增加，其中：财产税预算收入预计增加1.6%，这是五年来第一次增长；销售税和所得税预算收入预计如上年一样继续增长，但增长放缓；城市预算的年末余额占一般财政支出预计达到22.4%，等于经济萧条前（2007年）预算的城市年末余额水平，但仍低于2005年-2008年的实际年末余额。

各城市政府正在通过增加年末余额和提高税费水平，以保持城市财政的年度预算平衡。随着经济逐渐走向复苏，处于美国经济中心地位的城市，其财政状况将日趋健康。

（二）城市财政展望

虽然美国城市财政管理者认为财政状况有所改善，但他们也认为，经济萧条对城市财政的影响很大，城市财政恢复到2008年前的水平仍需要时间。2014年的城市预算数据说明，虽然财产税、销售税和所得税收入均有所增长，但州政府和联邦政府对城市的补助却在下降，且养老金、医疗保险以及基础设施等支出项目的增长导致城市公共服务成本增加。

2014年以后，以下因素将是影响城市财政状况的关键：

1.虽然全国的就业形势在好转，就业人数在增加，但增长较快的仍是低工资工作岗位，这将影响城市经济发展以及与城市经济密切相关的税收收入和居民对城市公共服务的需求。

2.房地产市场近年开始再度繁荣，新的住宅项目正在开发，城市政府的财产税收入有望增加。随着大都市区租房人数的增加和房地产市场的复苏，城市财产税的征收模式将影响城市财政。

3.电子商务和基于互联网的非常规商业模式的出现，促使城市调整财政结构以更好适应范围更加广泛的经济活动。

4.城市财政状况极易受城市外部政策变化的影响，联邦和州政府对城市财政补助的减少、全球经济的不稳定和美国国内的政治改革，都会对城市的长期财政健康产生深远影响。

因此，城市在保持年度预算平衡的同时，必需继续评估和调整一揽子财政政策措施，提供城市公共服务，进行基础设施投资，以满足居民对健康、安全和福利的需求。