刘峰、张忠军/合肥工业大学

 

    内容提要：本文首先论证地方政府通过融资平台变相过度举债属于财务异化行为，把Albrecht三角理论用于分析融资平台快速发展。分析发现：发展地方经济和城镇化进程加速是融资平台发展的压力，宽松的宏观经济政策、预算软约束、政府性基金监管缺失、金融资本市场的管理低效率和举债融资制度缺陷则为融资平台发展提供了机会，“事权”和“财权”不匹配为融资平台过度举债提供道义上的借口。可以预见，只要融资平台发展的压力、机会和借口并存，短期应对措施不可能抑制融资平台快速发展。

    关键词：三角理论  融资平台  地方债务  地方政府

 

    尽管国家各部门(国务院、发改委和银监会等)频繁出台针对地方政府融资平台的管理文件，全面推进平台清理规范工作，但融资平台举债规模不降反增。2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额已接近3.85万亿，比2010年增长12.94%，其中融资平台公司举债规模增长22.5%。因此，规范融资平台发展不能简单的依靠短期的应对措施，更根本的在于完善长期制度机制。2013年中央经济工作会议上，中央首次把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，地方债已成为我国经济社会发展的重要课题。从规范融资平台发展，控制地方政府债务规模和风险来看，系统分析融资平台发展的原因都是必要的，但已有解释缺乏系统论述和必要的理论基础。本文在总结我国学者对地方融资平台产生原因研究的基础上，首先论证地方政府通过融资平台举债属于财务异化行为的基础上，把Albrecht三角理论用来分析地方融资平台发展，具体分析了融资平台债务快速发展的压力、机会和借口，从而更好的揭示地方融资平台快速发展的原因，并为进一步提出完善长期制度机制的政策建议。

    一、文献评述

    (一)融资平台概念及运作机制

    关于地方政府融资平台的概念，并没有统一的标准。通过总结已有研究，我们从四个维度进行界定：第一，地方政府应作为发起人和出资人，在融资平台公司中占有控股地位；第二，融资平台的投资项目应有稳定收入，还款来源应以自身收益为主，财政收入为辅；第三，融资平台的经营项目应具有经营性收益的公益性资本项目；第四，地方政府在融资平台中承担必要的责任和风险。该定义涵盖了地方融资平台的政府主导地位、公益性、特殊的运营活动以及政府有限责任和风险等要义，比较全面和规范的定义了地方政府融资平台。

    地方政府融资平台运作可以经过以下步骤来实现：第一，地方政府向融资平台公司注入资本金。地方政府融资平台的资本金来源多样，包括地方政府注入财政资金、国有资产存量、划拨土地股权、规费注入和赋予特许经营权等；第二，地方政府为融资平台公司提供担保向银行取得贷款。融资平台融资渠道主要包括：银行贷款、城投债、中期票据、银信合作理财产品和其他融资渠道，其中80%以上的地方融资平台的贷款资金来源于银行贷款，而这些银行贷款中60%—70%都依赖于地方政府的财政支持，只有30%左右的贷款能够依靠自身的现金流偿还；[①]第三，融资平台获得的资金分别投向：经营性项目，如在港口、通信、高速公路、开发新区等盈利能力很强领域。准经营性项目，如在轨道交通、污水处理盈利能力较弱领域。公益性项目，如在义务教育、公共卫生等公益领域基本没有盈利能力；第四，所投资的项目给地方政府带来政绩、完善的基础设施和更多的财税收入，同时也给融资平台公司带来现金流。

    (二)融资平台快速发展已有的解释

    我国现行的法律法规禁止地方政府举债，[②]为什么地方政府还会形成如此巨额债务？对于地方政府行为激励的解释主要有以下几种观点：

    1.“事权”和“财权”不匹配。唐洋军(2011)认为随着经济社会发展，地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当数量的事权，超出地方财政支出能力，地方政府不得不负债来维持其正常运转，分税制改革不完善导致地方政府“事权”和“财权”不匹配导致地方投融资平台迅速膨胀。刘蓉、黄洪(2012)从事权与财权的纵向不匹配和横向不匹配两方面来论证这一观点。

    2.官员考核制度。陈伟(2011)则提出现有官员考核制度是地方政府投融资平台发展的根本动力，周黎安(2007)证实，地方官员处于一场以任期内GDP增长为主要指标的“晋升锦标赛”中，周雪光(2005)指出，政府官员关心的是他们任期内的短期政绩，其基本思路是：(1)现行的干部晋升制度诱导政府官员关心任期内的“政绩工程”；(2)上下级之间的信息不对称导致下级官员以“资源密集型”工程发出自己的政绩信号；(3)这些行为又由于同级政府之间的竞争而强化和延续。为了在短期内做出政绩，就必须动员一切资源，突破已有的财政限制，举债就成为一种最佳策略。

    3.预算软约束。周雪光(2005)将“软预算约束”的概念运用到我国基层政府行为的分析之中，创造性地提出了“逆向软预算约束”的概念，并用来解释中国县市政府累积债而不顾财政风险的原因，他认为在经济转型时期，地方政府出现了自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源，动员预算外资源，以便突破已有预算约束。龚强(2011)提出导致地方政府债务过度积累的核心激励是预算软约束。郑华(2011)从两方面分析预算软约束对地方政府过度负债偏好的影响：一是中央政府与地方政府之间的预算软约束；二是地方政府与辖区内组织和个人之间预算软约束，并得出结论，地方政府过度负债偏好实际上是中央政府、地方政府、辖区内组织等各方各有期待、相互作用的结果。

现有文献对融资平台发展原因的论述，大都从某一因素进行解释，或简单的列举若干理由，即没有系统的论述，也缺乏必要的理论基础。我们在介绍Albrecht三角理论的起源，及目前国外学者对其应用的基础上，论证了我国地方政府通过融资平台变相举债属于财务异化行为，从而在Albrecht三角理论框架内，通过压力、机会和借口三个角度来解释。最后，从融资平台发展的压力、机会和借口三个方面来提出相应的政策建议，从而打破地方政府过度举债三角，规范地方政府融资平台发展。

    二、Albrecht三角理论

    Cressey(1953)在《别人的钱:贪污的社会心理学研究》著作中，对欺诈者的心理进行了假定，提出了著名的员工“舞弊三角理论”，即指动机、机会和借口三个因素，但其研究重点在于员工舞弊行为。Albrecht(1995)把舞弊三角理论的应用从犯罪学转向会计学领域，并把该思想系统化为由压力(pressure)、机会(opportunity)、借口(rationalization)三要素构成的“三角理论”，用来解释企业舞弊现象，认为企业的舞弊行为是压力、机会和借口合力的结果。其中，压力是指诱发舞弊者的行为动力(激励)，是直接利益驱动，包括经济压力、恶癖压力、与工作相关的压力、其它压力四种类型；机会是指舞弊者进行舞弊而不被发现，或者能够逃避惩罚的可能性，包括发现舞弊行为的内部控制的缺乏或无效、无法判断工作质量、缺乏惩罚措施、信息不对称、能力不足和审计制度不健全六种机会；借口则为行为人实施舞弊找到了与其道德观念、行为准则相吻合的理由。

    对于财务异化行为的理论解释主要有Albrecht(2004)的“信任缺失理论”(Broken Trust theory)和Choo(2007)的“美国梦理论”(American Dream theory)。信任缺失理论是在经济学中的委托—代理理论和心理学中的现代管家理论的基础上产生的，作为公司治理理论的委托—代理理论和现代管家理论有个关键的共同点，即股东向公司管理者授予了一定程度的信任，只要经理实施舞弊行为，他就打破了股东对其信任，即信任缺失。基于公司治理理论，Albrecht从九个方面解释财务异化行为大量存在的原因：繁荣的宏观经济形势对问题的掩饰；整个社会的道德缺失；激励机制设计不当；过度追求短期利益；公司负债率过高；财务准则的不完善；审计人员与管理者合谋；投资者、银行和管理人员的趋利行为；教育的失败。Messner(2004)认为，追求经济上的成功是美国梦理论的宗旨，物质上的成功主宰着整个社会价值取向，政府、家庭和教育机构等则成为经济发展的附属物。Choo(2007)从三角理论视角分析了美国梦理论如何导致财务异化行为发生：过度强调经济上的成功诱导企业管理层进行舞弊，企业管理层不惜规避甚至违反相关法规来取得经济上的成功，整个社会追求经济成功的价值观导向合理化了管理层的舞弊行为。

    国外学者分析中，三角理论主要应用于企业的财务异化分析，但我国地方政府治理中同样存在委托—代理问题和现代管家问题，在改革开放以后强调经济发展的重要性，这无异于“美国梦”所追求经济上成功的重要性。基于信任缺失理论和美国梦理论逻辑，我国地方政府必然存在大量财务异化行为。Stalebrink(2007)也认为三角理论不能局限于公司部门的应用，应当拓展到政府部门、类似政府机构以及非盈利组织等领域，并具体分析了美国政府财务异化问题，详细论述政府把压力和机会转化为借口的过程。

    Rezaee(2002)总结了财务异化行为的内容：第一，伪造、篡改和操作财务原始记录。第二，故意遗漏和歪曲事项、交易、记录以及其他相关信息。第三，有意规避相关准则、政策和法规。我国地方政府成立融资平台正是为了规避《预算法》的规定，从这个视角来看，地方政府通过融资平台变相举债属于财务异化行为。而且融资平台公司本身也存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等财务异化行为。考虑到地方政府通过投融资平台变相举债属于财务异化行为，本文把Albrecht三角理论用于平台债务膨胀的原因进行理论上的梳理、分析和揭示。

    三、基于三角理论的地方政府融资平台债务膨胀的解释

    在2008年金融危机之前，地方政府融资平台在城市基础设施建设方面并不显著，但随着金融危机的爆发，中央政府鼓励地方政府通过融资平台大规模发行债券、票据进行融资，融资平台负债规模才得以爆发式增长。由此可见，金融危机所引起的宏观经济政策调整为投融资平台负债规模膨胀提供历史契机。但是，如此迅速、全国范围内的平台公司负债规模爆炸式增长并不是简单的宏观经济政策调整所能完全解释的，各地政府步调一致的财务异化行为必然存在深刻的原因，根据Albrecht三角理论，财务异化行为产生的三要素为压力、机会与借口，三者是相辅相成、互相促进的。政府融资平台最初成立是因为，中国式分权这一特有的政治经济体制导致的发展地方经济的压力，为城市提供基础设施、公共产品和公共服务的压力，并随着地方政府竞争格局的形成和城镇化进程的加速，这一压力不断得到强化。只具备融资平台发展的压力，融资平台举债规模并不能得到快速发展，随着金融危机的爆发，中央政府为促进经济增长的投拉动型经济政策为压力的释放提供了非常合适的契机，地方政府在中央经济政策的导向下不断为平台公司注入巨额资金。同时由于预算软约束，地方政府有理由相信中央政府的财政兜底角色，并没有过多考虑债务的偿还问题；土地财政带来的巨额预算外收入，为融资平台提供大量的还款来源，同时也作为担保物进行贷款；金融资本市场的治理低效率，为融资平台过度举债提供的充裕的资金来源；地方政府举债融资制度缺陷，导致无法对融资平台债务进行统一管理和监督，这些机会因素进一步促进了压力的释放，使地方政府通过融资平台举债由压力变为现实。在压力与机会均存在的情况下地方政府也为自身背负巨额负债找到了合适的借口，地方政府认为由于分税制改革，导致了“事权”与“财权”严重不匹配，这“理所当然”的成为地方政府通过融资平台巨额负债的“借口”。

    综上，在三角理论分析框架下，地方政府融资平台债务膨胀的基本原因可以归纳为：中国式分权和城镇化进程加速是融资平台发展的压力；宽松的宏观经济政策、预算软约束导致的财政机会主义、以土地财政带来的巨额预算外收入、金融资本市场的治理效率低导致充裕的资金供给以及地方政府举债融资制度缺陷为地方投融资平台发展提供了机会；分税制改革不完善产生的“事权”与“财权”不匹配则是融资平台发展的借口。

    (一)压力

    根据Albrecht三角理论，压力是融资平台财务异化行为的第一要素，是融资平台过度举债的直接动力。我国地方政府面临中国式分权和城镇化进程加速的双重压力，不管是发展地方经济还是完善基础设施和公共服务都需要大量资金支持，在地方财政约束和金融市场不健全的限制下，以及《预算法》禁止举债的情况下，融资平台为地方政府提供了获取巨额资金的渠道。

    1．中国式分权的压力

    中国式分权是在政治上高度集权保持不变前提下，中央和地方政府不断地调整它们的财政关系的过程中实现的。从20世纪70年代的放权让利到20世纪80年代的财政包干体制，再到20世纪90年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是中国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。经济事务上的分权和政治事务上的集权相结合是中国式分权的核心特征，中国式分权为地方政府发展经济提供财政和政治两方面激励。

    第一，中国式分权对地方政府发展经济的财政激励。以财政包干、分税制改革为内容的财政分权改革，导致中央把很多财权下放到地方，使得地方政府可以与中央政府分享财政收入，财政收入越高，地方的可支配的就越多，其中预算外收入则100%的留存，各个地区为了保护本地资源、市场和税基而各自为战，为寻求高额的利润而展开竞争。正是财政激励使得我国地方政府有那么高的热情去维护市场，推动地方经济增长。这就是钱颖一(1998)市场维护型联邦主义的核心思想。

    第二，中国式分权对地方政府发展经济的政治激励。仅仅从经济分权视角还不足以构成地方政府发展经济的全部激励，中国政治体制的两个特征，一是以GDP为主的政绩考核制度，二是自上而下的官员任免制度，地方政府主要不是对下负责，而是对上负责。中国式分权和中国政治体制的特征为地方政府提供了标尺竞争，推动地方政府系统向发展型政府治理模式的转变，地方政府不仅要保证GDP的高速度增长，还要关注GDP等指标排名，只有这样才能保住职位并争取一切可能的晋升机会。所以，地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。

    中国式分权通过财政激励和政治激励的共同推动下，地方政府为了获取更多可支配的财政资源，为了获取更多的晋升机会，地方政府会积极主动的动用一切资源(包括举债)发展地方经济。因此，中国式分权为地方政府发展提供了内在激励。

    2．城镇化进程加速的压力

    根据纳瑟姆(Northam)曲线，城镇化进程有三个阶段：起步阶段、加速阶段和成熟阶段。2012年我国城镇化率仅仅达到52.6%，正处于城镇化加速阶段。[③]相比中国式分权带来的内在激励，城镇化更是一个自然过程，是我国经济发展的一个必然阶段，城镇化进程加速客观上迫使地方政府提供相应的基础设施、公共产品和公共服务等。因此如果说中国式分权提供地方政府举债的内在激励，城镇化则是地方政府举债的外在压力。

    在双重压力作用下，各地官员会动用一切资源(包括财政和金融工具)发展地方经济，提供基础设施、公共产品和公共服务。而这都需要大量资金支持，在地方政府财政收入有限的情况下，必然导致巨大资金缺口，强烈的资金需求压力很可能转化为地方政府的过度举债行为。

    (二)机会

    Albrecht三角理论告诉我们，在具备了财务异化行为的动力之后，机会要素的存在，使得融资平台财务异化行为成为可能。机会是指地方政府具备过度举债的条件，而且对于过度举债带来的问题，并不需要承担相应的责任与受到相应的惩罚。具体包括以下几点：

    1.宏观经济政策为过度举债提供重要的契机

    在经济危机面前，一切限制融资平台发展的规章制度都将是一纸空文。为保持经济平稳发展，实现充分就业，中央政府会默许甚至鼓励地方政府的举债行为，宽松的宏观经济政策可谓是融资平台发展的强心针。2008年中央实施积极的财政政策，出台4万亿投资计划，但中央政府预算只安排投资1.18万亿，其余2.82万亿地方政府来承担。但市、县级地方政府特别中西部地区普遍存在着“吃饭财政”的情况，这些地方政府财政难以提供中央投资项目所需要的配套资金。为了解决地方配套资金的困境，中国人民银行与中国银监会提出，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央项目的配套资金融资渠道。[④]有了中央政策作为指导，地方融资平台数量急剧膨胀。2009年末，地方政府融资平台数量从3000多激增到8000多家；与此同时，平台债务余额也在迅速膨胀，全国9.59万亿的新增贷款中就有40%流入地方政府融资平台，融资平台贷款余额从2008年的1.7万亿激增至7.38万亿；到了 2010末地方政府融资平台债务更是高达9.09万亿。融资平台不仅适应了我国应对此次国际金融危机实施积极财政政策扩大投资的现实需要，也为融资平台自身的发展提供了难得的发展契机。

    2.预算软约束——财政机会主义行为

    从预算软约束的三种解释的视角来看，地方政府都存在预算软约束问题：第一种解释是Kornai(1986)的父爱主义。地方政府借债，既有收益也有成本，借债的收益通常有地方政府享有，借债带来的成本则需要中央政府分担。地方政府债务违约，有可能演化为区域性乃至全国性债务危机，为防止事态扩大，中央政府不得不对地方政府进行救助；第二种解释是Dewatripont和Maskin(1994)的时间非一致性，对于一个未完工的无效率投资项目，中央政府或贷款者有积极性追加投资，因为追加投资的边际收益可能大于项目废弃产生的边际成本。地方政府进行的投资项目，大都是公共基础设施，具有投入量大、建设周期长、沉淀成本高、收益性低等特点，一旦项目开建，需要长期持续性投入，2010年地方政府性债务余额中，21.3%用于续建以前年度开工的项目；第三种解释是林毅夫(2004)的政策性负担。中央政府要求地方政府提供公共物品、经济结构升级、治理环境污染、提高教育水平等等，地方政府由于承担某种政策性负担，导致政策性的亏损，从而将负债的责任推卸到中央政府一方，中央政府只好给予补贴。但是真实情况不止如此，地方政府会将所有亏损，都归因于政策性原因，因为在信息不对称的情况下，中央政府很难分清楚这两种亏损的差别，只有都给予补贴。

    一旦地方政府预期到会得到中央政府援助和兜底，就有激励逾越“自负盈亏、风险自担”的风险防线，产生超强的底气进行过度举债和超前的资本品投资，而不去担心债务偿还能力和经营盈亏，即财政机会主义行为。商业银行相信中央政府也不会让地方政府破产，中央财政会充当“最后还款人”为融资平台债务兜底，因为相当多的地方投资是地方代为中央承担公共产品的供给，中央具有救助的道义。正是由于预算软约束提供的机会，在地方政府和商业银行的共同利益驱动下，融资平台债务规模迅速膨胀。

    3.土地财政

    《土地管理办法》使地方政府把土地收入变为地方政府预算外收入的最重要来源，地方政府以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让，获得大量土地转让收入。土地财政主要通过以下两个方面对地方融资平台过度举债提供机会：

    第一，土地转让收入本身是融资平台公司重要的还款来源。地方政府财政总收入分三大块，地方政府一般预算收入、中央的税收返还和转移支付以及地方政府性基金收入。中央政府的税收返还和转移支付、地方一般预算资金收入纳入财政预算管理，地方政府对这两部分资金自主获取和使用的能力有限。地方政府性基金收入只纳入政府性基金收入管理，不纳入财政预算管理，地方政府使用的自主权很大，并且这部分自己中绝大部分是土地出让金收入，2012年国有土地使用权出让收入就高达28517亿元，占地方政府性基金收入的83.4%。[⑤]有了这部分预算外收入作为融资平台的还款来源，银行等金融机构更愿意将资金借给融资平台公司。

    第二，地方政府以土地使用权作为资本金注入融资平台，融资平台再以土地使用权为抵押，向银行取得贷款。地方政府利用融资平台的资金投资基础设施建设，进行城市化建设，而且融资平台从银行获得的贷款越多，地方政府城市化建设能力越强，城市化进程必然推动土地价格上升。如此循环下去，土地价格越来越被推高，地方政府土地财政收入预期越来越大，地方融资平台负债规模越来越大，形成了建立在土地增值预期之上的“信贷—债务”泡沫。

    4.金融资本市场的治理低效率

    我国金融资本市场的发展还不成熟，特别是银行业治理效率地下和风险控制不到位，导致金融资本市场无法依靠有效的市场机制来约束地方政府的过度举债行为，无法从资金供给的层面限制地方政府举债规模，这便从资金供给方面给地方政府过度举债提供了机会。

    金融资本市场治理低效率具体体现在以下几个方面，第一，金融机构对地方政府信用风险认识不足，认为地方政府债务与一般企业和个人债务不同，只要有地方政府的担保和承诺就可以保证贷款绝对安全，即使出现问题，地方政府无法偿还贷款时，中央政府也会进行财政兜底，因此金融机构非常热衷于把贷款带给融资平台公司。第二，金融机构短期化经营策略，金融机构通常注重贷款规模、经营利润等，同时融资平台公司贷款金额大、期限长等特点，恰好符合银行短期化经营思想，因此各金融机构把融资平台公司当作优质客户资源，竞相加大信贷投入。第三，金融机构信贷管理不规范，金融机构最初要求融资平台公司提供土地、某项收费权作为贷款抵押，但后来有所放松，普遍接受有地方人大、政府出具的“担保函”。同时，对融资平台公司套取信贷资金、改变贷款用途、不提供详细的财务信息等违规行为，也持有默许的态度。

    5.地方政府举债融资制度缺陷

    地方政府的举债融资行为十分分散，各级政府甚至政府各部门都有举债行为，举债活动分散在许多政府部门和所属的企事业单位。更有甚者，各举债主体通过多个融资平台获取信贷资金，存在“多头融资、多头授信”的问题。这将导致融资平台债务规模和风险难以统一管理，无法建立相应的风险预警机制，债务规模和风险不断膨胀。

    (三)借口

    具备举债的动力和机会之后，地方政府为发展融资平台找到了与道德观念和行为准则相吻合的借口，借口实际上是一种个人的道德价值判断，人们总是通过自己的意图来判断自己，而通过行为来判断他人。对于自身而言，意图总是比行为要好得多，因此地方政府为实施举债行为寻找借口就非常容易。地方政府大量举债寻找借口并不是通常的“为了政绩，为了形象工程”，而是“为社会，为国家谋利益以及改善人民生活”这类更“高尚”的借口。理由如下：分税制体制改革之后，财权不断上移至中央政府，而事权则层层下放给地方政府。财力集中在中央，支出责任落到地方政府身上，从而导致“事权”与“财权”严重不匹配。部分学者也支出这一观点：平新乔(2006)指出1994年的分税制改革极大地改变了中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比，而支出责任并未做出相应的调整。由于地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，使得地方政府财政入不敷出，而我国的《预算法》规定地方政府不能举债，于是成立了融资平台公司，代替政府进行直接与间接融资活动。但下述三个理由将论证这只是地方政府大量举债的借口：

    第一，中央向地方转移支付了大部分财政收入。我国政府的财政资金主要由两部分组成，一部分是财政预算资金，另一部分是政府性基金，财政预算资金和政府性基金都是按照中央和地方分为两级，分收支两条线管理。2012年全国财政预算资金收入中，85.1%是由地方政府开支，而地方财政收入占比仅仅为52.1%，这就是“事权”与“财权”不匹配的现实依据。但中央对地方的转移支付4.54万亿，占中央财政收入的80.1%，从最终分配上来看，地方政府财政收入占全部财政收入的90%，地方政府在财政预算资金这一块总收入量占到全部财政预算资金的大部分。如表1所示：

表1  2012年中央、地方财政收支情况[⑥]

(单位：万亿)

 

    2012年全国政府性基金收入中，地方政府性基金收入占比高达91.2%，而且中央政府还通过转移支付将1180亿元转移至地方，占中央政府基金收入的35.6%。如表2所示：

表2  2012年中央和地方政府性基金收入[⑦]

(单位：亿元)

 

    从财政预算资金和政府性基金两方面来分析，在考虑中央政府的转移支付之后，从最终收入分配来看，地方政府的总财政收入占了全国财政总收入的绝大部分。

    第二，发达地区负债规模远大于落后地区负债规模。由于经济发展水平的巨大差距，落后地区比发达地区财政实力要差，基础设施落后，导致资金需求量更大，因此资金缺口往往更大，更加依赖举债维持日常的运转。但是从地方政府债务的区域分布来看，东部发达地区的政府债务占地方性债务的49.65%，而西部落后地区的份额只占27.29%。如图4所示：

    第三，地方政府通过融资平台所获得的资金大多数支出在生产型职能领域，而对于非生产型职能领域却重视不够。如果说事权和财权不匹配导致地方政府出现较大的资金缺口，那么举债所得的资金应该是用于当地财政的行政事务和经常性开支，但通过对2010年债务余额数据对比发现举债资金更多的用于生产型领域。[⑧]在地方政府债务支出的投向类别中，市政建设、交通运输、土地收储等生产型支出占72.23%，而对于中央政府比较关心的教科文卫和保障性住房只占总支出的9.54%。

    四、结论及政策建议

    基于Albrecht三角理论的分析表明：地方政府融资平台快速发展的根本动力来源于中国式分权带来发展地方经济的压力和城市化进程加快带来完善基础设施压力；宽松的宏观经济政策、中央政府对地方政府的预算软约束、当前我国以土地财政带来的巨额预算外收入、金融资本市场的治理低效率和债务融资制度缺陷则为融资平台发展提供了机会，从而使融资平台举债得以实现；同时地方政府也为其过度举债找到了与其行为准则相吻合的借口，即分税制改革不完善导致“事权”与“财权”不匹配。短期针对融资平台过快膨胀的应对措施虽然能够抑制地方融资平台急剧膨胀，但并不能从根本上限制地方融资平台过快发展，控制地方政府债务规模和风险。因此，我们在实施短期应对措施的同时，更加注重完善长期制度机制，通过弱化压力、机会和借口任何一个因素都能够打破举债三角，限制地方政府过度举债，因此，本文将从压力、机会和借口三个方面提出相应的政策建议。

    首先，减轻地方政府举债的压力。具体包括：转变政府职能，由生产型政府向服务型政府转变；完善政绩考核制度，纠正单纯以经济增长速度评定政绩；防止“保增长”成为地方政府促进经济增长的强有力激励机制；拓宽基础设施和公共服务项目的融资模式，减轻地方政府资金支出的压力；未来还可以进行行政区划调整，打破“零碎分割的区域市场”，弱化地方政府之间激烈竞争。

    其次，减少地方政府举债的机会。具体包括：由“行政管控为主”的地方债务管理模式，向“规则控制为主”的地方债务管理模式转变，完善地方债务的规章制度，避免宏观经济波动对债务管理模式的影响；硬化地方政府预算软约束，防止财政机会主义行为；把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究；将以土地财政为主的政府性基金纳入预算管理，完善各部门对其监管机制；加强对融资平台的监管，明确融资平台设立、资产负债管理、偿债准备和资金用途等；增强金融机构风险意识、摈弃短期化经营思想，规范向政府部门的授信操作；建立统一的地方政府债务管理体系，加强对各级政府和部门债务融资行为的监督和管理。

    最后，杜绝地方政府举债的借口。具体包括：明确划分各级政府之间事权与财权；调整中央与地方在事权和财权上的分配，中央不断上收事权和下放财权；严格监管地方政府一般预算收入、政府性基金收入、转移支付收入的使用范围；完善财政转移支付制度，减少、合并专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。

 

参考文献：

〔1〕中国人民银行货币政策分析小组.2010年中国区域金融运行报告[M].北京:中国金融出版社,2011.

〔2〕唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道[J].上海金融，2011,(3):19-26.

〔3〕刘蓉,黄洪.我国地方政府债务风险的度量,评估与释放[J].经济理论与经济管理,2012,(1):82-88.

〔4〕陈伟,陈赟.地方政府投融资平台快速发展的原因及风险防范[J].地方财政研究,2011,(8):49-53.

〔5〕周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,7(36):36-50.

〔6〕周雪光.逆向软预算约束:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,2005,(2):133-134.

〔7〕龚强,王俊,贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述[J].经济研究,2011,(7):144-156.

〔8〕郑华.预算软约束视角下地方政府过度负债偏好的制度成因分析[J].财政研究,2011,(1):49-51.

〔9〕Albecht WS, Wernz  GW and Williams TL. Fraud: Bring the Light to the Dark Side of Business[M].New York: New York lrwin lnc,1995.

〔10〕Stalebrink O J, Sacco J F. Rationalization of financial statement fraud in government: An Austrian perspective[J]. Critical Perspectives on Accounting, 2007, 18(4): 489-507.

〔11〕Rezaee Z. Financial statement fraud: prevention and detection[M]. Wiley. com, 2002.

〔12〕王永钦,张晏,章元等.中国的大国发展道路-论分权式改革的得失[J].经济研究,2007,1(1):4-17.

〔13〕Qian Y, Roland G. Federalism and the soft budget constraint[J]. American economic review, 1998: 1143-1162.

〔14〕林毅夫,刘明兴,章奇.政策性负担与企业的预算软约束:来自中国的实证研究[J].管理世界,2004,(8):81-89.

〔15〕平新乔,白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J].财贸经济,2006,(2):49-55.