孟翔飞、刘玉梅、万美君/辽宁公安司法管理干部学院

内容提要：随着城市化率的提高，贫困人口的空间转移，必然会导致城市贫困人口数量的增加和空间的集聚。本文以辽宁省为例，通过对城市贫困人口空间转移的原因及其引发的负面效应进行深入分析，得出推进以人为本的新型城镇化，一定要把发展质量摆在突出位置，通过提升人力资本，增加就业渠道及完善社会保障体系等措施，深化改革，推进城市贫困综合治理的能力和水平。

关键词：城市贫困  城镇化  辽宁

随着城市化步伐的加快，贫困人口也将从一个在地区上相对分散的状态转移到城市里，并且在空间上相对集中聚集。世界银行首席经济学家Martin Ravallion（2002）根据39个国家的跨国数据和印度人口的时间序列数据研究发现，发展中国家在城市化过程中，贫困人口向城市集中的速度要快于城市化速度，其结果造成了发展中国家的农村贫困快速地向城市转移。本文以辽宁为例，对中国城镇化进程中的城市贫困问题开展深入分析，并提出针对性的对策建议。

一、关于“贫困”的界定

依照基本生计的物品支出比率和收入所得两项指标，贫穷有两种不同的计算依据。绝对贫困又叫生存贫困，是指在一定的社会生产和生活方式下，个人或家庭依靠其劳动所得不能维持其基本的生存需要。贫困线是衡量贫困人口的标准，通常设定为满足最低生存消费所需花费的支出或得到的收入。贫困线不是固定不变的，会因经济发展水平的高低，并随社会的发展而上升。各国或国际组织制定贫困线的方法各不相同：美国采用标准预算法，以年度购买生计必需品的开支，是否占个体所得收入的三分之一以上，作为核定计算的依据。世界银行以每人每天生活消费或收入不足1美元(1985年购买力平价不变价格)作为国际贫困线。我国采用的是国际贫困标准，即以一个国家或地区社会中收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线。本文是以辽宁省民政厅统计的城乡居民最低生活保障作为贫困线的标准。

与绝对贫困对应的是相对贫困，是指与社会平均水平相比其收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况，通常是把人口的一定比例确定为相对贫困。相对贫困是以国民收入的平均或中位数作为参考指标，个人或家庭所得低于该数值视为贫穷。无论是绝对贫困还是相对贫困都反映了缺乏足够收入来维持一种社会认可的生活标准的状态。

城市贫困主要是一种相对贫困，是伴随着城市化进程的加快、产业结构的调整以及不同人群收入差距的不断扩大而产生的，城市贫困人口的生活水平是很低的，还面临着经济、社会、文化乃至肉体和精神等方面的缺失。表面上城市贫困的发生是由于收入低，无法满足物质上的需要，不能过上体面的生活，遭到社会的排斥，但根本上是由于他们缺乏一定的手段、能力和机会来摆脱贫困。对于城市贫困人口范围的界定，不同的学者亦有不同的观点，基于符合城市化发展趋势和城市实际特征的需要，城市贫困人口应该不仅包括有城市户籍的贫困人口，还应该包括没有本地户籍的贫困人口及城市里的贫困农民工。

二、辽宁城镇化进程中贫困人口现状

（一）城市贫困人口规模

2013年我国城镇人口73111万人，占总人口数为53.73%。截至2013年10月份城市居民最低生活保障人数达到2077.6万人，保障家庭数为1100.1万户，保障面约为2.8%。

2012年辽宁城市化水平为65.65%。截至2013年11月份，辽宁城镇居民最低生活保障人数达到965744人，保障户数为517728户，保障面为4.4%。累计发放保障金28.85亿元，城市低保全省保障标准412元/月，1-11月全省城市低保月人均救助260元。从数据中可以发现，辽宁城镇居民最低生活保障面超过全国水平，由此推断辽宁贫困发生率高于全国平均水平。

（二）城市贫困人口构成与地区分布

1．城市贫困人口构成

根据辽宁省民政厅的相关数据显示，2013年领取城市最低生活保障人数为965744人，按性别划分：女性为457384人，占47.36%；男性为508360人，占52.64%。按就业情况划分：在职人员9991人，占1%；灵活就业人员184430人，占19%；登记失业人员215605人，占22%；未登记失业人员181204人，占19%。按人员年龄划分：老年人口有130363人，占13%；其他成年人口共591230人，占19%；未成年人口共有244151人，占26%（其中在校生183070人占19%；其他未成年人61081人，占7%）；按贫困的性质划分：残疾人口为148621人，占15.39%；三无人员为15897人，占1.66%；关闭破产企业人数为91722人，占9.50%。从数据中可以看出，辽宁贫困人口男性多于女性；无业人员、未成年人口、老年人口占比重较大。

2．城市贫困人口地区分布

2012年辽宁城市化水平为65.65%，其中沈阳的城市化率最高为72.03%，其次为大连62.85%。2011年辽阳城市化水平为37.05%，铁岭为33.22%，葫芦岛为31.64%，朝阳为30.07 %。如图1所示，城市化率为60%以上的有四个城市，分别为沈阳、大连、本溪、盘锦，各市的城市化水平差距较大。[①]

根据辽宁省民政厅的相关低保数据，2013年大连贫困率最低为1.7%，其次是沈阳贫困率为2.1%；贫困率较高的城市为阜新11.1%、朝阳9.5%、抚顺7.2%。除了抚顺外，辽宁城市化水平较高的城市贫困率较低；低城市化水平的城市阜新、朝阳等其贫困发生率较高。这说明城市化水平与贫困相关性很强，两者相互影响。合理的城市化水平能够促进贫困的改善，同样贫困也会阻碍城市化水平的提高。贫困的发生与很多因素相关，城市化只是诸多因素之一。城市化不仅会增加一部分人口的收入，也会使另外一部群体的收入降低，使其陷入贫困。

（三）城市贫困人口变化情况

2012年辽宁城镇居民领取低保人数为105.25万人，保障面为4.86%；2000年辽宁城镇居民领取低保人数为71.45万人，保障面为3.71%。建国初期辽宁城市化发展较快，1949年辽宁城镇人口为331.4万人，城市化率为18.1%，1957年全国城市人口为857.4万人，城市化率为35.8%，平均每年增长2.56%。1958年以后城市化发展缓慢，直到1978年以后城市化进程加快。1978年城市化率为31.74%、1990年城市化率为41.48%、2000年为46%、2012年为65.65%。辽宁城市化水平在不断提高，但辽宁的贫困发生率从2000年到2003年在不断上升，从2000年的3.71%上升到2003年的8.21%。辽宁的城市贫困人口数量增加的主要原因是国有企业的“减员增效”所导致的，大量的下岗工人构成了“新”城市贫困人口的主要来源。此外，亚洲金融危机，2003年非典以及其他国际国内影响经济发展的重大事件也加剧了辽宁城市贫困人口的增加，高峰值达到159.58万人。之后，辽宁贫困人口开始减少。2007年底受美国次贷危机的影响，使世界经济迅速衰退，致使贫困率上升到6.96%，2012年下降为4.86%。

（四）城市新增贫困人口

城市化过程将伴随着城市贫困问题的出现，并且不同时期贫困人口也有新的变化。20世纪90年代以前城市贫困人口大多数为“三无人员”。90年代以后随着经济结构和社会制度的变化，城市化水平得到不断的提高，城市贫困人口结构也开始发生变化，除了“三无人员”外，出现了下岗失业贫困人口、因病致贫人口、因房致贫、婚姻关系破裂致贫等新增的贫困人口。

21世纪以后随着资源型城市的枯竭，医疗费用的提高，户籍制度的变动等，使城市的贫困群体发生了新的变化。第一，城市中出现了一批因为城市资源枯竭而失去收入的贫困群体，如抚顺、阜新、本溪等资源枯竭型城市，矿产资源越来越少，破产企业数量多，很多人失去了就业机会。第二，由于医疗体制不完善，部分群体，尤其是老年人医疗保障不健全，因病致残，因病致贫现象不断出现。第三，由于户籍制度的变迁，取消暂住证等制度，加速了外来人口的流动，流动人口大多工作辛苦，工资较低，收入相对较少，但由于流动人口很难进行统计，流动人口的贫困人口数量也很难统计。第四，近几年物价上涨，房价居高不下，生活成本加大，使一部分群体陷入贫困之中。第五，由于离婚率不断增加，某些单亲家庭独自供养子女，增加负担，致使家庭陷入贫困。第六，刑满释放人员及其家属，以及因为赌博、吸毒致使家庭生活困难。这些成为城市化进程中新增贫困人口的来源。

失地农民转变为城市人口过程中，有一部分失地农民无法得到合理的补偿，在他们购置房屋后，补偿金也将所剩无几，很难保障他们以后的生活。并且，这部分新增城市贫困人口虽然有部分的补偿金来保障他们的生活，但由于文化素质较低，无就业的技能和机会，易出现贫困“代际转移” 的现象。

三、辽宁城市贫困发生的因素分析

（一）收入差距拉大加剧了城市贫困

城市作为产业和人口高度聚集的地方，有利于经济活动的开展，能够提高生产率并降低交易成本，带动资本形成，促进经济增长。经济增长在理论上可以减少贫困，提升地区经济活动，为贫困人口提供更多的就业机会。但是，经济增长降低贫困的同时，收入分配不均衡的加剧又会提升贫困率的发生，伴随着经济的增长，穷人所获得的利益会明显少于富人，另外在经济发展过程中还存在着区域上以及行业上的不平等，都将抵消经济增长改善贫困的作用。因此，城市化通过经济增长并不能有效的降低贫困，甚至会导致贫困的加剧。

辽宁省城市贫困的加剧与城市居民收入分配的差距扩大有密切关系。2009年后，最高收入和最低收入组之间的居民可支配收入差距急剧扩大。2009年至 2012年，最低10%的城镇居民家庭平均可支配收入分别为：5027.27元、5738.62元、6503.17元、7861.16元；最高10%的城镇居民家庭平均可支配收入分别为：40109.49元、45256.23元、53948.63元、56328.58元[②]，收入差距分别为:35082.22元、39517.61元、47445.46元、48467.42元，收入差距逐年拉大。

改革开放以来，辽宁省各市的城市人口收入有了明显的增长，但各市间收入提高的程度并不相同，因此，辽宁省内各个地区间的收入出现了显著的差距。这种差距主要是由于各地区间经济发展的不均衡，辽宁省城市贫困人口最高的是阜新，其次是朝阳、抚顺和营口，主要与这些城市经济发展水平密切相关。

与此同时，就业者也会由于他们所处产业部门不同而使收入表现出巨大差异，进而产生贫富差距的加大。随着辽宁省经济的发展以及产业结构的转换，各行业的竞争条件并不平等，由此不可避免的导致各行业的收入水平不平衡，城市居民所从事的行业不同是导致其收入不均衡的主要因素。据统计，辽宁省由于工资收入低而导致贫困的人口主要集中的行业有住宿和餐饮业，租赁和商务服务业，建筑业及制造业等[③]。

（二）失业直接加剧城市贫困

城市化进程中，农村剩余劳动力向城市的转移，虽然能够优化生产要素配置，增加产业效率，保持经济稳定持续增长，提高劳动者工资水平。但是，由于城市化引起的农业剩余劳动力向城市的转移必将会引起城市的就业压力加大，导致在城市里面那些技术水平低下，在竞争中处于弱势的原本不富裕的城市人口不能适应现代化大生产的要求而被迫失业，陷入进一步贫困。

辽宁省作为我国典型的老工业基地，在我国市场经济和现代化发展的大趋势下，很多大型国有企业由于自身的技术陈旧、管理水平低下出现了“关、停、并、转、破”的局面，失业人数急剧扩大，因此导致辽宁省城市贫困发生率的增加。

表1  1985年-2012年辽宁省城镇登记失业人数及失业率

资料来源：历年《辽宁统计年鉴》。

（三）社会保障覆盖率低加剧了城市贫困

自2001年7月，国务院决定在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作以来，辽宁在城镇基本社会保障制度体系建设过程中积累了一定的经验，但仍然无法适应市场经济发展，主要表现为社保体系不健全、供需矛盾突出。截至2012年年底，全省企业养老保险参保人数为1510.8万人，城镇基本医疗保险参保人数为2247万人，失业、工伤、生育保险参保人数分别为651万人、811.2万人和712.5万人。2013年，能够享受城市居民最低生活保障的有96.57万人，保障面仅有4.4%，远远不能覆盖城市人口，每月人均救助额只有284元，一定程度上降低了社会保障对低收入者的保护作用。

（四）贫困人口的素质低下加剧了自身的贫困化

在城市化进程中，城市贫困人口的素质低下也是造成他们贫困的重要因素。劳动者的文化素质、专业技能直接关系到贫困的发生，文化水平低、专业技能差的劳动者更容易面临下岗或失业，也很难获得有较高收入的工作机会，导致他们贫困的发生。贫困家庭的思想观念相对比较陈旧，竞争意识薄弱，很容易陷入贫困。另外，一些比较特殊的人群也是城镇贫困的重要组成部分，如孤寡老人、孤儿、残障人员、重病患者、受教育程度低者和有酗酒、吸毒、参与赌博等恶习的人群比较容易成为城市的贫困人口。

（五）流动人口导致城市贫困人群的扩大

城镇化加速发展需要占用大量的土地，导致大量农转非人口的出现，进入城市的农民由于文化、技术水平等方面的限制，他们大多数只能从事于城市传统的餐饮业、运输业或建筑业等工资水平低、工作不稳定、缺乏社会保障的部门，使这些进入城市的农民工成为城市贫困群体的主要部分。

四、城市贫困对城市发展的负面效应

（一）阻隔城市经济发展

城镇化加速发展过程中最关键的问题在于贫困本身成为了一个陷阱。城市贫困影响着城镇化的质量，进而会阻隔一个地区的经济发展和社会进步。就经济发展而言，从供给方面来看，由于城市中的贫困人口大都是文化素质不高，缺乏专业技能的劳动者，人力资本水平低，他们很难适应技术革命的变迁，容易成为下岗失业人员，这就导致有效的劳动力资源被闲置浪费，延缓甚至阻隔区域经济的可持续发展。从需求的角度来看，由于贫困人口收入低，决定了贫困人口的低消费，除了满足自身的生活需求外，已经没有多余的储蓄来进行投资，停留在低水平的消费层面，因而又会引致低收入，形成消费不足所导致的“恶性循环”，陷入纳克斯于1953年提出的“贫困恶性循环”之中。

（二）影响城市社会稳定

城市贫困会导致很多社会问题，影响到整个社会的发展和稳定。城市中的贫困人群目睹着城市周围的富裕和繁华，却享受不到这一切，心理必然会产生强烈的落差，看不到未来生活的希望。当他们被生活逼迫得无路可退时，就会组织起来，引发形式多样的群体性事件，威胁社会发展和稳定。此外，过于悬殊的贫富差距是民众产生强烈的心理不平衡感的最重要动因，已经导致一部分城市贫困人口对改革开放、市场经济的基本国策产生怀疑和动摇^[18]。由于收入分配不公平带来的贫富差距，会加剧城市贫困人口对社会不公正的感受，激起贫困人群对富人的仇视情绪以及对政府的不满，势必对社会稳定构成巨大威胁。总之，城市贫困会影响到整个社会的整合和秩序，不利于社会的可持续发展。

（三）城市贫民住区

城市化的本质就是农村人口迁移到城市的过程。一般来说，农村流动人口的贫困发生率比城市居民高两倍以上，在城市化进程中，必然要出现农村贫困向城市贫困转移的过程^[14]。在这个过程中，我们要尽量避免类似“孟买病”的大量城市贫民窟的出现，在发展中国家，当农村人口流入城市的速度高于城市对其接纳能力时，就会导致象孟买、墨西哥等城市中的大量的贫民窟的出现^[14]。在我国的城市中虽然并没有出现贫民窟，但是，在一些城乡结合的地方出现了大量的“城中村”，随着城市的发展，一些被边缘化的弱势群体集聚在一起，形成“棚户区”，如果“城中村”或“棚户区”得不到很好的治理，有可能演化成为贫民窟，贫民窟的出现会使城市贫困化现象越来越严重，如果解决不好必然对城市发展将造成极大的负面影响。

（四）城市贫困的代际传递

贫困对于城市低收入人群的影响是很大的。贫困使他们的生活水平很低，收入只能勉强保证他们吃饱、穿暖、有住所等这些最基本的生活需要，至于医疗、教育以及住房等方面的支出，他们面临着非常大的压力。城市贫困人口除了食物消费支出外，看病买药和子女的教育成为另外两大主要支出。医疗直接关系到贫困者的身体健康，没有健康的身体就没有摆脱贫困的资本。城市贫困人口的医疗困境一直是一个亟待解决的问题，由于贫困人口中相当一部分人长期从事繁重的体力劳动并且营养不良，很容易得病，贫困人口中患病的比例高达60%以上，因为得病使得本来就贫困的生活更加困难，从而陷入进一步贫困。另外，对于贫困家庭来说，教育支出已经成为他们无力承担的重负，当前城市低收入人群中，因为担负不起子女教育费用容易造成子女辍学，这样将导致他们的子女在未来生活竞争中同样处于劣势地位，造成贫困的代际传递。

五、进一步思考的问题及建议

（一）深化改革推进城市贫困综合治理

合理地推进城市化发展，减少贫困发生，要坚持以人为本，创新相关制度。第一，完善统计制度，建立合理的城市化和贫困评估指标。近年来，城市化与贫困化是政府、学者研究的一项重要课题，但城市化与贫困的相关评估指标并不完善，统计数据会出现一定的缺陷。比如流动人口数量是否应该包括在城市化指标之内。科学的统计数据为推进城市化和防止贫困问题奠定了研究基础。第二，创新户籍制度改革，建立以居民居住地登记及变更登记制度。以居住地和职业划分城乡人口。与此同时，完善流动人口的生活和工作管理制度，解决农村劳动力转移的就业问题。正如政府工作报告中提出的有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策，使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育，实现异地升学，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，实现以人为核心的新型城镇化。第三，通过社区等组织建立以人为本的就业制度，从就业者的角度出发进行就业技能培训。建立城乡统一的劳动力市场，为求职者提供人性化服务，降低求职成本。第四，明晰产权制度。落实农村集体土地归属权，只有这样农民城市化后才能更好地保障自身的生活，把土地变成资源，把资源变成资本。第五，完善投资制度和最低工资制度。辽宁城市化和贫困都呈现出不均衡的特点，阜新、朝阳等地城市化水平较低贫困人口较多，只有完善政策扶持制度，创建合理有效的投资环境，做好投资后的服务工作才能更好的推动该地区经济发展，增加就业，减少贫困。同时，还应规范最低工资制度，健全工会组织，完善执行监督机制，合理保护劳动者的合法权益。

（二）提高城镇化质量改善城市环境

城市化不是简单的把农村人口转移到城市，而是要建立创新型城市化发展模式，改善市场环境，调整产业结构，发展新兴产业，加大科技创新力度，发展现代农业。注重公路交通、城市绿地、公共空间、铁路运输、港口水运、电力供应等城市基础设施建设，政府工作报告中也指出要“优先发展公共交通”。通过这些措施改善了城市环境，提升人们的生活质量，进而帮助农业转移人口和城市贫困人口实现安居乐业，提高城镇化质量。

（三）提升人力资本构筑城市软实力

美国学者奥斯卡﹒刘易斯曾提出有关贫困文化理论，认为贫困文化可以在家庭及社会交往中传递相似的价值观念，并可以进行代际传递。这种贫困的文化使人们缺少积极性，从而减少了受教育的机会，这就导致了他们进入职场后缺乏竞争力，形成较低的社会地位。因此，在推进城市化过程中必须加强城市文化的传播，改变新城市化人口的文化、生活习惯，防止贫困文化的蔓延和代际传递。加大对城乡文化基础建设投入，这不仅为城市化奠定了基础，也为潜在的贫困人口提供了机会，促进了经济的发展。李克强总理指出“城镇建设必须让农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明”。

个人素质是造成贫困的主要因素之一。加大教育投入，提升人力资本才是解决贫困问题的重要策略。首先，转变教育观念与模式，注重教育的内涵和本质，增加基础教育投入，减少个人的教育投入。其次，增加省、市、街道、社区图书馆数量，提高社区对居民文化精神需求满足的能力。再次，完善教育救助制度，采取多元化救助方式对高校贫困生助学资助。最后，通过社区服务等方式，提高自身素质，改变劳动者就业的观念。

（四）多渠道就业减缓城市贫困

就业是改善城市贫困人口生活，提高收入水平的基本手段，对于有劳动能力的贫困人口，必须采取措施鼓励他们积极就业。政府可以通过限制领取低保金的期限，来避免他们因为领取低保金而不愿意就业的现象。可以通过建立完善的城乡一体化劳动力市场和社区就业服务，为城市贫困人口及再就业人口提供免费的就业技能培训和就业指导，增强城市贫困人口摆脱贫困的能力，提升贫困人口脱贫的意识。通过宣传转变人们的就业观念，鼓励自主创业和灵活就业等多种就业方式。

（五）完善社会保障体系促进社会公平

我国社会保障体系覆盖面较窄，保障体系不完善，没有建立统一的保障体系，尤其是针对贫困人口的社会保障还有制度上的缺失。首先，要不断的扩大社会保险的覆盖面，尤其是养老保险和医疗保险。部分人群在年老而导致无劳动能力时，储蓄已经无法满足自身的生活需要，尤其是老年人更容易出现身体疾病，如果没有完善的养老保险和医疗保险则会使这部分人群因老致贫、因病致贫。其次，完善最低生活保障制度、医疗救助制度和教育救助等相关的救助制度。培训社区社会保障工作人员进行救助的鉴别和管理，有效促进就业，保障贫困人口分享社会成果的权利。

参考文献：

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〔2〕吕红平.论我国社会转型期的城市贫困问题[J].人口学刊.2005（1）: 3-8。

〔3〕刘玉亭.转型期中国城市贫困的社会空间[M].科学出版社.2005: 24 153

〔4〕王小林，张德亮.中国城市贫困分析(1989-2009) [J].广西大学学报，2013（2）

〔5〕李实.中国个人收入分配研究回顾与展望[J].社会公平与公正，2002,(11)