人民银行沈阳分行
内容提要：近年来，辽宁省各级融资平台作为地方政府融资的媒介，解决了很大一部分经济发展与民生建设的资金缺口，对辽宁省经济发展和民生改善起到了巨大的支持作用。笔者认为，当前辽宁省融资平台债务风险总体可控，但个别地区和行业债务负担较重，还款压力较大。随着国家对融资平台监管的进一步加强，部分平台公司退出的意愿也较强烈。未来应进一步加强对地方政府债务的监测评估，防范区域性、行业性金融风险，维护区域金融稳定。实施差别化信贷政策，保持宏观调控政策的稳定性和连续性，严控平台贷款的规模，优化信贷结构，加强对民营企业和小微企业的信贷支持，促进辽宁省经济的转型升级和持续发展。
关键词：地方政府 融资平台 信贷风险
多年来，在地方政府举债受限的情况下，地方政府融资平台发挥了重要的资金融通作用，有力地促进了地方经济社会的发展。与此同时，也带来很大的潜在债务风险。2014年8月，新《预算法》修订案正式通过，地方政府举债的法律约束得以突破。很快《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）也随之出台。《意见》中明确融资平台公司要剥离政府融资功能，平台公司禁止新增政府债务，未来政府融资要更多地采用与社会资本合作的方式。这意味着融资平台公司的角色任务面临重大调整。而平台公司又不可能在短期内退出。因此，在新的背景下研究关注平台公司发展及存量债务情况，并对其今后发展对策做一些探讨，有着十分重要的现实意义。本文以辽宁为例，试加以分析。
一、辽宁省地方融资平台发展现状
2013年末辽宁省共有地方政府融资平台387家[①]，比2010年末增长18%，其中省级平台6家，地市级平台152家，县级平台229家。2013年末地方政府融资平台贷款余额3606亿元，同比下降3.2%。按照平台性质划分，机关平台贷款余额897亿元，占比24.9%；事业单位平台贷款余额734亿元，占比20.3%，公司平台贷款余额1976亿元，占比54.8%。按照平台级别划分，2013年末省级平台贷款余额1085亿元，占比30.1%；地市级平台贷款余额1925亿元，占比53.4%；县级平台贷款余额595亿元，占比16.5%。按照地域划分，2013年末沈阳市平台贷款余额2174亿元，占比60.3%；大连市平台贷款余额1007亿元，占比27.9%，其他平台贷款较多的地市包括鞍山市、盘锦市和营口市，贷款余额分别为104亿元、73亿元和66亿元。
辽宁省融资平台融资方式多元，对经济增长的支持作用也十分显著，主要体现在以下几个方面：
1.平台融资方式渐呈多元化趋势。2010年以前辽宁省地方政府融资平台的融资方式主要以贷款等间接融资为主，2010年以后受国家政策的鼓励，辽宁省融资平台开始逐步采取企业债和中期票据的直接融资方式。2013年辽宁省融资平台贷款下降117亿元，而同期融资平台在债券市场融资183亿元。2012年11月以来随着银行间市场交易商协会逐渐放开平台发债限制，辽宁省地方政府融资平台由发行单一的企业债，扩大到发行中期票据，截至2013年末，辽宁省融资平台累计在全国银行间市场发行中期票据25.9亿元。有些平台还通过理财、信托、基金等渠道获得融资。据调查，截止2013年9月末，省内融资平台通过银信合作净融资76.33亿元，通过银证合作净融资58亿元。
2.融资平台对辽宁省社会发展和民生改善起到了巨大的支持作用。2013年12月末辽宁省政府融资平台贷款中投向交通运输等基础设施建设(铁路、公路和机场)贷款余额1022亿元，占比28.3%；投向市政、水利等基础设施建设（包括保障房和农村基础设施）贷款余额1057亿元，占比29%；投向各类开发区、园区建设的贷款余额721亿元，占比20%。辽宁省平台贷款基本投向了市政基础设施、保障性住房、新农村建设等基础性和公益性领域，在促进我省基础设施建设、民生改善、新农村和生态环境建设方面发挥了巨大的作用，取得了良好的经济和社会效益，推动了民生改善和社会事业的发展。而各类开发园区的建设则有力地促进当地经济的发展，形成特色的产业集群，如葫芦岛聚氨酯产业基地、本溪药都产业基地、营口沿海产业基地等，有力地支持了辽宁省“五点一线”及中部城市群开发战略的贯彻实施。
3.通过贷款融资难度不断加大，部分平台公司退出意愿逐渐增强。贷款融资难度较大体现在两个方面：一是获得平台贷款的限制较多。2013年6月银监会10号文对新增平台贷款发放条件进行了严格的限制，平台公司获得新发贷款的难度较大；二是平台贷款的融资成本上升。从调查的情况来看，大多数的存续平台贷款的利率都维持在基础利率，或者上浮10%左右。而新发贷款在一些地方性金融机构已开始上浮30%甚至50%。表明银行对平台贷款的风险已有相当的关注，融资平台的融资成本将有所上升，要想维持现有债务规模的难度进一步增大。融资难度加大，国家对融资平台监管的持续加强，使得一些有实力的融资平台公司退出融资平台的意愿不断增强。
4.融资平台贷款规模得到控制，债务风险总体可控。2010年国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），开始对地方政府融资平台进行清理整顿，严控地方债务规模。为贯彻国务院精神，辽宁省政府印发了《关于切实做好政府融资平台公司清理规范工作的通知》（辽政发〔2010〕28号），对政府融资平台公司及债务进行清理规范，地方政府融资平台银行贷款过快增长的势头得到遏制。同时商业银行基于自身风险的考虑从2010年开始也逐步压缩平台贷款的规模，停止发放新的平台贷款，并加大清收的力度，从调查的情况来看，30家被调查银行中只有2家银行2013年平台贷款略有增加。从全省来看，2013年末辽宁省融资平台贷款余额同比下降3.2%，比2012年末低4.8个百分点。2013年末融资平台不良贷款率0.17%，处于较低的水平。
二、地方融资平台债务风险因素分析
虽然当前辽宁省地方融资平台贷款风险整体可控，也不会引发系统性风险，但从局部来看，个别地方和行业政府偿债压力仍然较大，相关风险值得关注。
1.地方政府还款压力较大。一是政府负有偿还责任的债务增长过快。近年来融资平台贷款过快增长的势头得到有效遏制，但其他政府债务的增长仍然较快。截至2013年6月末，辽宁省省市县三级政府负有偿还责任的债务余额5610亿元，比2010年底增加1761亿元，年均增长16.3%。二是经济增长放缓，财政收入增长乏力。2013年以来，受多种因素的影响我国经济增长明显放缓，经济进入“新常态”。经济增长放缓必将对近期的债务偿还计划产生不利影响，甚至无法按期偿付。与此同时很大一部分平台的偿付能力依赖于政府补贴和资产注入，政府税收状况的恶化可能会制约政府对融资平台的补贴，从而影响其偿付能力。从辽宁的情况来看，2013辽宁省公共财政预算收入同比增长7.6%，比2012年大幅下降了9.8个百分点。2014年以来形势更加严峻，前三季度增长降为-3.2%，政府偿债压力可想而知。
2.部分地区和行业债务风险较高。部分地方和行业偿债压力大，债务风险已开始显现。而且金融资源向地方融资平台集中，一定程度上挤占了民营企业和小微企业的信贷供给，降低了金融资源的配置效率。例如，按照银监局的监测口径，2013年末某市逾期一年以上的平台贷款占该市全部平台贷款余额的比例高达8.8%。逾期贷款全部用于公益性项目，大多为现金流无覆盖，以土地资产做抵押，全额财政担保的政府债务。未来一年内需偿还的平台贷款13亿元，未来三年内需偿还的平台贷款则高达77亿元，债务负担较重，风险较大。从行业看，大量的平台贷款投向了基础设施建设、土地收储等领域，基建项目大都存在着建设周期长、无收益或收益分散的特点，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险。以高速公路为例，2013年末辽宁省还贷高速公路债务余额828亿元，一年内需偿还的贷款余额85亿元，3年内需偿还的贷款余额165亿元，而受经济增速放缓，货车流量下降，以及节假日免费通行等政策的影响，高速公路通行费收入出现减收，一些地区的高速公路偿债压力较大。
3.对土地财政的过度依赖。2013年末辽宁省土地抵押贷款占全部融资平台贷款的比例达38.4%，预计以土地出让收入作为还款来源的比例则高达55%，有些市县占比高达70%以上。土地出让收入是地方政府主导性投资的重要资金来源，土地财政对地方政府至关重要，特别是对于一些经济欠发达地区更是如此。然而土地抵押存在变现能力和流动性不强、土地流转和价格受国家宏观政策影响大等诸多问题，随着房地产市场持续低迷，未来走势的不确定性加大，开发商观望气氛浓厚，拿地的意愿持续降低或延后，地方政府的土地出让收入持续下降。2013年辽宁省某市土地出让金已连续三年下降，使一些高度依赖土地收入偿还贷款的地区和平台产生较大的流动性风险。
4.还款高峰期延后。主要体现在以下几个方面：一是平台贷款大多用于基础设施建设，建设周期长，项目产生经济效益所需时间较长，甚至只有间接效益而没有直接效益。二是部分项目效果没有达到预期。2008年受四万亿经济刺激政策的外力推动，以及地方政府处于发展地方经济提高政绩的内因需求的双重作用，盲目乐观情绪蔓延，为争取中央的项目资金，很多项目没有经过严格的论证就匆忙上马，在目前我国经济整体低迷的情况下，项目的效果远远没有达到预期收益水平，打乱了原有的贷款还款计划。三是部分贷款进行了展期或借新换旧。2013年是2008以来大规模建设项目贷款还款的第一个高峰期，从整体来看平台贷款不良率较低，也没有发生大的预期事件。但现实的情况是有些金融机构对平台贷款进行了展期和借新还旧等操作，使得还款期进一步延后，也加大了后续还款的压力。截至2013年末辽宁省25家平台的62笔贷款发生了贷款展期或借新还旧的情况，涉及贷款余额153亿元。其中，未来1-2年辽宁省应偿还平台贷款占总贷款额比重较高的三个城市分别达到80.8%、67.7%、58.0%。
三、有效防范融资平台债务风险的政策建议
1.加强地方政府性债务的监测评估，维护区域金融稳定。地方政府性债务对金融稳定具有重要影响，因此要密切关注辽宁省地方政府债务的审计结果，全面掌握债务总量、结构、偿还等情况，加强对负债率、债务率、偿债率等指标的统计监测分析，积极探索研究运用压力测试等方法，分析经济增速、土地出让收入、房地产市场等因素变化对地方政府偿债能力的影响，做好对地方政府债务问题的风险提示。针对辖区平台贷款陆续进入还款高峰期，偿债压力较大的现实情况，协助地方政府制订相关的债务偿还安排，做好应对债务集中到期偿付风险的预案。加强对重点地区和行业的债务风险监测，防范出现局部性的金融风险点。目前对平台贷款的监测有银监会、人民银行和审计署三个口径，统计的标准不尽相同，数据存在一定的差异。以人民银行和银监会为例，2013年末平台贷款余额就相差125亿元。下一步人民银行将加强与银监、审计、财政、发改委、国土部门等相关部门的沟通和协调，共同认定统计口径，研究加强监测的措施和办法，维护区域金融稳定。研究建立多元化、可持续的城镇化和市政建设资金保障机制。积极推进市政债发行工作，研究制定更多运用政策性金融工具的办法，拓宽城市建设融资渠道。
2.严控地方政府债务规模，强化预算硬约束。一是地方政府要在摸底现有债务规模的基础上，形成一套完善的债务统计、报告和风险监测体系，并着手编制地方政府资产负债表，建立地方政府债务统计的基础数据库。二是根据地方政府负债率、一般预算收入、财政资金自给率、政府偿债率等指标，科学计算政府融资平台的偿债能力，设定合理的地方政府融资平台的负债率水平，把地方政府融资的总体规模限定在一定的水平之下。三是将土地出让金和地方政府债务收支纳入地方财政预算，加强预算的硬约束，消除地方政府使用土地出让金的随意性，在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。
3.强化平台贷款的规范管理，积极缓释平台贷款风险。一是金融机构要在控制平台贷款总量的基础上，加强对平台贷款监督管理，制订平台贷款贷前、贷中和贷后操作流程和管理制度，严格规范平台贷款的发放与回收；二是积极调整信贷结构，实施差别化的信贷政策，在支持国家鼓励的平台贷款项目的基础上，积极满足民营企业、小微企业等正常贷款需求，分散信贷风险；三是针对城市基础建设项目和政府平台融资特点，加快信贷品种创新，积极推进银团贷款，降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，真正实现利益共享、风险共担；四是完善担保机制，引入各类担保公司，进行市场化融资担保，对采用土地使用权抵押的，要求所取得的抵押土地使用权合法有效，且付清了土地出让金，办妥抵押登记等相关手续。五是采用资产证券化的方法，借助资本市场解决巨大的融资平台贷款余额问题，给予商业银行融资平台贷款转让退出的新渠道，增加商业银行信贷资产的流动性。六是按照监管部门的要求严格控制平台贷款总量，并针对基础设施建设周期长的特点，将贷款的期限适度延长，与项目的周期相互匹配，减少期限错配的风险，缓解现金流的压力。
4.明确平台公司的退出机制，逐步实现完全市场化的运营模式。目前平台公司有相当一部分是只承担融资功能，自身没有经营活动或者经营活动收入只能覆盖其贷款的很小一部分，贷款完全依靠财政偿还，这类公司经营管理不规范，运作不透明，贷款的用途和流向难以监控，具有随意性，隐含着极大的信贷风险。而目前的现实情况又决定了这些平台一定时期内仍将存在。因此短期来看，应加强对平台公司的监督管理，整合地方的平台资源，完善平台公司治理结构，明确市场定位、规范内部运作、解决好政企不分、抵押物不实、还款来源不明等问题。而从长期来看应逐步建立平台公司的退出机制，在实现政府债务融资市场化和透明化的基础上，单纯融资功能的平台应通过整合、清算等逐步退出平台管理，而对于一些实力较强，本身具有经营活动，并能完全承担偿债责任的平台公司，应逐步实现市场化运作，建立现代的企业管理制度，由企业自主决策，自担风险，政府不再承担偿债的责任和义务，进而从根本上解决长期以来我国地方政府债务负担重，债务不透明的问题。