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    内容提要：我国老龄化程度加剧，“421”家庭数量增多，居家养老功能不断弱化，社会对机构养老需求不断增加，政府向社会力量购买公共服务作为一种新的供给方式在缓解机构养老供求矛盾方面的积极作用日益突出。本文在研究分析现有政府购买机构养老服务模式优劣的基础上，基于政府购买视角，运用委托代理和第三方治理理论，构建以老年人为中心，政府、养老机构和第三方互动支撑的“一个中心，三个基本点”的新模式，保障政府购买效果，提高社会机构养老服务整体水平。

    关键词：老龄化  政府购买 机构养老服务

    进入21世纪以来，中国正式步入人口老龄化国家，随着经济和社会的快速发展，养老问题引起更多关注，负外部性日益凸显。我国政府于2006年在《中国老龄事业的发展》白皮书中把“老有所养”定为我国老龄事业发展的核心。养老服务作为社会公共服务和社会保障体系的重要组成部分，已成为政府财政支出和购买的重要对象。十八届三中全会明确强调“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，并且明确提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度。”人口老龄化的进一步加剧，对机构养老的需求急剧上升，如何从政府购买视角出发，探讨和构建机构养老新模式是本文讨论和研究的内容。

    一、政府购买机构养老服务的理论依据

    (一)政府购买服务的内涵界定

    政府购买服务的概念兴起于西方国家，经过多年来的发展，国内很多学者对其内涵的界定做出了不同的理解。乐园(2008)认为：公共服务购买是政府(公共部门)与私人部门之间签订委托代理协议，公共服务承包给私人部门的行为；蔡礼强(2011)指出，政府购买实质上就是一种利用市场竞争机制有效提供公共产品和公共服务的模式；罗冠翠在《政府购买公共服务的香港经验和内地发展探讨》(2008)一文中，从社会福利角度指出：政府购买服务是从社会福利预算中支出经费，以公开招标或直接拨款的方式向各类提供社会公共服务的机构购买福利性社会服务。

    综合众多学者的分析，2013年9月30日，国务院公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出：政府购买公共服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

    (二)公共经济学视角下机构养老服务性质的界定

    机构养老服务作为社会公共服务的组成部分，机构养老服务产生的利益和效用一部分由其所有者享有，另一部分由享受服务的老年人所有；机构养老服务可以由私人部门提供并且自负盈亏，也可以由政府或者其他社会组织提供。根据这些特性，机构养老服务同时具备私人产品和公共产品的双重特征。同时老年人养老服务水平和质量的提升，很大程度上会促进家庭和睦、社会和谐，具有一定的外部效益。所以可以做出判断，机构养老服务属于具备强烈外部效应的准公共产品。既然是准公共产品，那就属于政府购买服务的范畴，相关部门就有责任有义务做好政府购买机构养老服务工作，确保其数量和质量，同时不断探索更加经济有效的新模式，提高政府购买机构养老服务的效率，降低社会养老总成本。

    二、政府购买机构养老服务主要模式及运行成效

    (一)我国政府购买机构养老服务主要模式

    随着政府购买服务从西方被引进到我国之后，在不断的理论研究和实践探索基础上，传统的机构养老服务由政府包办观念有所打破，契约观念和政府购买观念不断被更多的个人和部门所理解和接受。目前我国政府购买机构养老服务的运行模式主要有以下三种：

    1.民办公助模式。民办公助，简言之就是由企业、私人和社会团体作为机构养老服务的供给主体，自主经营、自负盈亏，政府根据这些主体所提供的服务的数量和质量，按照一定标准为其提供相应的资金补助，保障其提供服务的可持续性和社会效用的整体提升。

    2.公办民营模式。政府出资建设养老机构和基础设施，并且承担绝大部分运行成本，然后以契约方式委托企业、个人或者社会团体进行经营管理，由政府和实际经营管理者共同承担运营责任。这一模式相对来讲隐性属性更加明显，表面上是非政府投资经营，实际上是一种变相的政府购买。

    3.公补民用模式。政府直接将购买机构养老服务的资金以有价使用券或者现金的方式，按不同的标准直接发放给符合条件的老年人，由老年人自主选择购买自己需要的养老服务。该模式和前两种模式相比，前两种模式是将资金直接转移到养老机构手中，由养老机构根据自己的经营发展状况决定资金流向，而该模式直接或变相的将资金转移到老年人手中，由其自主决定购买不同类型的服务。

    (二)现有政府购买机构养老服务的运行成效

    政府购买机构养老服务作为社会公共养老服务供给的主要组成部分和重要方式，其运行模式的日益成熟及带来的社会成效也显而易见。

    1.提高了财政资金使用效率。以政府购买的方式提供机构养老服务，改变了传统财政资金使用的单一形式，一定程度上引入竞争机制，切实有效提高了财政资金使用效率。同时将部分政府人力从养老服务事务中解放出来，投身于其他政府事业，有利于加快和促进政府职能转变。

    2.缓解了养老机构财务压力。政府购买资金的直接注入和变相补贴，很大程度上缓解了养老机构的财务压力，有助于养老机构规模的不断扩大和提供服务数量、质量的进一步提升，从而缓解机构养老需求和供给的社会矛盾，全面提高我国社会整体养老服务水平。

    3.降低了单位家庭养老成本。政府购买机构养老服务，对单位家庭来讲实际上是一种直接或者间接地转移性支付，很大程度上降低了家庭的养老成本，促进单个家庭生活质量和水平的提高。尤其是对欠发达地区和低收入者家庭来讲，一方面缓解了家庭经济压力，另一方面提高了老年人享受养老服务的水平。

    三、政府购买机构养老服务存在的主要问题

    (一)供求矛盾日益凸显

    随着人口老龄化程度的不断加深，“421”家庭数量急剧增长，传统的居家养老模式在新形势下已经远远不能解决当前老年人对养老服务的需求，同时居家养老方式极大的增加了社会中青年的生活压力。在这种情况下，社会、家庭和个人对机构养老服务的需求呈爆发式增长，然而由于政府财政压力、第三方社会组织发展不成熟等原因，政府购买机构养老服务的供给和社会总需求严重失衡，供求矛盾日益尖锐。

    (二)地区差异明显分化

    我国东、中、西部地区的经济发展差异直接影响各地区政府财政资金的收入和支出总量以及结构。体现在政府购买机构养老服务方面，经济发达地区由于财政资金和社会资金相对充足，所以政府购买机构养老服务的数量和质量水平都相对较高；经济欠发达地区，由于财政收入压力，政府购买机构养老服务规模较小、质量相对较低。这些都导致了我国政府购买机构养老服务地区间差异明显分化，为构建政府购买机构养老服务新模式提出了挑战。

    (三)政策指导缺乏统一

从法律法规和政策指导层面，缺乏有效的全国性统一指导。当前在政府购买机构养老服务方面的形势是各地方政府完全自主购买，在缺乏有效监督的情况下，很容易出现资金浪费、徇私舞弊、公权滥用等现象。虽然我国在2013年9月出台了《政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《意见》)，对购买主体、承接主体、购买方式和监督机制都做出了说明，但是这些说明都是指导性的，缺乏科学详细的细则，导致各个地方政府对《意见》的解读和实施也是参差不齐。

    (四)购买方式相对单一

    当前政府购买机构养老服务模式相对单一，购买方式大多都是通过财政资金直接购买，未能结合各地区优势，未能充分利用政府可支配资源，直接导致购买力度和购买规模受到限制。

    (五)监管机制有待完善

    政府购买机构养老服务监管机制涉及两方面的内容：一方面是对财政资金使用情况的监管，另一方面是对养老机构提供养老服务数量和质量的监管。当前的政府购买基本上是一次性工作，财政资金支付完成以后，对财政资金的流向以及使用效果缺乏后续跟踪和评估。同时对养老机构提供公共服务的数量和质量缺乏统一的量化标准。以上两个方面监管的缺失，直接影响到政府购买机构养老服务的整体效果。

    四、机构养老服务新模式的探讨和构建：基于政府购买视角

    政府购买机构养老服务应该是一项完整的、系统的、科学的全面性工作，涉及到政府、养老机构、老年人和第三方四个利益相关者。整个工作应该以老年人为中心，切实保证老年人能享受到应有的、保质保量的服务。同时政府、养老机构和第三方三个利益相关者之间应该是相互制约、相互影响。但是总结研究现有的政府购买机构养老服务模式发现，整个购买工作呈现出碎片化现象，各个利益相关者之间的互动出现脱节，导致整个养老服务水平不高、效率低下，各个主体权责划分不清晰，出现问题时互相推诿现象时有发生。

    鉴于以上情形，笔者综合现有模式的优势和不足，以政府购买为出发点，构建“一个中心、三个基本点”的政府购买机构养老新模式。

    该模式和以往模式相比，将政府购买机构养老服务的各个利益相关者通过不同途径和形式的互动紧密联系在一起，并且对其权责进行详细的界定和划分，将政府购买机构养老服务整个过程每个环节形成一种动态的系统循环。同时各个利益相关者在这个过程扮演不同的角色。

    五、完善政府购买机构养老服务新模式的对策建议

    (一)政府层面：标准制定者和监督者

    以《意见》为基础，更加细化购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理六个方面的内容。

    1.购买主体。《意见》只简单说明了购买主体是“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”。在此基础上还需要对购买主体的权利和责任进行更加详细地说明，杜绝徇私舞弊、公权滥用的现象，做到责任到具体部门和具体的负责人。同时，做好每一个购买项目的记录和备案。

    2.承接主体。建立承接主体资质审核机制和竞争机制，杜绝官商勾结、地方保护和地区垄断行为。从注册资本、社会信誉、专业化程度、承载容量等方面着手，制定量化指标，对承接主体进行不同的分类管理，形成承接主体市场良性竞争局面。

    3.购买内容。以政府采购为参照，制定详细的政府向社会力量购买服务的指导性目录，通过政策引导，将购买重点引向民生、社会保障、养老等基础性项目中来。同时结合已有政府购买项目，明确购买机构养老服务过程中的限制性和禁止性项目。

    4.购买机制。建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。在购买方式层面，改变以往单一的资金购买，将税收优惠政策、土地政策等手段纳入到政府购买过程中，一方面使政府资源效用最大化，另一方面缓解财政资金压力。在购买过程层面，运用契约管理和委托代理理论，严格管理合同履行，强化政府在契约合同方面的监督管理职能。

    5.资金管理。在政府购买财政资金统筹安排的基础上，建立财政资金动态审核机制，关注财政资金准确流向，确保资金挪用、占用现象不会发生，保证专款专用，提高财政资金使用效率。

    6.绩效管理。建立完善的政府购买机构养老服务绩效评价体制，对购买效果和效率较差的单位和项目及时予以纠正，严重的可立即撤销，避免资金的浪费；对实施绩效比较好的单位和项目予以表扬和奖励，切实保障政府购买机构养老服务对完善我国社会保障机制和提高老年人养老水平方面的积极作用。

    同时，政府扮演好监督者的角色，及时收集有关养老服务数量和质量方面的反馈信息，对不符合契约合同标准规定的单位和服务内容及时纠正和处理，做到对财政资金负责和对老年人权益负责。

    (二)养老机构层面：养老服务生产载体

    作为养老服务生产的承载主体，养老机构的建设和运营要严格按照委托方和代理方签订的合同严格执行，兼顾好其公益性和营利性的比重，在保证实现政府购买服务的社会目标的同时，照顾经营管理者即第三方的合法权益。努力做到正规化建设、专业化经营和人性化设计。

    (三)第三方层面：实际管理者

第三方作为政府购买机构养老服务的实际管理者和操作者，要以职业经理人的标准要求自己，提高自身职业素养和公益精神，切勿见利忘义、唯利是图。不断丰富和提高自身经营管理水平，保证养老机构运营效果和效率。提高专业化服务水平，一切以社会总效益和老年群体满意为标准。

    (四)老年人层面：使用者和反馈者

    老年人作为政府购买机构养老服务的直接使用者和最终受益人，要引导他们树立权利意识，能够敢于并且正确维护自身合法权益。在享受服务的同时对第三方建言献策，这有利于养老机构服务水平和质量的提高。同时，对养老机构在运营过程中出现的不良现象甚至违规违法情况要及时通过正确渠道反馈给相关政府部门，政府部门根据反馈情况，对第三方和养老机构进行调查和整顿，这既是老年人的权利，也是老年人应尽的义务。

参考文献

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