北京工商大学
内容提要：县治乃国治之根本。本文分析了当前中国加强县治过程中所取得的成就与矛盾，并在此基础上提出了若干改革建议，包括更加彻底进行强县扩权改革；深化村民自治改革；深化分税制改革，匹配县级政府的财权和事权，规范县级财政收入，公开财政预算报告；建立配套县治改革措施，强化监督，细化地方官员升迁考评机制。
关键词：县治 分税制 政绩考核
一、引言
所谓县治，就是在设县行政架构下进行的县域治理，它是以县城为中心，以乡镇为纽带，以广大农村为腹地，在行政、经济和社会三方面进行综合治理的一整套体制和机制。
从历史上看，“郡县治，则天下安”。清代有人曾说过，州县官才是真正的“治民之官”，而他们的上司，以及上司的上司，包括知府、道台、按察使、布政使、巡抚、总督，都是“治官之官”。晚清的方大湜在《平平言》中说道：“兴利除弊，不特藩臬道府能说不能行，即督抚亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县”；雍正皇帝则更将州县官看作“吏治之始基”，他形象地比喻说：“全省吏治，如作室然。督、抚，其栋梁也。司、道，其垣墉也。州、县，其基址也”，而有作为的封疆大吏都很看重做官是否由州县官起家。林则徐为江苏巡抚时，经常对僚属说：“吾恨不从牧令出身，事事由实践。”曾国藩总督两江时也说：“做官当从州县做起，才立得住脚。”由此可以管窥，县治乃国治之根本。
当今中国历经了30余年的改革开放，取得举世瞩目成就。在此过程中，县域发挥了巨大的作用。张五常曾经在《中国的经济制度》中提出：改革以来中国经济的快速发展很大程度上源于县域经济之间的竞争，地方政府为活跃当地经济、解决就业、取得税收，相互竞争，成为激励中国经济的主要动力之一。远则30年，近则10年，中国这种内生竞争模式下的县级行政体制确实给中国经济带来了前所未有的活力。县级所辖的乡镇作为县域经济竞争的主体从联产承包制开始就调动了亿万农民的积极性，给原本死水一潭的农村注入了一股新鲜的血液，使得农村经济得到近15年的快速发展，接着创新地发展各种乡镇企业，第一次将现代化的工业和科学理念大规模地和传统农业有机地结合了起来，大大地提高了生产力。今天中国的粮食能长期保持丰收局面、中国人彻底地摆脱了靠天吃饭、赢来了温饱和小康也缘于县制和县治在理念和实践上的巨大突破。而后的新农村建设、费税改革、城镇化发展、招商引资都在不同阶段或是减轻了农民负担、或是加快了农业现代化、工业化的进程。自21世纪以来的十年，国家不仅在经济上促进县域的发展，更从政治和行政治理结构上予以改革。十年县治，推出了诸如“省管县”、“党代会常任制”、“县委书记一职的任命权收归省委”、“县委书记高配”等政策与试点，都取得了可喜的进展。
可以说，在现代化浪潮的冲击下，能否找到一个适合各地经济与社会发展的县域治理机制和体制，成为中国经济和社会持续健康向前发展的关键。
二、改善县治所面临的突出矛盾
如前所述，县域的快速发展为中国腾飞奠定了重要基础。但与此同时，随着改革开放的不断深入和国际化、现代化的冲击，原有的县治创新所发挥的边际收益正在递减，而其发展中所积聚的负面影响正在扩大，尤其在当今社会的转型期，国家总体在经济和社会上的矛盾正在县域凸显，有些甚至已经危及到县域的良性发展，必须予以高度重视。
1．现行财政体制负面效应越来越大，债务风险日益积聚。1994年的分税制改革虽然加强了中央的宏观调控能力，但是客观上也引发了地方政府财力不济、债务风险加大的后果。对于地方政府，尤其是县级政府，财权不断上移、事权不断下移导致财力每况愈下。在转移支付难以满足财力需要的情况下，只能诉诸于借债。截至2010年底，全国地方政府性债务余额为107174.91亿元，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及1131个县级政府。目前在国家房地产调控的高压政策下，实际上许多县级政府已经陷入了吃饭财政，很多县级政府甚至连每年的债务利息也难以偿还。据统计，现在全国平均每个县的赤字是一个亿，全国赤字县占全国县域的比重大约在3/4左右，赤字总量占这些地方财政总量的近80%。而大量的民生支出（农村合作医疗、义务教育等）在不断刚性地增加，致使县级财政压力越来越大。
2．“省直管县”和“村民自治”等改革的不彻底，反而加剧市县乡矛盾，扭曲了公共资源的合理配置。近十年的“省直管县”改革试点，虽然在财力和公共服务上有了明显改善。但也面临两个棘手问题：一是“省直管县”财政体制改革与行政体制改革不同步，导致行政权力分配与财政资源分配的不对称，造成公共资源配置低效；二是市级政府不愿支持县域经济发展，县域经济的相对独立发展成为市级政府扩大市级中心城市规模的障碍。其根本原因就是我国传统的“市管县”体制混淆了纵向政府间的职能差异性与政府对城乡居民的公共服务差异性，即将农村基层政府隶属于城镇基层政府，严重制约了城乡与三次产业的均衡发展，阻碍了县域经济的发展。而“村民自治”虽然缓和了乡镇干部与农民之间的矛盾，但政府作为一级政权退出村级行政管理后，乡镇一级的政权弱化，农民和政府官员之间失去了应有的沟通，一方面显性矛盾隐性化，另一方面给合理县治带来了人为的隔阂，将基层矛盾移至县一级。
3．一些缺乏配套治理结构的县治改革和不当的考核机制扭曲了资源配置、助长了腐败蔓延、激化了干群关系。近十年中央对县治的重视前所未有，如高配县委书记，加大县委书记的提拔力度，县委书记一职的任命权收归省委；特别强调加强县一级纪委的作用；前所未有地中央一级大规模培训县级主要官员——县委书记大轮训、三千公安局长进京受训、县级纪委书记轮训等。诚然，我们应该看到中央改革本意在强县扩权，调动县治的积极性，但是由于缺乏有效的监督机制，县委书记往往成了“土皇帝”，曾有学者这样描述县委书记的职权：“除了外交、军事、国防，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”，从某种意义上说，县委书记可以集政府首脑、公司董事长和大法官于一身，权倾一方。而县治仅仅依靠其党性、个人素质和道德水平等软约束无疑更易滋生腐败。从几个局部数据就可窥豹一斑：安徽阜阳在短短的三四年里，被查出的县(市、区)委书记就多达18名，而河南省自2006年到2009年底，共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名。县委书记是腐败高危人群，早已是不争的事实。而另一方面，通过“招商引资”和以GDP为核心的公司式考核机制，加上不顾实际的同质性、跨越式的竞争最终必将导致资源浪费、环境破坏，而粗暴简单的计生管理、强拆征地等都人为地激化了社会矛盾，中国近十年发生的“群体性”社会冲突几乎都下移到县级。长此以往，不仅威胁社会稳定、激化干群关系，更会损害党的执政公信力。
三、改善我国县治的对策建议
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》支出，未来要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。这就是说，从目标来看，县治改革应放在国家行政改革的框架内进行，其扁平化的行政架构必将使得县级规模和权力不断增加。基于此，我国要进一步改善县治应从以下几个方面展开：
1．强县扩权从行政架构上应更加彻底。我国现在进行的“乡财县管”、“县财省管”改革试点都是在财政体制上使其与直属市级财政脱离，并未从行政上彻底脱钩，这就使得市级政府在管理职能上被边缘化，甚至与行政管辖的县级政府产生矛盾和冲突，这种财权与事权的分离更加了阻碍县治的良性发展。因此，必须结合本地区实际，加快实践探索，对具备条件的地方尽快在行政体制上将市级政府与县级政府彻底脱钩，实现真正意义上的“省直管县”。
2．深化村民自治改革。乡政村治的模式体现了现代民主、自治理念，是大势所趋。但不能使村民与乡镇管理失去联系，彻底成为独立王国。在乡政村治这一政治模式中,乡镇政府成了国家政权在乡村社会的行政末梢,对村委会只能“给予指导、支持和帮助”，无权干预依法属于村民自治范围内的事项。在村级,虽然同时存在村民自治组织和村党组织两个村务管理的政治组织，但宪法规定,中国共产党的基层组织享有对村民自治的领导权力,村民自治组织享有自治权力。党组织的权力集中在党的领导方针政策的贯彻和监督、党组织的自身建设和村民自治组织进展状况的宏观控制方面,特别是享有对村民自治范围内的政治文化建设的领导权。自治组织的权力集中在本村公共事务和公益事业的控制权。农村基层党组织对村民自治组织的领导是政治思想上的领导和在重大问题、重要环节上的领导,不能超越《宪法》和《村组法》去搞包办代替。乡政村治体制否定了传统的乡村行政隶属关系，对党支部和村委会的关系也做了明确的有利于民主的规定。同时，村民自治组织也要及时履行与村党组织的沟通和信息交流工作，如果与乡镇组织发生异议或冲突，应向县级或省级申请仲裁，其依据就是《宪法》和《村组法》，将官治与自治有机地结合起来。
3．深化分税制改革，匹配县级政府的财权和事权。未来要进一步深化分税制改革，让县级政府有自己固定的收入渠道；或是加大对县域层级的转移支付力度并使其制度化以保障县域政府的职能与其财力相匹配。同时，在财政支出上要公开细化预算，约束县级政府的支出范围，促其职能理性回归到公共服务体系上来，对于竞争性行业应完全退出，不得搞“大跃进式”的“渡江战役”般的招商引资，政府应将其职能放在主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行，维持经济运行秩序；严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法；加强社会管理，完善当地社会保障体系，妥善处理各种社会矛盾，维护本地区社会稳定，健全突发事件应急管理机制；强化公共服务，完善公共政策，增强基本公共服务能力，提供社会满意的公共产品，促进基本公共服务均等化。在此基础上，应坚持量入为出的县治理念，严格控制县级政府债务的增量的扩大，逐步消化存量，最终实现收支平衡。
4．建立健全县治改革配套措施。首先，我国在相当长的时间内依然是“官本位”的政治体制，政府的一切行为都是以官职升迁为其风向标，因此，科学正确地制定县委书记的业绩升迁考评机制是改善县治的关键。必须抛弃以GDP为中心的业绩考评体系，建立综合业绩升迁考评机制，将其引领到公共服务的本位职能上来。其次，要限制地方政府的非理性职能异化冲动。如对地方举债搞建设，其债务规模必须与其财力相匹配，期限也尽可能与政府任期相一致，债务超标不能考虑升迁调动；要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，进行有效问责，重大项目事项终身追索。第三，要进一步加强对权力的实质监督。这可以从信息公开（主要是人事任免、个人财产、政府预算等方面）做起，同时在省纪委和组织部专门开设举报调查处，清理县委书记滋生腐败的温床。县治优化的关键就在于创建一个阳光下行使权力的制度环境。