襄阳市财政局
内容提要：实施“十二五”养老发展规划以来，襄阳市已初步形成公办养老机构示范作用明显、民办养老机构蓬勃发展，社区、居家养老服务体系建设逐步加快的良好发展态势。本文介绍了襄阳市社会化养老体系建设的基本情况、经验和作法，分析了存在的问题及原因，并从政府财政视野提出了对策和建议。
关键词：社会养老 服务体系 财政保障
一、襄阳市社会化养老体系基本情况和财政投入情况
从目前各类养老机构发展情况看，全市初步形成了以公办养老机构为基础、民办养老机构为支撑、居家养老为主体的社会化养老服务体系雏形。2012年，全市各类养老机构达到911个，比上年增加139个；拥有养老床位21104个，比上年增加2029个，同比增长10.64%。从机构发展态势看，除公办的市、县级养老机构和乡镇社会福利机构保持不变、养老床位有所增加外，发展最快的当属民办养老机构和城镇居家养老服务中心、农村养老互助中心。从有一定规模的民办机构情况看，民办养老服务机构在稳定已有个数的前提下，重在扩大规模和提高服务质量方面实现了新的跨越。如在已有的41个民办养老机构中，拥有养老床位增幅尤为显著，已由2011年的2153个床位增加到2012年的3198个床位，增幅高达48.54%。为适应城市社区居家养老这一大趋势，从2010年起开始在城市街道和社区探索建立街道居家养老服务中心和社区居家养老服务站建设试点工作，实现了居家养老服务建设的新突破。在广大农村，尤其是邻近城镇、集体经济较为发达的村(居)委会，也开始探索农村老年互助照料中心的建设，并取得了经验，将为今后全面实现社会养老体系建设目标起到积极的示范、引导作用。
在实施“十二五”社会化养老发展规划过程中，从中央到地方各级政府均加大投入以及政策引导力度，为实现“十二五”社会化养老服务体系建设目标奠定了坚实的物质基础。从襄阳市近三年支持社会化养老体系建设投入情况看，政府投入支持公办、民办机构发展力度和支持社会化养老运营服务经费投入力度空前。仅从市区2010-2012年支持社会化养老发展情况看，其中养老机构建设投入、养老服务运营发展投入、老年人权益保障投入、老年工作机构建设经费投入等四项投入情况看，均呈现出快速增长的发展态势。从投入总量和增幅情况看，这四项投入由2010年的17.46亿元，猛增到2013年(计划)的31.19亿元，比2010增长78.65%，年均递增21.34%。从投入构成看，养老服务机构建设投入从2010年的7万元，到2011年投入增加到114万元，2012年又猛增加到1029万元，三年实现了投入由万元、向百万元、千万元的历史性跨越，今年计划投入为1633万元，与上年净增604万元，同比增长58.69%。此外，养老运营补贴也呈快速增长趋势，如从2010年的15万元，增加到2011年的32万元，2012年又增加到102万元，今年计划投入131万元，与2010年相比增长7倍多、年均递增1倍多。在老年人权益保障投入、老年人工作机构经费投入上也加大力度，从而为社会化养老体系建设注入了强大的发展动力。
二、襄阳市大力发展社会化养老服务体系的基本做法和经验
实施“十二五”养老发展规划以来，财政密切配合民政、人社等相关部门，积极落实市委、市政府关于社会养老事业发展战略，在争取上级财政投入、本级预算安排、财政政策等方面大力支持社会化养老服务体系建设，并纳入年度工作规划，突出重点，分步实施。目前，全市已初步形成公办养老机构示范作用明显、民办养老机构蓬勃发展，社区、居家养老服务体系建设逐步加快的良好发展态势。
(一)制定发展规划，构建社会化养老服务体系框架
加强社会化养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务。据第六次人口普查的数据看，襄阳市老龄化步伐加快，2011年，全市60-65岁的老人已达73.2万人，占总人口的13.13%；65岁以上的老年人已达46.72万人，占总人口的8.49%。为应对老龄化社会的到来，襄阳市各级财政部门配合民政等部门按照市委、市政府“运行机制良好、服务品质优良、监管管理到位”要求，编制并着手实施具有符合城乡养老特色的社会化养老服务体系建设框架：在十二五期间，全市将着力构建养老福利机构为示范，以社会兴办为载体、以社区服务为依托，以居家养老为基础的养老社会化服务体系，逐步形成市区、县(市)、乡镇(街道)、村(社区)多层次的养老服务网络，基本满足全社会老年人的养老服务需求。到2015年，稳定全市164个公办养老机构、力争在提档升级和规模上做文章，确保城市“三无”老人和农村“五保”老人在自愿条件实现100%集中供养；鼓励引导和投资建设或改造一批城市民办机构，以及城市街道综合养老服务中心和社区养老服务站，使日间照料服务100%覆盖城市社区；建设一批示范性的农村老年人互助照料中心，力争覆盖50%以上的农村社区。
(二)建立统一领导，完善部门分工负责的协调机制
市委、市政府为加强全市社会化养老服务体系建设工作，成立了由市长任组长、分管市长为副组长、相关部门负责人为成员的社会化养老服务工作领导小组，统筹、规划全市社会化养老服务体系建设的重大问题；各县(市、区)、各相关部门把加快发展养老服务社会化列入重要议事日程，加强组织领导，落实专人负责，强化社会管理和公共服务职能，整合社会资源，加大对养老服务业的扶持力度。乡镇政府是农村社会福利院的建设和管理主体，肩负着农村“五保”老人集中供养、安度晚年的责任。为此，各地从本区域人口老龄化和为老年人服务需求出发，科学制定本地养老服务发展规划和养老服务机构布局规划，逐步组织实施。
各级发改、财政等相关部门切实履行职责，认真落实各项扶持政策、养老机构项目建设的申报和落实工作；财政、民政、人社等部门密切配合，切实做好养老服务和企事业单位退休人员社会化管理服务的综合协调工作；建立健全监督检查和评估机制，指导社会福利机构和基层养老服务机构完善制度、优化管理、提高质量、防范风险，重点在公办养老机构中开展养老服务队伍的专业培训，及时解决工作中存在的问题，确保各项政策、措施和投入的资金落到实处。新闻单位做好养老保障事业和养老服务事业的宣传工作，大力营造敬老、助老和为老人服务的良好社会风气。乡镇(街道)、村(社区)和各级各类养老服务机构认真贯彻落实国家技术规范和标准，加强自身建设和服务人员的培训教育，建立健全管理制度，规范服务标准、流程，明确服务人员的职责，做到机构设置有标准、服务有规范、监督有依据，不断养老增强服务意识，提高服务水平。
(三)突出政策导向，支持社会养老机构健康发展
在推进全市社会化养老服务体系建设上，财政紧密配合民政、土地、发改、建设、规划等部门积极落实优惠政策，支持公办养老机构提档升级、扩大规模，鼓励更多民营资本进入，强力推进全市养老机构体系建设。
一是不断增加投入，提升公办养老福利机构“示范”服务功能。公办养老机构是为城市“三无”老人、孤儿和弃婴等弱势群体提供服务的综合性社会福利机构；乡镇福利院则是为农村“五保”老人并愿意集中养老的提供基本生活服务的养老福利机构。这些公办福利机构一直是政府投入的重点。2011年，通过福彩公益金、国债资金和财政补助等多渠道筹资1200万元，市财政重点支持市福利院新建“三无”人员供养大楼，新增面积15800㎡，新增50张床位、达到1898张床位，成为全市养老功能齐全、服务设施完备、管理服务水平专业的社会福利养老机构。各县市也按照积极争取省财政项目、地方配套的方式，兴建和完善了功能齐全、服务一流的社会化养老服务机构。谷城县老年公寓在县委、县政府和上级有关部门大力支持下，先后投资1704万元，于2008年5月动工兴建了占地28亩、并于当年12月全面竣工投入使用。这个集社会福利院、光荣院、老年公寓为一体的综合性老年人养老服务机构，建筑总面积13611㎡，其中福利院、光荣院分别为2栋三层60间、2336㎡；向社会开放养老服务的老年公寓11栋96套、6815㎡，此外还有餐厅、大型娱乐活动室、医疗综合服务楼等配套服务设施，所有建筑和设施全部按照“社会福利基本规范”和“老年人建筑设计规范”要求设计建造，堪称一流的花园式社会养老机构。襄州区于2008年5月动工、分两期施工。两期工程共投资2300多万元，面积15.68亩的社会福利院、光荣院已于2011年9月峻工，现有床位300个，收养老人127人，其中城市“三无”对象和优势抚对象47人，社会代养老人80人。乡镇福利院养老对象明确、单一，它是农村“五保”老人集中供养的公办福利机构。在各级政府大力支持下，乡镇政府积极履行主体管理责任，将改建、扩建或完善乡镇福利院设施、逐步增添体育娱乐设施，使乡镇福利院基本适应了农村“五保”老人集中供养的需求。
二是适当减免税费，大力支持养老机构项目建设力度。一方面，按照规划，对新建营利性养老服务业建设项目用地，各级政府采取招拍挂出让方式，以最优惠的价格供地。对敬老院、福利院等项目用地，在土地登记时免收土地权属调查费，其他收费按最低标准收取。乡村公益性的养老服务项目建设用地，经批准使用集体建设用地。对经批准新建的养老服务项目，发改、规划部门优先立项和办理规划手续；建设部门优先完善周边道路、排水、绿化等基础设施。另一方面，落实税费减免政策。对经批准新建的养老服务项目，协调发改、规划部门优先立项和办理规划手续。对经县级以上民政部门审批认定的养老服务机构，免交本级政府留成的市政基础设施配套费等城市建设、房屋建设的行政事业性收费(证照费除外)，免交煤气、水、电增容费和供排水设施使用费；申请安装水、电、气管线、管道工程的，有关单位给予优惠或减免相关费用；对养老服务机构的救护与生活用车，按程序报请交通部门审批免征养路费。使用有线(数字)电视、电话、宽带互联网及办理其他有关电信业务的费用按相关政策给予优惠。养老服务机构提供的养老服务依法免缴营业税。对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性养老服务机构，依法暂免征收企业所得税以及自用房产土地的房产税、城镇土地使用税。
三是优化补贴方式，支持民办养老机构发挥市场主体作用。为切实改变公办福利机构难以适应社会化养老需求的困扰，襄阳市采取政策支持、财政补贴等方式，引导更多社会资本投入到社会化养老体系建设中来，使民办养老服务机构成为社会化养老服务体系建设的主力。如2010--2011年，市财政、民政部门通过上级补助、预算安排和彩票公益金等多渠道筹措资金，采取床位补贴、运营补贴等政府购买服务方式，重点对城区新建50张床位或扩建30张以上床位的民办养老机构，按每张500元标准给予一次性补助；对已投入运营入住率达50%以上且入住老人满意运营正常的，按入住6个月以上托养老人实际床位数每月补贴50元，年财政运营补贴达115万元，其中：中央省专项补助75万元，市区财政补助40万元。
四是扩大购买服务，积极探索社区养老、居家养老新模式。襄阳市各级政府运用规划引导、优惠税费政策支持、财政补贴方式的同时，扩大政府购买养老服务范围，积极推进机构集中养老、社区养老、居家养老等多形式的社会化养老服务。首先，创新综合服务模式。充分发挥城市社会福利院“示范”优势，建立主要为失能、半失能老年人提供专门服务和老年人康复理疗中心、老年人护理培训中心、临终关爱中心等综合服务模式。其次是创建“养医结合”(养老院+医院)服务模式。如市汉江国际老年公寓属于省级示范公寓，由一家二级综合医院市农工医院转型为老年护理院，探索“以医助养、寓养于医、医养结合”的新路子，入住老人“小病不出居室、大病不出公寓”。对于愿意选择机构养老方式的老人，其养老、医疗等个人账户资金均与养老机构实现无缝对接。第三是创建“以社区为依托、以家庭为基础”的居家养老服务模式。樊城区施营社区、红光社区建立社区养老服务中心(站)，为社区居住的老人提供日间照料、入户服务、文化娱乐、紧急救助等服务。在财政支持城镇居家养老服务方面，开始探索将特困老人养老纳入政府补贴范围，如对60周岁以上且分散居住的“三无”老人，每人每月提供150元标准的居家养老服务；对60周岁以上且生活不能自理或半自理或不完全自理的低保独居老人，以及对70周岁且无子女的低保独居老人，每人每月提供100元的标准的居家养老服务；对家庭人均月收入低于低保标准的1.5倍、且生活不能自理或不能完全自理的60周岁以上的贫困老人，每人每月提供50元标准的居家养老服务。在广大农村，积极引导村级组织建立老年人互助照料活动中心，推进城乡一体“养老帮扶”，探索创建农村互助式养老模式就成为农村应当探索的重点。如樊城区城市卫生养老中心和农村卫生所结对帮扶，租用农村空闲房屋开办了21家老年日间照料中心，着力构建养老资源共享、信息沟通、城乡帮扶的联动机制。
三、存在的问题与因素分析
襄阳市在加快社会化养老体系建设过程中，较好的适应和应对了老龄化社会对养老机构的基本需求。但从应对老龄化社会加速到来和独生子女家庭养老责任和照料日益繁重的现实需要来看，仍存在一定矛盾和问题。
(一)公办养老机构运行机制不顺与自身发展不够的矛盾
从调查走访的全市公办福利院情况看，由于其主要任务承担的是城市“三无”人员集中养老职责，故在项目投入、经费保障、运行机制等方面基本依赖于政府财政大包大揽、由此导致机制不活、自身发展受限等诸多矛盾和问题。如襄州区福利院地处襄阳主城区东部，作为100多人口的大区，现仅有公办养老床位300张，除已入住127名城镇老人外，另预留50张床位供优抚人员季节性轮流疗养之用，还有80多张床位空置以应急需，空置率为27%。分析其原因，这一现状不是福利院不愿意持续扩大规模、压缩空置率，而是在政府投入极为有限情况下，既不可能取得银行贷款、也不可能吸引社会投入扩大规模。在公办养老机构众多且影响更为广泛的乡镇社会福利院，由于经费预算标准低、缺口大，加上福利院年老人年老多病、仅能满足基本保障，没有能力建立起比较完善的娱乐活动室、适合老人的体育活动设施。乡镇社会福利院在发展中遇到的难题，其根源还在于乡镇社会福利院的建立仅明确了责任主体，却没有明确与其相应的法人地位。从单位属性来讲，由于既不是企业，也不是事业单位，更不是社会组织，故其在银行开户、承担经济往来、社会责任等方面都遇到很大的困难。
(二)享受政府养老对象补助标准偏低与提高日常生活待遇的矛盾
上级政府财政每年均对公办养老机构给予经费支持和对入住老人生活和医疗给予适当补助，很大程度缓解了养老补助标准低，运转困难的矛盾。从现行养老责任体系划分，城市社会福利院养老对象日常生活起居、伙食补助和医疗等保障主要由市、县级财政负担；乡镇福利院养老对象补助主要由乡镇财政负担。从补助标准情况看，城市和乡镇福利院养老对象补助标准由于受城乡差别和乡镇财政较为困难等诸多因素的影响，差距很大。从我们典型调查情况看，襄州区紧邻主城区，享受对象人均伙食费仅为3600元／年，平均每天近10元的伙食标准；宜城市南营福利院，是在2002年乡镇撤并改建而成，入住农村“五保”年均生活费2100元，月均175元／月，每天仅为5元多一点的生活费标准，其饮食标准可窥见一斑。分析其原因，一方面，从省级层面，没有出台与物价上涨指数相适应的补助标准；另一方面，各级财政难以更多的安排预算资金予以支持。尤其是乡镇社会福利院在民政补助相对偏少、乡镇政府无力给予更多资金支持的情况下，一般则利用院内空闲地、周边水面、山坡较多的优势，在院管理人员带领下，并动员院民自愿参加力所能及的种植、养殖等多种经营活动，维持着乡镇福利院改善入院老人伙食、以及生病老人治病、改善入住条件等最基本的日常生活需求。
(三)民办养老机构发展迅速与政府部门规范管理相对弱化的矛盾
进入新世纪，随着社会化养老需求逐步扩大，在国家政策引导下，城市民办养老机构应云而生。但从规范管理服务情况看，由于前期缺乏发展规划、以及规范的监管规则和较为详细的行业服务标准，致使民办养老机构管理服务参差不齐，有关部门对进院养老的老人如何进行心理疏导、科学安排三餐、日常生活护理、开展文化娱乐活动等缺乏严格的考核和评价，尤其是对行动不便、生活不能自理的老人如何科学照顾、促其搞好临终关怀等方面还缺乏良好的服务规范和要求。从我们调查的中小规模的民办养老机构情况看，由于市场竞争较为激烈、以及物价部门对其收费实行单个审批制度，导致有经济条件的想多交费享受更周到、舒适的养老服务难成梦想。还由于绝大部分养老院是租住民居或旧厂房改造而成，租用成本水涨船高，为了生存和发展，养老院不得不雇请年龄相对较大、且绝大部分是周边农村或是边远山区农村的居民，这样一来可以省下不少工资成本，二来也能使他们相对安心服务。但这些人由于未经过任何培训，仅会做些最基本的洗衣、洗被和清洁卫生等服务工作，其他如心理辅导、疾病预防知识等则无从谈起。从政府有关部门来看，对进入养老院担当护理人员的缺乏资格认证监管，昨天是种田、务工的，今天就上岗成为养老护理人员的现象屡见不鲜。
(四)城乡居家养老公共服务设施缺乏与实现社会化养老多元化的矛盾
随着国务院关于社会化养老服务发展规划的落实，襄阳市按照上级统一部署，已将多元化社会化养老服务体系建设纳入发展规划并加快实施，其中过去一直薄弱的社区养老、居家养老服务设施建设提上重要日程。2011年、2012年全市试点建成的以城市街道和社区为单元的60 家居家养老“养老服务中心”、“日间照料中心”的431个床位投入运行。街道和社区“养老服务中心”“日间照料中心”架子虽然搭起来了，由于绝大多数社区缺乏稳定的收入来源，如适合老年人的简易体育健身器械、室内室外娱乐器材、午间配餐和临时休息床位等公共服务设施还不够完备等，同样面临持续发展的困惑。从整个城市情况看，90%以上的社区居家养老的老人依然是“休闲无场所、娱乐无设施”；从广大农村和乡镇情况看，居家养老情况更不容乐观。由于绝大多数社区或村组缺乏相应的集体经济来源，尤其是丘陵、山区农村居民居住相对分散，很难在短期内实现居家养老服务社会化。
四、加快社会化养老服务体系建设的若干财政对策建议
加快社会养老服务体系建设是实现党的十八大确立的“老有所养”战略目标和全国“两会”关于社会化养老体系建设的安排具体部署，其中省、市政府均已出台规范性文件明确提出：“到2015年，实现城市“三无”老人和农村“五保”老人在自愿条件下100%供养、建设一批城市街道综合性养老服务中心和社区养老服务站，使日间照料服务基本覆盖城市社区，建设一批示范性的农村老年人互助照料活动中心，力争覆盖50%以上的农村社区”。上述阶段性建设目标为加快社会养老体系建设指明了方向。本课题认为，为实现这一目标，要在坚持“政府主导、民政主管、财政逐步增加预算投入、部门和社会积极参与、因地制宜、资源共享”的原则下，在养老机构建设上应遵循“低端有保障、中端有市场、高端有控制”和“运行机制市场化、服务对象大众化、服务方式多样化、服务队伍专业化”的思路，着眼老年人多层次、多样化、全覆盖的养老服务需求，大力支持和发展老年人事业和产业。对此，我们特从政府财政视野提出如下对策和建议：
(一)完善与社会化养老相匹配的财政支持制度体系
改革开放以来，尤其是近年来，中央和地方财政持续加大了对民主领域的投入，其中对公共养老体系建设投入也随之呈迅猛增长态势。但这种投入依然带有一定的主观性和随意性，对兼顾公平与效率的财政分配政策原则不尽一致。因此建议：一是建立中央和地方各级预算保持适度增长的制度体系。为从财政投资政策引导上确保国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)落到实处，建议从中央预算、地方各级预算安排用于社会养老服务体系的预算资金应当高于本级预算支出增长幅度，逐步加大社会化养老的政府投入；二是建立规范的一般专项转移支付制度体系。为兼顾专项预算分配大体公平的原则，建议实行以奖代补激励措施，并以行政区域、社会经济发展水平、人口规模、财政状况等因素为基础，按照因素分配法结合养老体系项目库评价情况确定安排到各地专项预算，以一般专项转移支付形式下拨到市、县(市)财政。这样将有利于市、县级财政统筹安排上级转移支付资金和本级财力的及时跟进。三是明确公共财政投入重点，扩大养老供养范围。针对社会化养老服务体系建设中存在的薄弱环节，建议各级政府在公共财政投入上，将重点向农村乡镇倾斜，大力支持农村乡镇社会福利院更新、改造、扩大规模，以适应农村社会化养老高峰的到来。在扩大养老供养范围上来讲，除对农村“五保”老人给予照顾外，对于城乡独生子女老人、以及其他特困老人，都应逐步纳入财政供养范围，以切实解决城镇极少数贫困老人老有所养、老有所依遇到的无助问题。四是发挥政府主导与市场调节的作用，促进公办养老机构与民营养老机构的公平竞争。针对当前公办养老机构渐渐成为“特权”老人争相享用“蛋糕”的潜规则，应当因势利导，在政府财政政策引导上，实现由公办、民办养老机构差异化竞争到公平竞争的转变。
(二)完善财政补贴、政府购买服务政策，探索较为完善的财政激励机制
养老机构建设是应对老龄化社会到来，适应政策性养老和社会化养老的基本措施之一。因此，在中央和地方各级预算投入持续增长的同时，以财政补贴、政府购买服务等方式，引导和支持社会力量以独资、合资、合作等形式，在城市包括少数经济较为发达的城镇，在规划引领下，大力支持民间资本进行养老市场，运用合资、股份等形式，加快建设的适应不同需求各类养老养老机构，包括兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院等。鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人创造良好的养老环境和条件。在乡镇，继续大力支持现有社会福利院的扩建、改建或完善和提高工作，加快文体、娱乐设施的建设。同时建议省级有关部门尽快明确乡镇福利院法人地位，为其独立承担社会养老责任、加强经济核算、加快自身发展创造条件。为切实改变当前民办机构是按市场化运作，而收费又完全受制于政府物价控制不符合市场经济规则的现状，建议省或省以上发改(物价)、财政部门研究出台规范各类社会福利机构(包括公办福利机构)服务收费监管办法，核心是改变当前物价部门单个上门核定审批改为按养老院社会成本、制定具有普遍约束力的收费幅度和参照标准，这就是根据各地经济社会发展水平，同时以民政部门考核验收认定的等级标准，在某一时期机构养老月收费的市场指导价，即达到什么样的服务水准、按什么档次收费的新机制。这样既可以使物价部门从单个审批繁琐的审批事务中走出来，加强收费政策执行情况的监督和科学核算某一地区养老的社会成本，又为充分运用市场机制解决养老机构发展问题找到新的出路。为架起公办、民办养老机构公平竞争的环境，对当前公办养老机构要结合正要进行的事业单位改革之机，将其改为自收自支的事业单位，实行事业单位、企业化经营管理模式。与之相配套的政策还应包括应当研究制定城镇“三无”人员、农村“五保”对象在进驻养老院安享晚年后所有动产、不动产的归宿方案。对于不愿进入养老院养老的这类人员也应当制定其动产、不动产归宿方案，以利为这些老人生前提供更为舒适的养老环境聚集养老资金提供支撑，为生后减少财产分割可能引起的法律纠纷构建起法规制度平台。
(三)完善以社区、居家养老为主体的社会化养老体系
按照我国传统和习惯，完善以社区、居家养老为主的社会化养老体系建设将是各级各相关部门应当关注和支持的重点。据《武汉晚报》报道，今年2月武汉市有关机构发放调查问卷65万份，分发给65岁以上的老人自愿填写，收回45万份，在问询未来养老方式时，84.7%的老人选择了居家养老、机构养老的仅占2.9%。在选择居家养老原因时，80.3%的老人是不愿意离开现在居住环境。由此可以看出，社区、居家养老仍是未来大的发展方向，也是加快城市社区日间照料中心或是养老服务中心(站)建设、农村养老互助组织建设的重点。在这方面，首先建议各级政府按照规划，积极推进建设一批城市社区日间照料中心、鼓励有一定条件、且人口较为集中的农村村委会，兴建或改建一批农村养老互助中心组织，探索农村居家养老新模式；其次是充分利用现有社会资源，加快城市社区居家养老服务中心或日间照料中心建设，如通过政府规划引导、财政适当补助的方式，对现有各类企业、事业单位已有老年活动室进行整合，使其具有社区日间照料中心的功能；三是充分发挥志愿者队伍和老年人协会等群众组织的作用，为老年人提供邻里关照、亲情陪伴、自助互助等服务。积极实践政府为特困老人购买服务、服务机构提供服务等新型服务模式，逐步建立志愿者公益服务、政府购买服务和市场化有偿服务相结合的居家养老服务体系；四是通过政策引导，财政补贴方式支持建立与社区管理网络联网的养老服务平台，使之于社区卫生服务中心、以及与其他社会组织进行服务对接，从而更好的为社区养老、居家养老的老年人提供生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，为他们营造良好的生活保健环境。
(四)完善养老护理服务人员专业化的业务培训体系
加快老年服务建设迫切需要建立一支规模适度、结构合理、爱岗敬业、素质优良的养老护理员队伍。为此，建议中央或省级相关部门出台政策：一是对进入养老机构的从业人员逐步实行严格的市场准入制度，即凡进入养老服务行业的，至少要取得县(市)级人社、民政部门经过一定时间的理论培训和实习考核，取得养老服务资格证，方能允许上岗的制度；二是人社、民政、财政要紧密配合，将有意加入养老服务行业的城乡居民，对其提供必要的岗前业务培训，同时实行政府买单补助的优惠政策；三是在培训内容上、要加快培养老年医学、护理学、营养学以及心理学等方面的专业人才，提高养老机构和参与社区及农村基层卫生技术人员的专业素质；有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程；加强岗位培训，提高养老服务从业人员职业道德、服务意识和业务技术水平。在培训方式、方法上，县级以上人社、民社部门要以所在县市公办养老机构为学习理论和实践的培训基地，其有一定资质的管理也可聘为兼职老师，进行理论讲授和具体操作的传帮带，从而为培养更多的、符合养老服务事业的人才起到积极的助推作用。