王晓哲/辽宁省科学技术情报研究所；刘燕红/财政部财政科学研究所
内容提要：近年来,我国在保持国民经济快速发展的同时，城乡居民收入分配不合理、贫富差距不断扩大已经引发了一系列的社会矛盾，成为全社会关注的焦点。收入分配制度的不合理会阻碍经济的持续发展与和谐社会的构建。本文从分析当前收入分配领域存在的城乡居民收入总体水平偏低、收入差距较大等现实问题及其原因入手，探讨了完善收入分配制度的有关政策措施。
关键词：收入分配差距 分配方式 原因对策
2013年初，国家统计局首次公布了我国2003年至2012年全国居民收入基尼系数，其中2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。另据西南财经大学中国家庭金融调查于2012年底发布数据显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61。姑且不论两个版本的数据哪个更为科学真实，基尼系数明显偏高已是不争的事实。另外，目前我国总人口中20%的最低收入人口占总收入的份额仅为4.7%，而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额已高达50%。我国收入分配差距过大的问题，已经成为众多社会矛盾的根源和焦点。本文试对收入分配差距过大的原因进行制度层面的剖析，并提出对策建议。
一、我国收入分配差距过大的原因
（一）宏观体制性、机制性因素
1.经济发展阶段变化和经济体制转型过程中产生的影响。改革开放以来，我国经济保持近30年的快速增长，到2012年，我国人均GDP达到6100美元，已经进入工业化中期阶段。在这一发展时期，伴随着城市化进程和产业结构的升级加快，居民收入差距、地区收入差距可能加大，西方发达国家处于与我国相同经济发展阶段时，一般都经历了居民收入差距扩大的过程。从经济体制转型看，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，资本、技术和管理等各种非劳动生产要素逐步参与收入分配，居民收入来源日益多元化，使得我国居民收入分配格局发生了根本性变化，在收入总体水平不断提高的同时收入差距也逐步扩大。
2.城乡社会、经济管理制度的差别。长期以来，我国城乡实行不同的社会、经济管理制度，城乡之间在产权制度、生产经营方式、投资渠道、就业、社会保障和户籍管理等方面都存在较大差异，导致城镇化进程和农村剩余劳动力转移滞后，农民的生产经营收入和非农收入增长相对缓慢，农民在国民收入分配中的所得份额下降，造成城乡居民收入差距扩大。
3.垄断行业收入分配制度改革滞后。我国一些垄断行业，如石油、通讯、民航、煤电等行业所形成的高效益，在很大程度上是凭借其垄断地位，即靠非市场、非劳动因素所获得的，但是，这些超额利润并没有完全上缴国家财政或转为国有资本金，其相当部分是直接或变相地转化为本行业职工收入或福利，从而造成垄断行业的收入明显高于其他行业。
4.社会再分配调节力度不够。在我国现行社会保障体系覆盖面仍比较窄的情况下，面对城乡居民在享受社会保障和福利等方面的较大差距、教育和医疗卫生资源布局的不均衡、居民获得收入的能力培养和人身健康机会不均等及其所导致的竞争起点不公等问题，本应作为再分配调控手段的相关政府职能机构，未能充分发挥出其应有的功效，财政为促进社会公平而用于教育、医疗、社会保障、住房等方面支出的比重也还不高。
5.收入分配法规不健全。目前，我国调控收入分配的法律法规和监督管理制度等基础建设相对滞后，社会诚信体系尚未形成，管理部门和执法部门协调配合不够。尤其是公共利益部门化、部门利益个人化倾向严重，在相当大程度上影响了收入分配政策的制定和执行效果，使收入分配领域的一些深层次矛盾和问题长期得不到有效解决。
（二）财税制度、政策不完善
1.税制结构不合理。目前，我国现行税制结构是以流转税为主体的，其比重高达60%左右，而主要发挥收入调节作用的所得税比重只占20%左右，个人所得税更是仅占税收总收入的10%左右，导致现行税制总体上调节收入分配的功能较弱。
2.税收调节体系不健全。目前我国税收调节体系尚不健全，除了个人所得税发挥一定作用外，其他税种的作用发挥有限。此外，社会保险税、物业税、赠与税、遗产税等税种仍未实际开征，缺乏各种税种协同调节收入分配差距的合力。
3.税收制度设计不规范。目前，我国税收体系中有些税种的制度设计本身就存在缺陷，如个人所得税是对纳税人的所得按应税项目和规定的税率分别计算征税，而不是对纳税人的全部所得额进行加总，消费税是在普遍征收增值税的基础上，有选择地对特殊消费品征收消费税，而不对消费行为课税，致使某些属于奢侈消费的消费行为未能受到应有的调节。
4.政府间事权和支出责任划分不够清楚。1994年分税制改革后，各级政府事权的划分过于简单，事权交叉重叠，支出责任重点不明确，缺乏规范性，中央与地方政府之间职能错位的问题并非鲜见，特别是基本公共服务事权重心设置偏低，导致地方政府事权过重，表现为事权划分呈“金字塔”形，而财权划分呈“倒金字塔”形，造成了财权上移、事权下移，从而带来了普遍的基层财政困难。
5.财政转移支付制度不完善。目前我国的财政转移支付制度尚不完善，如：专项拨款的比重偏高，有些专项拨款要求地方予以配套，加剧了地方财力困难；中央对地方的税收返还占中央补助地方支出的比例过高，大大降低了转移支付的均等化功能，使地区间财力差异进一步拉大；财政转移支付标准不规范，没有建立一套科学而完善的测算方法和计算公式，也降低了资源配置的效率。同时，财政转移支付制度缺乏法律保障，财政转移支付立法还不完善，转移支付实施存在一定程度的随意性。
二、完善收入分配制度的政策建议
1.优化产业结构。当前及今后一个时期，我国产业结构调整应把重点放在努力构筑农业产业化、工业新型化、服务业现代化相互支撑、共同促进的产业发展格局上，加快发展第三产业特别是劳动生产率高、就业容量大、工资增速快的现代物流、金融保险、电子商务、教育培训等生产性服务业以及商贸、文化、家政、社区服务等生活性服务业，大力发展附加值较高的轻工产业、劳动密集型产业和高效设施农业，为实现充分就业和提高工资水平打造坚实的产业基础。
2.建立健全促进农民增收的长效机制。进一步加大对“三农”的投入力度，大力支持农业和农村基础设施建设，加快城镇化建设步伐，带动和促进农村经济、社会大发展，提高农民生活水平；切实转变农业发展方式，加大强农、惠农力度，支持龙头企业发展，构建现代农业产业体系，以农业产业化带动农民增收；加大农业科技投入力度，推动农业科技进步，加大新型农民科技培训力度，优化农业科技资金支出结构，提升农业科技创新能力，加快科技转化为现实生产力的步伐；建立健全农业补贴稳定增长机制，完善农村良种补贴、农资综合补贴和粮食直补政策，增加农机具购置补贴规模，完善农资综合补贴动态调整机制，调动农民种粮积极性，增强抵御农业生产风险能力，进一步增加农民收入。
3.实施积极的就业政策。切实把就业工作摆在更加突出的位置，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，确保零就业家庭至少实现1人就业，城镇登记失业率控制在4%以内；大力支持服务业、劳动密集型企业、小微型企业和创新型科技企业发展，创造更多就业岗位；完善税费减免和公益性岗位、岗位培训、社会保险、技能鉴定补贴等政策，促进高校毕业生为重点的青年、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业；大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业，在财税方面提供便利和优惠鼓励更多劳动者成为创业者，对自主创业、农民工返乡创业应进一步降低门槛，给予更大支持。
4.促进建立合理的企业工资形成与增长机制。加强对企业工资分配的宏观指导，对企业工资收入分配的有关问题做出政策性规定，强化对企业工资收入分配的约束与管理；推进企业建立普通职工工资与企业效益、高层管理岗位工资联动增长机制，缩小企业内部分配差距，高管人员薪酬增幅应低于企业职工平均工资增幅；强化对垄断行业工资增长的指导，对部分过高收入行业的国有及国有控股企业，严格执行企业工资总额和工资水平双重调控政策，使行业间保持适度的工资差距；严格执行最低工资制度，每年根据国民经济和社会发展水平、物价指数等因素变化，合理提高最低工资标准，并逐步提高财政补助标准，增加城乡居民特别是中低收入者的收入，更好地发挥最低工资制度“保低”的作用。
5.完善社会保障制度。进一步扩大社会保险覆盖面，提高社会保险基金自我平衡能力，逐步提高统筹级次；推进城镇养老保险并轨，提高企业退休人员养老金、重点优抚对象救助金等标准，积极稳妥地推进新型农村社会养老保险试点工作；完善城乡居民最低生活保障和低保边缘户救助制度，探索建立城乡低保标准自然调整机制，逐步将城乡低保家庭中的残疾人、非义务教育子女全部纳入分类救助范围；完善城乡社会救助制度，加大医疗救助力度，建立城市贫困居民冬季供暖救助长效机制，全面落实重点优抚对象抚恤和生活补助政策。
6.完善促进居民收入公平分配的税收制度。以公平为导向完善税收调节体系，加大现有税种改革力度，改变现行税制在调节收入分配方面的制度缺陷，逐步提高所得税和财产税的比重，构建和完善有利于形成相对均衡的利益分配格局和促进社会公平的税制结构；进一步改革个人所得税，将现行的分类征收制改为混合征收制，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，降低中低收入者相对税负，加大对高收入者的税收调节力度，促进社会公平正义；深化消费税制改革，拓展奢侈消费品等项目的税基，适当增设新税目，将某些超越大众生活水平的高消费商品或服务列入消费税的征税范围，在总体上提高消费税在税收中的比重；改革资源税制，按照从价或从量与从价相结合的方式在生产环节课征资源税，适时将水资源纳入资源税征收范围；改革企业税制，减轻中小企业税负，消除企业所得税与个人所得税之间的双重课税；深化房地产税制改革，构建合理完善的房地产税收制度，有效调节财富分配。
7.完善财政管理体制。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，再根据各级政府的财政支出确定各级政府的财政收入，进一步理顺政府间收入划分，促进财力与事权相匹配；完善财政转移支付制度，优化转移支付结构，加大一般性转移支付比重，大力压缩专项转移支付，逐步取消体制返还性转移支付，建立均衡性转移支付逐年增长机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力；改进转移支付分配方法，变基数法为因素法，科学设计、积极推行横向财政转移支付制度；推进省以下财政体制改革，进一步规范省以下政府间分配关系，充分调动市及县（市、区）发展经济、壮大财源的积极性，通过完善省以下财政体制，建立收入和财力稳定增长机制，促进经济和社会协调发展。
8.降低城乡居民生存、发展成本。一是加大教育投入，降低教育成本。健全义务教育经费保障机制，推进义务教育资源均衡配置，逐渐缩小教育发展中的区域差距、城乡差距和义务教育学校之间的校际差距，促进教育公平；制定和提高高中学生人均经费标准，逐步降低高中择校生比例；支持有条件地区开展免费学前教育；加快发展现代职业教育，推进免费中等职业教育，支持建设职业教育实训基地，提升职业教育实践教学水平；支持教育薄弱环节发展，全面落实教育民生工程，健全各级各类学校家庭经济困难学生资助政策体系。二是积极推进医药卫生体制改革，降低就医成本。加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，促进基本公共卫生服务均等化，逐步提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准，不断完善基本医疗保障体系；逐步扩大基本公共卫生服务覆盖范围，提高基本公共卫生服务人均服务标准，提升人民群众健康水平；支持基层医疗卫生服务体系建设，实施国家基本药物制度，完善基层医疗卫生机构运行机制，推进基层医药卫生体制综合改革；积极推进县级公立医院综合改革试点工作，按期实现县级公立医院改革的阶段性目标，力争使县域内就诊率达到90%左右，基本实现大病不出县。三是加快推进保障性安居工程建设，降低住房成本。制定工薪阶层住房保障办法，采取允许集资建房等多渠道解决措施，切实减轻工薪阶层住房负担；设立保障性住房建设基金，由公共财政专项预算支出、住房公积金净收益、国家拨款、廉租房所得净收入和地方土地出让金的一部分构成，专项用于保障性住房建设。