内容提要：陕西科教资源丰富但经济发展水平不高，科教资源与经济发展的关联性很弱。虽然政府通过建立省级科技创新服务平台、实施创新工程、提高科技资源使用效率等组织方式，在促进科技与经济融合方面进行了很多的探索，但整体效果不明显。科技与经济融合度难以提高的原因是多方面的，它与科技创新的社会环境、科技资源管理体制以及一些具体组织方式都紧密相关。陕西的探索给我们的启示：根据各地情况和特点，科技与经济的融合应当分类引导；体制机制创新是推动科技与经济融合的前提；新增科技投入应致力于引导存量科技资源，提高其利用率和使用效率。
关键词：科技 经济 融合 财政政策
陕西是科教资源大省，也是国内较早提出“科技兴省”战略的省份，在促进科技与经济相互融合方面做了不少探索。调研组通过实地考察，对省、市、开发区等不同层次的科技与经济相互融合的组织方式创新实践有了初步了解，并对其做了初步的分析，以期能对科技投入政策制定有所启示。
一、陕西推动科技与经济相互融合的现状
陕西给人三个突出印象：一是经济发展水平不高，二是科教资源相当丰富，三是科教资源与经济发展的关联性很弱，科技没有成为陕西的第一生产力。这从下面的描述中不难看出这种景象。
(一)陕西有丰富的科教资源
陕西科教资源丰富，特别是中央科技资源在陕西的配置较多。全省现有研究机构885家，其中：中央机构290家，地方595家；各类专业技术人员110万人，其中：科技人员19.21万人(中央机构的科技人员10.15万人)；每万人科技人员40人，居全国第7位。全省普通高校76所，拥有各类科技人才3.65万人，综合科技实力居全国第4位；高校有国家级大学科技园4个，居全国第2位。全省共有142个专业学科，其中国家级重点学科107个。国防科技实力强，军工科技面广，纵涵科研、设计、试验、生产，横跨航空、航天、电子、兵器、船舶、核技术等6个行业；高端人才密集，拥有高级科研人员1.58万人；国防科技装备水平在全国国防系统中位居前列。
(二)科技成果多，产业化的少
丰富的科技资源带来了大量的科技成果，但产业化的少，这说明陕西的科技与经济融合度低。从科技资源相对更为集中的西安市来看，更充分地证明了这一点。西安的情况可以概括为“一高两低”，即科研成果产出量高，转化率低、效益低。西安市平均每年产出科技成果3000多项，“十一五”期间共有123项成果获国家科学技术奖励，占全国获奖总数的9.31%。2009年，西安承担的各类国家科技计划336项，其中国家973计划和863计划项目占了67%。西安专利申请量12772件，授权4706件，主要集中在电子信息、新材料、生物医药等领域。
但科技成果的转化率低，就地转化率更低。以“863项目”为例，2008年西安高校承担国家863计划148项，形成成果转化的有29项，占项目总数不到20%。2009年西安高校共实现项目技术交易3.35亿元，其中西安本地单位购买技术实现交易1.0亿元，占29.9%，外地购买是本地的两倍多。高校专利的技术交易额600万元，在西安本地的专利交易额80万元，仅占专利总交易额的13.3%。从这些数字看，大多数科技成果都没有转化为现实的生产力。
即使是转化了的科技成果，其产生的经济效益也较低。院地合作转化科技成果的这种方式，在江苏、广东、浙江等经济较发达地区产生的效果较好，但在陕西的作用有限。2009年中科院在陕西实现的销售收入19亿元，利税3.5亿元，且主要集中在环境保护与资源综合利用、农业技术、高效节能等几个主要的技术领域，与江苏(销售收入316亿)、广东(销售收入149亿)相比还存在很大差距。
二、陕西科技与经济融合的组织方式探索
对于上述情况，当地政府了然于胸。为了改变科技与经济“两张皮”的这种状况，陕西做了积极探索，通过重点创新工程、科技创新服务平台等方式促进科技与经济融合，其中财政也通过投入、补贴等手段积极配合。
(一)选择重点领域，实施科技创新工程，重点突破
结合自身的产业基础，2006年陕西实施了“13115”科技创新工程，以其增强自主创新能力。即在具有比较优势的装备制造业、能源化工、新材料、电子信息、航空航天、现代农业、生物技术、现代医药、水资源和环境保护、城镇化与城市发展等10个重点领域，支持30个重大科技攻关专项，建设100个产学研结合的工程技术研究中心，重点扶持100个重大科技产业化项目，支持建好50个科技产业园区，形成从科技攻关、转化到产业化多个环节协同作用的一体化模式，促进科技与经济融合。
为了分担项目产业化过程中的风险，省财政2006年至2010年累计支出10.9亿元，支持实施了692个项目，其中：重大科技专项358个，重大科技产业化项目109个、工程技术研究中心122个、科技产业园区59个、公共服务平台44个。“13115”科技创新工程的实施，一批重大技术攻关实现突破，一批科技成果实现就地转化，对全省经济结构调整、产业结构优化和产品结构升级换代发挥了积极的促进作用。
(二)创建工业技术研究院，为科技创新搭建关键性、行业性技术服务平台
为了解决“两张皮”的问题，陕西省财政先后以资本金、项目投入等方式，投入资金2亿多元，按照“高校组建、企业参与、市场引导、政府推动”的原则，在政府倡导下，从2005年起，创建了6个工研院：陕西工业技术研究院(以西安交大为依托)、西北工业技术研究院(以西北工业大学为依托)、陕西省能源化工研究院(以西北大学为依托)、陕西电子工业技术研究院(以西安电子科技大学为依托)、陕西农产品加工技术研究院(以陕西科技大学为依托)、陕西循环经济工程技术研究院(以西安建筑科技大学为依托)。这6个研究院的预设功能主要不是搞研发，而是在研发单位与企业需求之间牵线搭桥，以一个个具体的项目来组建多方合作的平台。经过几年的发展，6个工研院初具规模，基本具备了协调省内大学、科研院所(含军工)和优势企业(含军工)科技力量开展集成攻关和科技成果集成转化的能力，服务范围覆盖能源化工、装备制造、电子信息、新材料、新能源、生物医药、高新农业、节能环保等领域。截至2009年底，6个工研院搭建各类技术平台和工程中心25家，信息服务平台6个，建立区域分支机构10家，催生科技成果转化项目80项，获得专利20项，孵化培育高科技企业23家，实现产值10亿元。
(三)统筹科技资源，建设省级科技资源共享中心，搭建面向企业的科技基础平台，为科技创新提供支撑
选择科技条件较好的关中区域，建设科技资源统筹改革实验区，发挥重点区域的示范带动作用。为此，陕西省政府2011年专门出台了《关于加快关中统筹科技资源改革率先构建创新型区域的决定》，同时，陕西省财政通过财政奖补等方式，针对企业、平台、技术、产品、人员等，实行多种形式的激励政策。关中科技资源统筹改革实验区由此初具雏形。
省财政先后安排资金3亿多元(含基本建设)，2007年开始建设陕西省科技资源中心，以网络化方式整合科技资源，实现科技资源共享，提高科技设备的利用率，为加速科技研发和成果转化提供公共基础平台。目前已经建立了大型精密仪器设备协作共用核心网、科技图书文献资源共享系统、实验动物共享平台等。在科技管理体制不变的条件下，整合、优化配置了部分科技资源。一是提供科技咨询服务。如围绕西北地区新生代环境变迁与地质灾害防治，针对陕西北部地区能源开发的环境损伤与治理，高速铁路路基黄土振陷、液化及滑移等灾害链机理及地基处理技术等问题，取得了一系列具有重要实用价值的成果。二是与企业合作，如牵手延长油田，共同申报国家重大项目，合作攻关油田关键技术，合作培训人员，诸多方面都有进展。三是面向国内外高校院所和企业开放，5年来先后有200多人次来实验室进行分析测试或实验研究，产出了大批科学数据。科技资源的开放共享，提高了各种科技要素(仪器、设备、信息、人员等)的利用效率，也提高了财政科技资金的使用效益。
三、科技与经济融合度难以提高的原因分析
应当说，政府很努力，财政肯投入，在促进科技与经济融合的组织方式改革探索中取得了一些进展，有成绩，但毋须讳言，整体效果不明显。其原因是多方面的，也是复杂的，初步分析有以下几个方面：
(一)科技创新的社会环境差
从整体看，我国现阶段的市场经济是政府主导型的。这在科技创新方面也是如此。其实，政府主导不是问题，关键是政府如何主导，尤其在科技创新方面。从陕西的情况看，政府重视了科技项目的主导，而忽略了整个社会科技创新环境的营造。这使陕西的科技创新停留在星星之火，但难以燎原的状态。
科技创新环境是综合性的，包括社会环境、经济环境和体制政策环境。科技创新不是孤立的活动，总是存在于一定的社会环境中。当社会充满活力、创新意愿强烈时，科技创新就能被带动起来。社会各方面的创新活动越是活跃，科技创新就越是容易被激活。在社会各方面的创新活力不够的情况下，科技创新往往是一种被动的活动，不是创新主体的意愿、兴趣引发，而是“被迫”去干，如为了完成职称、为了考核达标、为了获得经费，甚至是为了饭碗。在这样的动机支配下，科技创新往往就会变形走样，形式就会变得比实质重要。在科研单位，有项目、有经费、有活干比创出适用的成果更重要。对企业来说，无论组织结构创新、还是工艺创新、产品创新都有相当大的风险，如果社会上流行模仿，缺乏创新的风气和氛围，就会因社会评价的压力而放弃创新的想法。创新不只是钱的问题，社会对创新活动的评价有时更重要。在一个很保守的社会环境中，对创新活动往往会持一种负面评价，创新的火苗很容易熄灭。
科技创新难以孤立地发生。社会各方面的创新可以激活科技的创新，相反，社会各方面的保守，也可以抑制科技的创新。
(二)研发活动主要不在经济领域，而是在政府的科研单位和高校
这是陕西的科技成果转化率低的一个重要原因。西安市现有工业企业1万多家，规模以上工业企业仅有1058家，占比不到10%。这说明经济的组织化程度低，难以承担研发活动。从政府创立的产业园区来看，产业聚集作用没有充分发挥，大多数园区特色不突出，产业雷同，进入园区的企业关联度低，难以通过产业关联和上下游企业的协作来带动研发活动。
作为技术市场创新主体的企业，技术创新意识淡薄，研发投入少，消化创新能力低，更谈不上原始创新。据全国第二次R＆D资源清查结果显示，2009年陕西全社会R&D经费支出189.5亿元，陕西R&D经费与GDP之比为2.32%，仅次于北京、上海、天津三大直辖市，高于全国平均水平1.7%。而企业的R&D经费支出67亿元，占全部研发支出大约1/3，另外的2/3主要在各级政府的研究单位和高校。西安全市工业企业技术开发费用占企业销售收入的比例不足0.5%，远远落后于其他同类型城市。许多企业的技术中心基本不具备技术开发的能力，大多数企业没有自主知识产权。2009年西安高新技术产业总产值为1110亿元，不到成都的1/2。
另外，由于没有形成大规模的产业集群，难以产生技术溢出效应和产业关联效应，因此，对大多数企业来说，彼此之间互不关联，这使得企业的研发活动很难通过企业之间的关联与协作激发出来。企业的生存发展环境类似于“孤岛”，寻求协作与配套的交易成本高，企业利润空间小，研发与创新都被放到了次要的位置上。
企业的研发不活跃，与科技金融市场发育程度低也有关系。陕西虽有各类投资公司300多家，但实际从事创业投资的机构只有60家左右，而且规模小、风险承受能力弱，这也制约了企业研发的开展。
(三)科技资源处于“条块分割”的体制状态之中，与经济的需要脱节
从前面的分析中可以看出，科技资源主要不在经济领域，而是分布在政府的各个科研院所以及高校。而由政府掌控的科技资源又处于各个条条与块块的控制之下。从块块看，有中央的科研单位和高校，有地方的科研单位和高校；地方又分为省一级的、地市一级的科研单位和高校。从条条看，研发机构有中科院的、有教育部的、有科技部的，如此等等，分属各个部门或由各个部门认定、认可。即使在企业建立的一些研发中心，也是依然归属到各个条条和块块之中。有中央某个部门认定挂牌的，也有省级某个部门认定挂牌的，还有市一级的。这种条块分割的体制，使科技领域的基础设施建设，如实验室、大型仪器设备、科技图书、科技信息网络等等都是各搞各的，小而全大而全，每一个研究机构都想“万事不求人”自成体系，科技资源无法整合而形成合力。缺乏发达的分工协作体系，整体的科研效率很低，即使是搞出一点成果出来，大多也是与经济的需求脱节。因为出成果首先要服从于各个条块的考核要求，以便于今后拿到更多的项目和经费，不然，科研机构和科研人员的生存发展都会遇到麻烦。尽管各个条条与块块都在强调产学研结合，都要求各个科研机构努力提高成果的转化率，但效果甚微。各个研究机构主要不是面向市场需求来确立研究方向和研究项目，而是面向政府要求、面向各个部门的所谓项目指南、面向经费渠道。可以说，多数的科研活动是为了项目和经费，或者是为了评奖、为了职称，其成果是否能转化则不是关心的问题。在这种体制状态下，科研主体(科研单位、科研人员)的动机是扭曲的，科研项目是脱离现实的，即研究什么，主要不是来自于市场，而是决定于各级政府及其政府的各个相关部门。
条块分割的科研管理体制，至少带来了以下后果：一是科技投入这个手段无法“对准”科技与经济融合这个目标。二是各个部门、单位的科技资源难以开放共享。三是中央与地方的科技资源难以开放共享。
(四)在科技资源的具体组织方式上，政府干预多、企业积极性不高
为了推动科技与经济相互融合，在科技资源的具体组织方式上，政府强力推动，出现了一些行政色彩浓的科研组织。如政府成立的六大工研院，定位为事业单位，财政拨款，国有资产保值增值，人事上实行招聘，与其他的事业单位运行机制大同小异。虽然通过六大工研院搭建了平台，孵化了项目，在促进科技与经济的相互融合上发挥了一定作用，但是，成立四年来，平均每家工研院搭建各类技术平台只有4个，催生科技成果转化项目13个，实现产值1亿多元，与预期设想相距甚远。
这种现象与其体制的非市场化设计直接相关。这种组织方式只是要素之间的机械性组合，缺乏科学有效的体制设计。虽然有风险分担的设计，如针对具体的转化项目，政府还分担部分风险，但还不足以激化其承担风险的动力，因为缺乏稳定而透明的收益分享机制。实现科技成果产业化，既需要对政府而言的风险分担机制，也需要对创新主体而言的收益分享机制，这两个方面缺一不可。
而设在企业的一些研发中心也带有浓厚的行政色彩，有国家级的、有省级的、也有市级的，政府的补助也是跟着项目走，而项目申报却是一项繁杂的工作，耗时费力，还需要到处求人，使一些企业望而却步。企业与研究机构合作也存在体制的障碍，使企业偏好于成熟技术，而不想去研发。这样，来自于企业的需求弱，使科技与经济的融合也更加动力不足。
四、陕西的探索给我们的几点启示
陕西科技与经济融合的探索，为国家科技投入体制及科技管理体制改革提供了一些线索，也为下一步中央科技资源推动区域经济发展寻找着力点给了一些启示。
(一)根据各地情况和特点，科技与经济的融合应当分类引导
根据我国科技资源的空间分布及产业基础现状，可将我国的空间区域大体分为四类：第一类是有较好的产业基础，缺乏科技资源；第二类是有较多的科技资源，缺乏产业基础；第三类是产业基础和科技资源均孱弱；第四类是产业基础和科技资源均较强。上述四类区域科技资源与经济的关联性、融合度是不同的，与其相适应的政府科技政策目标和科技资源的组织方式也应有较大的差异性。可借鉴美国、日本、韩国等诸国的一些做法，设置“区域性科技计划”，在具有比较优势的区域，通过加大中央财政的科技投入力度，促进科技与经济尽快融合。
对于第一类地区，应更强调中央及地方多种形式的科技资源导入，为企业的研发创新提供良好的社会环境和体制政策环境。其政策重心应放在研发创新的风险分担方面，以激励企业自主的和行业组织从事研发创新活动。企业搞研发创新，自然会以市场化、产业化为导向，其研发成果是无需政府去引导的。
对于第二类地区，科技资源较多，应更多地应强调科技资源与本地经济的融合，其政策重心应放在研发创新的收益共享方面，以激励原本脱离经济的科研单位、科研人员把自身的研究与市场需求结合起来，在研发的起点、过程就与市场需求相结合，避免研发成果与市场需求脱节。同时，推进科技体制改革，为建立研发收益共享机制铺平道路。
对于第三类地区，经济不发达，科技资源少，面对这种状态，其政策重心是以中央的科技投入为先导，培育研发能力，同时吸引外地科技资源流入，使这类地区的发展从一开始就避免科技与经济“两张皮”现象的产生，在发展中实现融合。
对于第四类地区，经济较为发达，科技资源丰富，其政策重心是促进科技与经济的相互融合，以经济带动科技，以科技推动经济。在这种条件下，加快科技管理体制和科技投入体制改革就变成首要的任务，让科技创新主体向企业和行业组织转移。
(二)体制机制创新是推动科技与经济融合的前提
如果说研发本身存在高风险，是惊险的第一跳，那么，研发成果的市场化、产业化则是惊险的第二跳。对于第一跳，风险分担是重要的。没有风险分担的体制机制，研发活动就难以激活。对于第二跳，收益分享变得更重要。如果只有风险分担，而缺乏收益分享的体制机制，则结局很可能就是研发成果待字闺中，无法实现惊险的第二跳。不论是风险分担，还是收益共享，都属于经济激励机制。除此之外，对于财政科技投入形成的国有科技资源，如科研设备、仪器、实验室平台、科技图书信息等，应强制性地对社会开放，拥有单位负有向社会各界开放的责任和义务。同时，对国有研发单位应把激励和约束结合起来，改变研发行为导向，从起点上就把科技与经济的融合作为目标内置到研发过程中的各个环节。
1．建立风险分担机制。风险分担机制是指政府通过一定的手段和方式承担一部分研发过程中的风险，包括研发的风险、研发成果转化的风险以及科研单位转制、科研人员转向的风险。科技与经济的融合，关键是从事研发的单位及其人员如何面向市场，特别是国有事业单位的研发机构和人员，包括政府各个部门所属的科研院所以及高校的科研力量。这需要通过改革来重构科技资源的组织方式，打破条块分割的科技管理体制，促进科技资源要素的流动与重组。在这个改革过程中，科研人员面对的风险是不言而喻的。因此，风险分担不仅仅是针对项目的研发风险(研发可能失败)和转化风险(转化可能不成功),还有改革带来的风险。对这诸多风险都需要通过风险分担机制来降低，只有这样，科技与经济的融合才有可能。
具体来说，风险分担包括以下几个方面：一是针对企业研发风险的分担。企业是创新的主体，无论国企还是民企，政府都应针对其研发活动分担部分风险，根据不同情况采取不同政策手段，如研发费用的税前扣除、专项基金补助、科技融资的贴息、参与国家重大科技攻关项目、引进研发人员的激励政策等等。支持民营科技企业与高等院校、科研机构合作，提高技术创新能力。二是针对组织方式创新的风险分担。我国科技资源要素的市场化程度相对较低，要实现科技创新，须以组织方式创新为前提条件，如产学研的结合，就是一个组织方式创新的问题，其中的风险需要政府分担。企业与高校、院所共建实验室、工程技术中心和产业化基地，其中涉及到科研人员流动、融资、纳税、损失与收益的处理等等，如果不能解决其中的各种风险与障碍，产学研的结合就会空有其名，仍然是“两张皮”。三是针对行业的组织方式创新风险分担。例如由行业龙头骨干企业牵头、中小企业和研究机构参与的产业技术联盟，组织实施行业共性技术研发的项目，政府也应考虑分担部分风险。四是针对科技服务平台、各类中介服务机构的风险分担。例如为企业自主创新和成果转化提供专业化服务的机构；面向高新技术领域的专业孵化器群和面向区域经济的特色产业孵化器群的建设，等等，应以民办为主，政府以分担风险的方式来发挥促进作用。
2．建立收益分享机制。科技成果体现为新工艺、新配方、新设计、新产品等形态，这不像一杯矿泉水、一个苹果，只要实现了市场交易就会产生价值。科技成果是一种特殊的商品，必须融合在生产制造过程中才能产生新的价值，进而推动技术进步、产业升级。在融合的过程中，如果没有研发单位和人员的努力，技术转移和产业化都很困难。为了调动研发单位和人员的积极性，收益分享是实现科技与经济相互融合不可或缺的制度安排。例如现有的中关村、武汉东湖及上海张江示范区等地试用的股权和分红激励政策，就是一种收益分享机制探索的试点。将3年后税后利润形成的净资产增值额的35%，以股权奖励、股权出售、股票期权等形式激励有突出贡献的技术人员和经营管理人员，从目前的实践看，这种分享机制起到了一定的激励作用。但从全国看，收益分享机制的建立仍处于探索过程之中，应加快顶层设计，在全国更大范围内实施。
3．转变国企功能，让其变为科技创新的辐射源。国有企业作为一种制度安排，体现了国家经济制度设计的一种社会价值取向，也是政府实施干预的一个重要手段。从其产生及存在的意义来说，国有企业不只是追求利润，更重要的是要实现国家的意志，如创新型国家战略的实施，国企就应当在其中发挥重要作用。
国企的市场化改革取得了很大进展，但国企的使命到底是什么仍不甚清楚。国企的本质应当是国家的战略储备，不过是以市场化的方式存在，如战略产业、战略资源、战略人才、战略科技等等。科技创新离不开市场，也离不开政府。而国企就是政府促进科技创新的一个重要载体，也是技术溢出的重要来源。但从现实情况看，国企的科技功能很弱，只剩下了单一的经济功能。特别是国企的垄断地位和对国企的考核导向，更是强化了国企的经济功能。在这种条件下，即使国家出台了一些科技创新的激励措施，但偏重于经济导向而非创新导向，使国企的科技创新意愿仍然不强。
4．改革科技投入绩效评价机制。科技投入是引导科技资源优化配置的重要手段。对科技投入的绩效评价，需要区分不同项目的特点和阶段性，对基础研究、应用研究和试验开发要设置不同的评价机制。除了基础研究外，应用类、试验开发类研究等都要以市场化、产业化为导向，课题项目的最终考核要以是否市场化为最后结题的标准，在中央科学技术奖励评审中，增加促进技术转移和科技成果产业化效益的权重。对高校科研院所的人才职称评定、业绩考核也要将科技成果转化作为重要考核内容。同时，对中央部门的高校、科研院所和企业的考核，应与区域经济发展挂钩，避免封闭式的自我评价。
(三)新增科技投入应致力于引导存量科技资源，提高其利用率和使用效率
存量科技资源是年复一年科技投入的结果，也是未来财政科技投入的基础。新增的财政科技投入，除了用于需重点拓展的新领域外，还应以新增投入来激活沉睡的存量科技资源。这包括两个层次，一是科技资源要素，如人力、物力、财力等；二是科技成果，指科技资源要素发挥作用后形成的尚未产业化的成果。优化配置存量科技资源，不仅要提高科技资源要素的使用效率，还要提高已形成的科技成果的转化效率，使更多的研发成果实现产业化。
1．用财政科技投入推动科技增量改革。科技管理体制改革难以快速推进，意味着科技资源存量的原有格局难以改变。在这种情况下，运用科技投入来实施增量改革就显得十分迫切。其方式是：最大限度地减少科技投入的“路径依赖”，在投入方向、投入方式上尽可能按照科技与经济融合的目标来规划和设计。对于那些融合效率较高的地区、领域、项目，应实行倾向政策，并保持适当的投入的连续性。在科技投入决策上，应当避免两个倾向：一是投入完全跟着单位走。有单位就有投入，没有单位就没有投入。如果这样，一些不构成实体单位的研发合作就无法获得科技投入。科技投入不能变成了“养单位”。二是投入完全跟着项目走。有项目才有投入，没有项目就不能获得投入。这样，科技投入很容易变成了“养项目”，使争取科研项目成为研发目的本身。而且项目的审批、评估和验收也要耗费巨额成本，效率低下，很容易产生“科技腐败”。
对于应用型的研究，应当以研发行为的动机作为科技投入的依据。例如，企业有研发行为，其动机是产业化，就可以给予财政支持，如补助、贴息、税前提取研发费用等等。只看结果，不问项目和过程。对于一些国有科研单位，也可以如此办理。研究单位自己设计项目、规划过程和预计结果，自我承诺市场化和产业化的绩效指标，财政给予支持。这样，就可以逐步改变科技投入的原有路径，突破原体制的藩篱。
2．财政科技投入的渠道应尽可能减少交叉重合。现行的科技管理体制呈条块分割格局，科技投入体制也是如此。对于地方的一些研发来说，其研发经费可能有的来自于中央、有的来自于地方；有的来自于教育部门、有的来自于科技部门。不同层级的政府和不同的政府部门都手中有钱，都大力支持科研与经济的融合，但难以形成合力。从总额看，国家科技投入不少；但分开看，撒成了胡椒面，效果不大。这是造成科技投入不断加大，而成效不理想的体制性原因。
应逐步取消科技投入的部门二次分配权，全部纳入预算，并通过细化部门科技预算来合理配置财政科技经费，避免二次分配产生的重复交叉。中央给地方的科技转移支付应全部纳入地方预算之中，不走部门拨款的二次分配渠道。这样，有利于增强科技投入使用的透明度，减少损失浪费，提高科技投入的效果。
3．提高存量科技资源的利用率和使用效率。存量科技资源的利用率和使用效率不高是我国科技领域的一个普遍现象。根据国家重点科技基础条件资源调查数据显示，截至2008年底，我国中央级科研院所及高校共拥有科研仪器设备近300万台(套)，原值总额为660多亿元。我国大型科学仪器利用率只有25%，而发达国家却高达170%至200%。一方面，大量科技仪器设备闲置在各个科研单位，而另一方面，还有其它科研机构在大量购买同类仪器设备。例如，Modis卫星接受系统在美国仅有16套，英、法、德等国家也各有一套，他们都是通过共享来满足需求，而我国就有30多套。这说明国内科研单位之间处于相互隔离封闭的状态，仪器设备和信息资料难以共享，同时也反映出各个单位重复研究的现象相当严重。如果我国科学研究所需的设备和信息资料都是这样的各自为战，再多的科技投入也满足不了科研的需求。科技资源的闲置与短缺并存。如一些高精尖科研设备短缺、科技信息资料不全。全世界每年出版科技图书约70多万种，重要科技期刊约6.6万种，而我国只购买了不足万种。
从国外的经验看，确立必要的规章制度是促进科技资源共享的有力保障。如美国从1990年开始利用政府财政支持以及法律保障手段，实行“国有科学数据完全与开放共享国策”。欧洲其它一些发达国家纷纷颁布各种法规、条例来保证文献资源的收集整理，以更好地为广大读者服务。我国也应出台相应的法规，要求占有国有科技资源的单位和个人，必须同时承担科技资源共享的相应责任和义务，并实行考核和问责。在具体操作上，政府部门要在全国范围内建立信息交流平台，对科技资源信息要尽量公开透明。在科技资源的整合利用上，可考虑通过引进中介公司的方式进行市场化运作，以提高效率。在制度上继续强化原值在200万元以上的新购科学仪器需要经过国家有关部委评议的制度，同时针对中低端仪器设备，建立省级新购大型科学仪器设备的联合评议机制。这样，可以有效减少大型科学仪器的重复购置和封闭使用现象。更重要的是，新增的科技投入应尽可能向公共平台倾斜，对于可以共用、通用的科研仪器设备通过平台机构来采购、管理，避免产生科研设备新的“单位所有制”。