余振、杜德斌/华东师范大学

 

内容提要：自20世纪80年代我国正式实行国有土地使用权有偿出让的土地制度以来，与土地相关的收入日益成为地方财政收入的主要来源，对地方经济运行和城市化发展产生了越来越重要的影响。本文分析上海土地财政的历史演变，并界定了其衡量指标。对上海土地财政的规模与结构进行了分析，探讨其与地方经济发展的关系。本文认为，上海对土地财政的依赖要低于全国平均值，但土地财政仍然是其财政收入的主要来源之一；土地财政模式对上海经济发展虽有积极作用，但其消极效应也越来越明显，影响上海的可持续发展。

关键字：土地财政  城市化  消极效应

 

一、引言

“土地财政”是指地方政府财政支出日益依赖于通过出让土地使用权获得各种收入，包括与土地相关的税收收入和非税收入。自20世纪80年代我国正式实行国有土地使用权有偿出让的土地制度以来，与土地相关的收入日益成为地方财政收入的主要来源，对地方经济运行和城市化发展的产生了越来越重要的影响，“土地财政”开始受到政府和学界的高度关注。

目前学界研究土地财政的文献主要从土地财政产生的原因、影响以及解决问题的对策建议等方面展开讨论。关于土地财政产生的原因，目前学界主要的观点可以归结为“压力说”和“动力说”。“压力说”认为由于1994年分税制改革以后，地方政府财权上收事权下放，迫于财政支出的巨大压力，依靠出让土地取得财政收入是地方政府最有效缓解压力的捷径。安体富等(2010)认为现行财政体制下，地方政府财权、财力与事权不匹配是“土地财政”产生的直接原因。“动力说”认为地方政府GDP竞赛以及官员GDP政绩观是“土地财政”产生的重要动力。顾乃华等(2011)认为地方政府通过土地财政发展房地产业和招商引资是发展地方经济直接有效的途径，官员也因为热衷于GDP的增长而更加依赖土地财政。

关于土地财政的影响，大部分学者都肯定了土地财政在一定时期对中国经济发展发挥了积极的推动作用，但更多的学者开始注意到了土地财政对经济和社会的巨大消极影响。陈志勇(2009)认为“土地财政”模式在推动经济高速增长的背后，积累了财政风险、金融风险、社会矛盾激化、粮食安全风险、投资和消费结构失衡等问题，影响了国民经济的可持续发展和和谐社会的建设。蒋省三和刘守英(2005)认为，对土地财政的过分依赖加大了政府的财政风险，同时也给银行金融体系带来巨大隐患。对于当前的高房地产价格，许多学者认为与土地财政有着密不可分的联系(王举等，2008；吴灿燕、陈多长，2009；张梦实，2011)。岳桂宁等(2009)认为土地财政不仅推高了房价，也为地方政府腐败的滋生提供了环境。

关于治理土地财政的问题，戴双兴(2009)认为要改变地方政府“土地财政”格局，只用从改变地方政府取得收入方式入手，规范土地收入管理，降低地方政府对土地出让金的过度依赖。安体富(2011)认为要扭转这种“借地生财”的局面，就要均衡各级政府间财权与事权的分配，完善转移支付制度的同时，开征保有环节的房产税、稳定地方财政收入。

综观近年来对土地财政问题的研究可以发现，学术界对该问题的理论研究已经越来越深入。但目前的文献还很少有实证研究的支撑，土地财政的效应还停留在理论上的解释；其次，多数学者对土地财政的研究都是从全国的尺度来研究，而很少有对特定区域或地方进行考察，缺乏对地方之间土地财政的比较分析以及特殊性的解释。上海作为中国经济发展的龙头，也是财政体制改革的先行地区。研究上海的土地财政，考察其与经济发展和城市化的关系，探讨其未来改革方向，对中国经济发展与财政体制改革具有重要的启示与借鉴意义。

二、上海市土地财政的源起与界定

(一)上海市土地财政的源起

土地财政的演变是随着土地制度的变革而变化的。1987年4月，国务院批准了《关于选若干点试行土地使用权转让建议》报告，9月深圳率先试行土地使用有偿出让，揭开了中国国有土地使用制度改革的序幕。同年11月，国务院批转了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度的改革试点。1988年，上海虹桥经济技术开发区批租了两块土地，成为第二个进行土地有偿出让的城市，大规模的城市土地有偿出让是在1990年浦东开发新区成立以后开始进行。

土地出让金制度变迁具有显著的财政动因和财政路径依赖特征(匡家在，2009)。财税制度的变革直接促进了土地财政的产生。1985年，国务院出台了《关于加强国有士地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有士地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，其中40%上交中央财政，60%留归地方财政。两个月后，中央提取的比例降为32%。1992年财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。随后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5%。1993年12月颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，从1994年1月1日起，土地收入全部划入地方。但是那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。因此，土地出让收入日益成为地方政府财政收入的主要来源，并在此后逐渐演变成今天的“土地财政”或“第二财政”。

从1978年到1993年上海市每年财政盈余都在100亿元左右，1994年分税制改革开始后出现财政赤字，且近年来财政赤字持续恶化，2010年达到近450亿元。正因如此，土地使用权有偿出让制度对迅速进行现代化而资金严重短缺的上海来说无疑具有极大的吸引力。上海市政府利用土地批租在中心城区实施“退二进三”的产业政策，推进中心城区改造和浦东新区建设，城市出让的国有土地数量和面积急剧增加，取得的土地出让收入也成为财政收入最主要的来源之一(许学强、周一星、宁越敏，1997)。

(二)上海市土地财政的界定

土地财政涉及范围较广、表现形式多样，纳入预算的部分横跨了国家预算管理三种方式。本文按照财政部的分类方法，将土地财政分为：与土地相关的税收收入和非税收入。

与土地相关的税收收入可以分为直接税收收入和间接税收收入。与土地直接相关的税收收入属于政府预算内财政收入，目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种，主要包括耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等。这些税种在 1994年分税制改革后均为地方收入(李尚蒲、罗必良，2010)。间接税收包括与土地转让有关的营业税，主要表现在工业化、城市化所引致的土地出让与开发，以及与之相关的上下游产业的税收收入，如地方政府经营的土地开发公司的营业税，建筑业和房地产业的营业税和企业所得税的40%，房产和城市房地产税。

然而，土地出让金并非完全属于地方财政收入，根据2001年5月上海市出台的《本市土地出让金管理办法》规定，全市范围内所有出让地块均以其出让土地使用权收入总额(含各种出让形式的收入)的30%为土地出让金收入，70%为前期开发成本。30%的土地出让金收入扣除上缴中央建设用地有偿使用费，2％业务费，以及市政府明确规定出让金返回部分后，市、区县政府实行五五分成(表1)。

因此，本文将上海市历年的土地成交价款的27.9%作为土地出让收益，这与其他学者计算全国土地收益的比例基本一致^[①]。根据上文分析以及考虑数据的可获得性，本文将土地财政的结构归为下表2。

表1  上海市出让土地使用权收入分配细目表

 

数据来源：上海市房地产年鉴2009。

 

表2  上海市土地财政界定指标与结构

资料来源：作者整理。

二、上海市土地财政现状

根据上文的上海市土地财政结构，并考虑数据的可得性，本文分析从1994年分税制以来上海市土地财政的构成以及与地方财政收入的关系。下文中的税收数据源于《上海财政税务年鉴》和《中国税务年鉴》。土地出让收益根据《中国土地年鉴》和《中国国土资源年鉴》中国有土地出让成交价款的27.9%计算；房地产企业营业税和城市建设维护税来源于《上海统计60年》和《中国房地产统计年鉴》上海市房地产企业营业额以5%的营业税额和营业税额3%计算得出城市建设维护税。

(一)上海市土地出让情况

    2001年，上海市政府对《上海市土地出让办法》进行了修改，规定商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目，要通过招标、拍卖方式出让。原先划拨、租赁等方式批租的土地开始走上招标、拍卖市场，因而土地出让规模较前期大幅攀升。从表3中可以看出，从1999年到2006年上海市土地出让宗数和土地出让面积持续增长，并在2006年达到最高值，而随后开始迅速减少。2007年土地出让宗数较上年减少了近四分之三，但单位成交价格却增长了3倍以上。2008年的土地成交价款和单位土地成交价格都比1999年增长了10倍以上。

表3  1999-2008年上海市土地出让规模

数据来源：《中国国土资源年鉴》2000-2009年。

2004年，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地要在8月31日前将历史遗留问题处理完毕。2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求：进一步明确土地管理和耕地保护责任，规范土地出让收支管理，调整建设用地有关税费政策，建立工业用地招拍挂出让制度，禁止擅自将农用地转为建设用地，强化对土地管理行为监督检查，严肃惩处土地违法违规行为，上海市的土地出让才有所收敛。但2008年后，土地成交价款继续疯涨。2008年达570亿元，比上年增长50%。2009年上海全年土地收入675亿元，而当年上海地方财政收入2540.3亿元，土地收入占比26.57%。而根据中国指数研究院的统计，上海土地成交价款高达1043亿元(1043亿元是土地成交价款全额，不少地块尚未付款或只支付了首期款项)，占地方财政收入41%。从上海与北京、广州等一线城市的比较来看(表4)，上海和北京的土地成交价款和出让面积都显著高于广州和深圳。从单位成交价格来看，上海的价格要低于北京和深圳，但仍比广州高出一倍多。

表4  2008年上海与北京、广州、深圳土地出让规模比较

数据来源：《中国国土资源年鉴2009》。

(二)上海市土地财政的规模与结构

虽然上海市土地成交价款增长迅速，并且占地方财政收入很大的比重，但它并不完全属于地方财政收益。土地成交价款中并没有扣除土地开放过程中征地费和补偿费用等成本，因此在计算土地收益时必须扣除土地开发成本，才能纳入地方财政收入。根据上文对土地财政的界定，对1994年到2008年的土地财政收入数据进行整理归纳为下表(表5)。

表5  1994-2008年上海市土地财政的结构与总量(亿元)

备注：1.本表根据《上海财政税务年鉴》和《中国国土资源年鉴》相关数据计算所得。2.由于1994年和1997年土地成交价款的数据无法获得。1997年土地成交价款数据缺失的原因在于国家暂停了土地转让以及国土管理局并入国土资源部。该年份土地出让收益无法计算，但其数值相对总量很小，对相关计算影响不大。

 

从土地财政规模来看(图3)，从1994年以来上海市土地财政总收入快速增长，尤其是2001年以后增速惊人，并在2008年达到597亿元。1994年-2005年土地收益总量平缓增长。2006年土地财政收入小幅回落，其原因主要是由于我国缩紧地根^[③]和上海市全面推行经营性土地招拍挂出让，政策因素对土地市场影响显著。2007-2008年土地总收益恢复增长，这是由于地价大幅度攀升以及更多的土地经过一级开发后投入土地市场。

从土地财政对地方政府财政收入^[④]的贡献来看，2004年土地财政收入占地方财政收入的比重达最高值32%，2005年后开始有所下降，但平均仍占地方政府财政收入的四分之一以上。相比于其他地方，上海土地财政占地方财政收入的比重要低一些^[⑤]，这一定程度上反映了上海作为中国经济最发达的城市，经济结构与财政收入来源的多样性。

从上海土地财政构成来看，土地出让收益占土地财政总收入的25%，是土地财政收入的重要组成部分。土地直接税收入占土地出让总收入的27%，而土地间接税收入则达到48%，是上海市土地财政收入最主要来源。

三、上海土地财政对上海经济发展的影响

自开发浦东新区以来，土地财政在上海城市经济发展与城市化进程中起到了不可替代的作用，促进了上海日新月异的发展。然而，任何制度都有其历史阶段性，随着城市发展步入新的阶段，上海土地财政的问题也日益显现，逐渐成为制约城市进一步转型发展的桎梏。因此，需要总结土地财政对上海的历史作用，同时也要发现其局限性与消极作用，摆脱对土地财政的过分依赖，推进经济和社会的长远发展。

(一)土地财政对上海经济发展的积极效应

首先，土地财政增加了上海市政府可支配财力，缓解建设资金紧张。1994年分税制改革以后，地方政府财权上升而事权下放，财政收入减少的同时财政支出事务却并没有减少，给地方财政带来了巨大的压力。而土地出让金属于预算外收入，完全归地方政府支配。上海市自1987年实行国有土地使用权有偿出让以来，依靠土地取得的收入不断上升，土地财政占地方财政收入总额的30%左右，是地方财政收入的重要来源。同时，城市扩张能产生产业税收效应，增加预算内收入。不仅如此，上海市政府以土地为抵押进行融资贷款，2007年土地抵押贷款达到5000亿元，进一步扩张了市政府的可支配财力，为城市建设注入了大量的资金，促进了上海近二十年来日新月异的发展。

其次，土地财政促进了上海制造业的发展。利用低价的土地是地方政府招商引资最有力的方式。在我国土地公有的制度背景下，地方政府是土地一级市场的垄断者，它可以向农民低价取得土地，再以高价卖给开发商，取得巨额土地收益。但也有许多地方政府出于招商引资的需要，将协议出让土地作为吸引投资的优惠手段，特别是工业项目用地方面。据中国国土资源统计数据计算，1999年到2009年上海市土地出让宗数中，有77.13%属于协议出让；出让面积的59.54%属于协议方式出让；而同期根据协议方式出让的总成交价款只有24.5%。2008年，上海市工矿仓储用地的出让楼面价仅为328元，不及商业用地的1/10。可见，协议出让的低价土地对工业企业具有极强的吸引力，有力地促进上海制造业的发展。

最后，土地财政推进了上海城市基础设施建设。国家以土地出让金、房地产企业营业税、土地使用税、土地增值税、房产税、契税、耕地占用税以及其他附加税收的形式实现其作为土地所有者应取得的土地收益，再以国家预算拨款的形式成为城市建设投资的重要资金来源。因此，城市建设固定资产投资与土地收益之间存在一定的比例关系。上海市政府出让的土地分成三大类，公益性用地、工业性用地和经营性用地。对于公益性土地出让， 政府要对其进行基本的开发。工业性用地，地方政府为了招商引资，需要进行“三通一平”、 “五通一平”或“七通一平”，这些都需要政府进行基本建设的投入。政府有很大一部分资金要进行城市公益性基础设施的投资和建设。从地方政府出让土地的分配和在城市建设过程的投资和建设来看，“土地财政”为城市化的发展做出了突出的贡献。近年来，上海土地财政收入中的土地出让收益占城市建设固定资产投资的比重不断上升，2008年达到16.7%。

(二)土地财政对上海经济发展的消极影响

    土地财政虽然为地方经济发展有着一定的贡献，但过度依赖土地财政将会给上海经济社会的可持续发展提出严峻的挑战。土地财政对上海经济发展的消极影响主要体现在以下四个方面：     

1.城市过度扩张，土地资源日益稀缺。土地属于稀缺性、不可再生资源，特别是上海，人口多，土地少，人地矛盾极为突出。由于土地能使地方政府自身利益最大化，为了获得财政收入，吸引外来资金投入，地方政府有随意圈占农民耕地和违法出让、转让土地，出台各种优惠政策的偏好和倾向，导致开发区过多过滥，严重浪费土地，加重人地矛盾。2008年，上海城市建设面积已达2429平方公里，占市辖区面积47.12%。未来上海土地利用空间不断压缩。

    2.土地限量供应，房价节节攀升。在房地产开发的各种资源中， 土地作为载体无疑是最重要的资源。地方政府“非饱和”限量供应土地政策导致土地市场供求关系越来越紧张，土地价格迅速上涨。同时，地方政府使用土地出让金以及银行贷款投资待售地块的基础设施建设，使得地块升值，出售后将获得的土地出让金再投资于该区域内的其他地块。地方政府的工作使得该区域的土地升值，进而带动周边土地价格上涨。另外，城市扩张、土地占用以及房地产开发所带来的税收收入，均归地方政府所有。这其中，房地产业营业税、企业所得税和土地增值税成为房地产业税收增长的主要动力，也正因为如此，地方政府才会主动充当房地产商的保护者，而不是坚定地执行中央政府的调控政策，积极挤压房地产泡沫(戴双兴，2009)。据中国指数研究院的数据显示，2009年上海市每平方米商品房销售均价为12840元，比2000年上涨了近400%。高房价已远远超出了居民的支付能力，目前上海中低收入居民在很大程度上失去了购买能力，严重抑制了有效需求的持续增长。

3.商务成本上升，削弱上海竞争力。地方政府为了使土地收益最大化而不断提高土地价格的行为会提高企业的商务成本。对上海企业而言，土地和房地产价格的持续上涨是营业成本上升的主要原因。据世邦魏理仕“全球租金最昂贵市场”报告显示，上海浦东目前写字楼租金水平为58.55美元/平方英尺/年，远远超过了美国纽约市区、澳大利亚悉尼市区。同时，工业用地的成本也不断上升，仅2007年一年，上海工业用地因全面实施“招拍挂”的因素，出让价格已较前一年上涨1倍以上，部分地理位置较好的区域，工业土地的价格甚至上涨2倍以上。面对商务成本巨大的压力，已经进入上海的跨国公司会产生迁移的倾向；没有进入上海的，则有可能放弃入驻上海，而选择周边城市。如2007年，在浦东建厂已经11年的英特尔公司决定在大连投巨资建设高科技芯片厂。他们考虑的不仅有大连政府的各种优惠政策，还有近一半的成本节省因素。过去，上海认为苏州等周边城市更多的是会吸收劳动密集型项目和较小的项目，而自己则要吸引500强的高科技大项目。但从2001年开始，，苏州合同引进外资就超过了上海，商务成本为主要因素导致的部分产业投资外流已经成为定势，伴随着上海商务成本的上升，来自上海周边的竞争压力也与日俱增，严重影响上海的竞争力。

    4.土地财政难以持续，上海经济转型困难。土地出让金的本质是一种地租，而且是一种绝对地租(刘红梅、张志斌、王克强，2008)。地方政府提前透支了未来70年，50年或40年的土地出让收入，这将导致未来地方政府面临无地可卖的境地，城市发展也将无地可用，土地财政模式难以持续。依赖出让土地促进经济增长和城市发展的模式，刺激了新增建设用地需求，客观上加剧了供需矛盾，一些地区已经出现缺乏发展规划空间、后备资源补充短缺的困局。制度经济学认为， 由于初始条件的局限和方案的选择， 制度变迁的路径会依赖于过去的路径。地方政府在土地出让问题上也存在典型的路径依赖现象(张鸣明、朱道林，2005)。上海未来用地形势将更加严峻，土地供需矛盾日益突出，依靠投资拉动的发展模式不可持续，过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继，而由于土地财政上既得利益的路径依赖，另创造一种吸引资金发展经济的制度则需要大量的初始设置成本， 转型阻碍重重。目前上海土地财政引起的高房价和高商务成本，限制了居民和企业的消费能力。因此，上海经济要实现从投资推动型向创新驱动型的转变还面临很大的困难。

四、结论

上海市的土地财政占地方财政收入的比重要低于全国平均值，但依然是地方财政收入的主要来源之一。上海土地财政的结构中，土地税收比例越来越高，而土地出让金收入所占比重越来越小。土地财政模式虽然一定程度上促进了上海的经济与城市化的发展，但同时也促使城市过度扩张，土地日益稀缺；推高房地产价格，限制消费；提升企业商务成本，削弱上海的竞争力。土地财政模式不可持续，限制了上海的经济转型。土地承载着城市社会发展的过去、现在和未来。土地利用影响着城市经济社会发展的进程与质量。因此上海要尽快摆脱对土地财政的依赖，完善财税体制，加强土地监管，节约城市土地，保证财政可持续化，同时发展多元经济，通过创新驱动的转型发展，实现土地资源可持续利用和经济的健康发展。

 

参考文献：

〔1〕安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[J].南京大学学报，2011(1)：21-29+158.

〔2〕顾乃华，王小霞，陈雄辉.我国土地财政的区域差异与成因——基于省际面板数据的实证研究[J].产经评论，2011(2)：103-112.

〔3〕陈志勇，陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角[J].中南财经政法大学学报，2009(2)：42-46+143.

〔4〕刘守英，蒋省三.土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学， 2005(5)：3-9.

〔5〕王举，吕春梅，戴双兴.土地财政与房地产业发展[J].地方财政研究，2008(10)：14-17.

〔6〕吴灿燕，陈多长.浙江省土地财政问题实证研究[J].财经论丛，2009(3)：34-40.

〔7〕张梦实.浅谈当前高房价的影响因素与政府调控措施[J].地方财政研究，2011(2)：25-27.

〔8〕岳桂宁，滕莉莉，王春花.我国地方政府“土地财政”问题研究[J].开放导报，2009(3)：47-52.

〔9〕戴双兴.土地财政与地方政府土地利用研究[J].福建师范大学学报，2009(4)：21-26+35.

〔10〕匡家在.土地出让金制度变迁与地方政府行为[J].中共中央党校学报，2009(2)：46-50.

〔11〕许学强，周一星，宁越敏.城市地理学[M].高等教育出版社，1997.

〔12〕李尚蒲，罗必良.我国土地财政规模估算[J].中央财经大学学报，2010(5)：12-17.

〔13〕董再平，地方政府“土地财政” 的现状，成因和治理[J].理论导刊，2009(12)： 13-15.

〔14〕刘红梅，张志斌，王克强.我国土地财政收入研究综述[J].开发研究，2008(1)：141-144.   

〔15〕张鸣明，朱道林.我国土地出让收益分配的代际关系分析[J].农村经济，2005(4)：21-23.