青海大学财经学院

    内容提要：农村扶贫开发与农村最低生活保障制度作为缓解农村贫困两种手段，在遏制农村贫困现象，促进农村经济发展方面发挥着重要的作用。泽库县被国务院扶贫办确定为农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点。试点工作虽然取得了明显成效，积累了一些好的做法和经验，但仍存在一些问题。笔者调研了泽库县两项制度衔接的现状及存在问题，提出了完善两项制度衔接的措施。

    关键词：青海藏区  农村低保  扶贫开发  两项制度衔接试点

    泽库县位于青海省东南部，隶属黄南藏族自治州，是青海藏区[①]的重要组成部分。全县辖6乡2镇1场[②]，64个行政村；总人口6.94万人，其中牧业人口5.93万人，占总人口的85.45%，藏族人口67901人，占总人口的97.84%；总面积为6550平方公里(998.78万亩)，其中草场面积6525平方公里(978.79万亩)，占总面积的98%，人均占有草场158亩，可利用草场面积6187平方公里(928.23万亩)，占总面积的92.49%，是一个以藏族为主体，汉、蒙、回、撒拉、土族等多民族聚居的纯牧业县。截至2011底，地区生产总值为7.23亿元；农牧业总产值4.53亿元；牧民人均纯收入2317.41元。属于国定贫困县[③]之一。

    一、泽库县农村贫困的治理

    泽库县属青南高寒地区，也是“三江源”核心区的一部分。由于自然环境恶劣自然灾害频繁、退牧还草后后续产业发展缓慢、资源的利用率不高、基础设施薄弱、社会发育程度低等诸多原因，造成了泽库县成为青海藏区典型的贫困县之一。针对泽库县牧区贫困状况，政府除大力发展本地区经济外，还从扶贫开发和农村低保等方面进行治理。

    (一)农村扶贫开发

    从1986年开始，扶贫开发由输血式逐渐演变到造血式，进入新世纪以来，在党的富民政策指引下，在省委、省政府及州委、州政府的正确领导下，泽库县按照《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的总体要求，制定了《泽库县扶贫开发规划(2003—2010年)》，明确新时期扶贫开发工作的目标、任务和措施，以扶贫开发总揽全局，以增加牧民收入为核心，以基本解决贫困群众温饱为目标，以贫困村为主战场，以贫困牧户为主攻对象，带领全县各族干部群众齐心协力，扎实开展了一系列的扶贫工作。同时也得到了国家建设部、辽宁省本溪市和省、州定点帮扶单位及社会各界的大力支持。2005年—2011年，全县共计投入整村推进项目建设资金2210万元(财政扶贫资金1320万元，以工代赈资金890万元)，实施了宁秀乡直尕日村等28个绝对贫困村的整村推进工作。扶持4232户贫困户，实施了购买生产母畜、购买配套围栏、购买手扶拖拉机、人工井等到户项目，使24024人贫困人口受益。建设村级简易道路11条，总里程为132.4公里。按照新时期解决温饱标准，2005年—2011年全县基本解决了4218户、21719人的温饱问题。牧民人均收入由2005年的1537.28元增加到2011年的2317.41元，增加780.13元。

    (二)农村低保及其它社会救助措施

    从2007年开始，按照省、州的安排部署和工作要求，泽库县建立并实施农村牧区居民最低生活保障(简称农村低保)制度，较好地维护了特困群众的基本权益，使这项“德政工程”发挥了应有的社会作用。全县农村居民最低生活保障标准线[④]由2007年的750元经过四次调整后提高到2011年的1500元；2011年投入财政资金5780.8万元，将全县农村贫困人口5.7万人中的8100人纳入低保，占贫困人口的14.21%。基本实现了 “应保尽保”目标，较好地解决了特困人口的基本生活困难问题。此外，农村五保供养、特困生活救济、农村医疗救助、农村困难群众危房改造等社会救助措施也对贫困的治理起到了至关重要的作用。

    经过改革开放后的经济发展，20世纪80年代开始的政府扶贫开发以及社会保障制度的不断完善，泽库县农村贫困状况有所缓解。但是，到2011年底全县仍有贫困人口5.7万人，贫困发生率高达96.12%，属于贫困程度最深的国家少数民族贫困县。

    二、泽库县农村最低生活保障与扶贫衔接试点运行状况分析

    农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注的是人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注的是人的发展权。农村最低生活保障制度的建立，对没有发展能力的贫困人口做出了兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；同时，通过扶贫开发对具有发展能力的贫困人口给予多方面支持，促进其脱贫致富。实行两种政策衔接的有效衔接，是农村脱贫致富、建设小康社会、消除绝对贫困的现实需要，也是加快经济社会发展的需要。

    (一)泽库县农村最低生活保障与扶贫衔接试点政策出台

    泽库县是国家扶贫开发工作重点县，也是纯牧业县，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深、扶贫难度大，这些因素使泽库县的扶贫工作在全国具有代表性。根据国务院扶贫办、民政部《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》(国开办发[2009]1号)精神，泽库县被国务院扶贫办确定为农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点。通过试点，建立科学、规范、公开、公平、公正的贫困人口识别机制和动态管理机制，在此基础上健全、完善贫困牧户档案，实施分类扶持，做到应保尽保、应保应扶、应扶尽扶，努力在泽库县创出一条两项制度有效衔接的路子。

    (二)“两项制度”试点工作的具体做法

    1.做好宣传，使两项制度试点工作做到家喻户晓。泽库县人民政府及相关部门在青海省两项制度试点指导小组和黄南州协调小组的统一安排和要求下，积极开展工作，一是充分利用春季宣传中央1号文件这一有利时机，同时大力宣传两项制度试点工作。二是召开全县两项制度有效衔接试点工作动员大会。会议传达了两项制度有效衔接试点工作的通知精神，并就如何搞好两项制度试点工作提出了具体的要求。三是抽调60多名人员从事两项制度有效衔接试点工作，并对工作人员进行了培训。四是由泽库县两项制度领导小组组长、副组长分别带队分赴各乡(镇)宣讲两项制度的目的和意义，并督查了解工作的进展情况。五是专门编译编写成藏、汉两种文字的宣传册6190份(藏文6000册、汉文190册)，共悬挂横幅11条，召集村级群众大会64场次、群众座谈会220场、走帐串户960户、受宣传人数达12000人(次)。宣传动员工作历时43天，通过广泛宣传动员，做到了家喻户晓，使广大牧民群众充分认识到了农村低保与扶贫开发政策有效衔接的重要意义和党的惠民政策。

    2.确定识别标准。扶贫开发对象的识别指标，在参照国家扶贫标准的基础上，结合泽库县实际，农村最低生活保障对象的识别指标按现行政策确定的标准进行，而扶贫标准我省尚未确定的情况下，为不延误工作，泽库县暂时按国家现行扶贫标准1196元进行识别对象，待省里正式确定标准后，再做补充完善。

    农村牧区居民最低生活保障对象的识别：第一步，根据牧户的贫富程度排序，符合低保条件的农村牧区居民，以家庭为单位，由个人向村(牧)民委员会提出申请，或村民小组推荐。第二步，对于农村低保制度对象的申请，村选评领导小组要按照农村低保的识别指标进行调查核实，集中进行民主评议，组织评审、张榜公布，对无异议的，报乡、镇(场)人民政府审核；对有异议的，要向申请人说明情况，讲清理由，做好解释工作。第三步，经乡镇(场)人民政府审核、公示后，群众一致认可的，报县级民政部门审批。第四步，经县级民政部门复审并公开公示确定，州民政局进行抽查验收后，对符合条件的低保对象，核发《青海省农村牧区居民最低生活保障证》。

    扶贫开发对象的识别：第一步，根据牧户的贫富程度排序，符合扶贫开发条件的农村牧区居民，以家庭为单位，由个人向村(牧)民委员会提出申请，或村民小组推荐。第二步，对于扶贫开发对象的申请，村选评领导小组要按照扶贫开发对象的识别指标进行调查核实，集中进行民主评议，组织评审、张榜公布，对无异议的，报乡镇(场)人民政府审核；对有异议的，要向申请人说明情况，讲清理由，做好解释工作。第三步，经乡镇(场)人民政府审核、公示后，群众一致认可的，报县级扶贫部门审批。第四步，经县级扶贫部门复审并公开公示确定，州扶贫办进行抽查验收后，对符合条件的扶贫开发对象，由县扶贫部门建立贫困户档案，进行扶贫开发。

    经过上述各环节工作，共识别出最低生活保障对象2021户7300人，占总人口的11.5%；扶贫开发对象8129户，32490人(其中：扶贫低保户1660户，6658人；扶贫户6469户，25832人)，占总人口的51%。具体工作中，对识别出的两种对象、三种类型牧户明确了资金支持途径：采取因户制宜的方式，对无劳动能力的牧户从低保资金中予以救助；对生活特别困难又有一定劳力的特困户，一方面通过民政低保予以救助，又适度购买生产母羊予以扶持，再进行必要的养殖业等实用技术培训；对具有劳动能力、还没有富裕的牧户，本着“有利于发展经济、有利于增加收入”的原则，通过产业化发展项目和劳动力转移培训等进行扶持。应保尽保对象：通过民政部门的低保资金，实行救助。应保应扶对象：既通过民政低保资金进行救助，又通过扶贫资金对其产业发展需求项目和技术培训等进行扶持，支持其发展经济，达到增加收入、逐步走向富裕的目的。扶贫资金从财政扶贫资金中进行支持。应扶尽扶对象：单纯通过扶贫资金对牧户的产业发展需求项目和技术培训等进行扶持，支持其发展经济，达到增加收入、加快脱贫致富步伐的目的。扶贫资金同样从财政扶贫资金中进行支持。

    3.全力抓好建档立卡工作。鉴于两项制度试点工作没有统一的机算机录入管理系统软件的实际，泽库县不等不靠，根据识别出的民政、扶贫两种对象情况，狠抓了微机输入档案工作。县扶贫办按今年开展的贫困人口建档立卡调查表进行了建档，共完成扶贫开发对象建档8129户、32490人。县民政局按原有表格完成建档2021户、7300人。10月份，根据国务院扶贫办、省扶贫开发局要求，泽库县扶贫办按低收入贫困户信息管理系统软件，组织人员，加班加点，完成扶贫开发对象信息录入8129户、32490人，并于10月27日上报给了省扶贫开发局、国务院扶贫办。

    4.编制扶贫开发计划，落实实施。编制一个结合泽库县实际，又着眼全县产业发展的规划，是搞好泽库县两项制度有效衔接试点工作的基础，也是推动泽库县扶贫开发事业的前提。因此，泽库县两项制度试点工作领导小组办公室专门抽调9名业务骨干协同县有关部门与乡(镇)政府，根据扶贫开发对象的项目需求和培训需求，在合理分析全县各区域发展优势的基础上，编制了《泽库县两项制度有效衔接试点扶贫开发产业发展规划》。该《规划》共有十一类产业化项目：即购买生产母羊项目、小卖部项目、购买农用车项目、运输业项目、服装加工项目、银制品加工项目、石雕刻制项目、种植业项目、畜牧及土特产品经销项目、黑牦牛奶源基地(购买母牛)项目、其它加工项目，项目总投资为10869万元；共需完成培训8129人，需投入培训费853.6万元。在扶持规划编制完成而扶持项目还未落实时，泽库县对扶贫对象的政策扶持超前安排、超前落实。一是将国务院扶贫办安排的人畜饮水项目600口井都安排给试点中确认的缺水扶贫对象，二是本溪对口援助项目30栋暖棚全部安排给扶贫对象，三是在游牧民定居房建设中对试点中识别出的扶贫对象也进行了优先安排，四是县民政局对确定的2021户、7300人农村低保对象发放了上半年低保资金310.626万元；五是开展了扶持证的发放工作。县扶贫办结合县情实际，统一定做了8500本《泽库县低收入牧民扶持证》，并进行了发放。

    三、衔接试点运行过程中存在的问题

    选择泽库县作为农村最低生活保障与扶贫开发衔接试点，是国务院扶贫办根据客观实际经过深入调查后确定的，其目的是通过试点探索青海藏区牧民脱贫致富的新途径，并加以推广。通过这次活动的开展，积累了一定的经验，为今后这项工作的全面推广打下了坚实的基础，但在开展试点工作的过程中，同时也反映出了诸多问题，其突出问题表现在以下方面。

    (一)牧民对两项制度衔接试点工作认识有偏差

    虽然各项准备工作就绪后,试点县召开两项制度有效衔接试点工作动员大会, 统一部署两项制度有效衔接试点工作，同时采取了多种形式,广泛宣传相关政策, 但是广大群众仍没有理解农村低保与扶贫开发政策有效衔接的重要意义，一些牧民对两项制度有效衔接试点工作的精神没有吃透，总认为搞两项制度衔接就只是解决牧民吃低保的问题，争着抢着进低保；由于泽库县经济和社会发展严重滞后，加之艰苦、封闭的自然环境，群众的思维方式落后，思想观念僵化，等、靠、要思想严重，对新知识、新观念、新政策缺乏敏感和热情。因此，对政府的依赖程度强，平均主义思想较为突出，多数群众普遍认为“要吃低保大家吃，要进扶贫对象大家进”。

    (二)家庭收入难以核实

    核定农村家庭收入是定位农村低保对象的首要入关口。种植养殖收入、多种经营收入、村集体补助等都是农村家庭收入的来源。种植养殖收入受自然灾害的影响较大，多种经营收入的不稳定以及一些临时性的收入，导致家庭收入的不稳定。农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性造成收入核定在一定程度上存在困难。低保实行的是差额救助，因而如何核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。目前采用的是“农民人均纯收入”的办法(核定家庭收入的计算方法为：家庭纯收入=种植收入+养殖收入+多种经营收入+其它各项收入-生产成本；人均纯收入=家庭纯收入/家庭常住人口)来计算。但在工作中，由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以具体实施，工作人员在如何认真计算、核算，也很难规范。例如，农村居民收入难以货币化、收入不稳定、老人的赡养费收入无明确性等。

    (三)缺乏有效的退出机制

    贫困现象本身是一个动态的发展过程，贫困的发生有诸多不确定因素。因此，对贫困人口的认定也是一个动态过程，一些贫困人口通过帮扶发展能脱贫，同时一些非贫困人口在遭遇重大疾病、灾害时也会面临贫困。然而，动态管理机制的缺失，退出机制的不完善，主要由于农村低保制度实施过程中福利依赖现象的普遍存在。多数农村低保家庭仅仅依靠农业收入以及出卖体力劳动来维持基本生活，抵御外在风险的能力很弱。当劳动换取的收入低于或者稍高于每月的低保金时，他们宁愿依赖每个月的低保金也不愿意通过自己劳动获取微薄的收入。福利依赖的结果会造成大量的懒汉，而且他们也更不愿意退出低保的救助体系。具有劳动能力的农村贫困人口无法退出，而因灾因病新产生的贫困人口又无法被及时纳入，农村最低生活保障制度“应保尽保”。对于扶贫开发对象来说，帮助其摆脱贫困，走上脱贫致富的道路是最终的目的。扶贫开发的政策资源是有限的，那些已经脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，既浪费了扶贫开发资源，也不利于提高贫困人口的全面脱贫。

    (四)现有低保标准低，资金落实不到位影响工作进度

    农村低保对象的指标基数小，没有做到真正意义上的“应保尽保”。这次试点中这一问题再次凸显出来，泽库县人均收入960元以下的人口中有10729人仍未进入低保。由于贫困面大，地方财力有限，拿不出更多的配套资金落实农村低保，从而，各地也只能下达指令性计划，尽量把标准降低，增大覆盖面。泽库县按照两项制度试点工作时间及进度安排，在规定的时间内完成了宣传动员；制定工作计划；识别对象；登记造册和建档录入等环节，在资金落实和实施方面，由于扶持的产业化项目资金不到位，应扶持的项目未能得到及时扶持，工作较为被动。

    四、下一步具体完善的措施

    基于以上对存在问题的分析，按照《泽库县两项制度有效衔接试点扶贫开发产业发展规划》，对下一步完善农村低保和扶贫开发两项制度衔接工作提出如下政策建议。

    (一)加强组织领导，做好对农村低保、扶贫开发对象的动态管理工作

    建议成立泽库县“农民低保和扶贫开发政策”有效衔接工作领导小组，由县政府主要领导任组长，分管扶贫和民政工作的领导任副组长，县政府办、扶贫、财政、民政、残联、统计等部门为成员，领导小组下设办公室，办公室设在扶贫局，扶贫局局长兼任办公室主任；要准确找出扶贫对象。在充分借鉴上一轮建档立卡的成果和民政低保对象识别成果，努力做到程序完善、指标科学、方法民主，对上轮建卡贫困户中已经脱贫的进行淘汰，同时，吸收符合新标准的对象。按照民政、扶贫相关政策，做好对农村低保、扶贫开发对象的动态管理工作。对贫困人口的识别和帮扶要坚持有进有出，科学合理的退出机制。基层工作组织要及时了解贫困人口的生活情况，对于脱贫的贫困人口要及时退出，对具有一定劳动能力的低保对象要及时调整对其的帮扶政策。同时，对于新出现的贫困人口要及时了解其贫困状况，按照一定的识别程序将其纳入到贫困帮扶的对象中。对确定的扶贫开发对象和农村最低生活保障对象，原则上以年度为单位实行动态管理。最低生活保障对象通过生活救助和扶贫开发，其收入超过低保标准的，按照规定办理退保手续，列入扶贫开发对象或一般农户；扶贫开发对象通过扶贫开发，其收入超过扶贫标准的，列入一般标准，停止享受相关扶贫开发政策扶持。对因病、因残、因灾等突发原因致贫的，符合享受低保政策的贫困人口，及时纳入低保范围；符合享受扶贫开发政策的贫困人口，要作为扶贫开发对象予以扶持。

    (二)继续加大宣传力度和资金协调力度，分步骤实施扶持项目

    继续加大农村低保与扶贫开发政策的宣传，使广大群众进一步加深对新阶段扶贫开发工作的认识和理解，通过国家必要的救助和扶持，树立自力更生、脱贫致富的信心；结合“十二五”扶贫开发规划的制定，进一步加强资金协调力度，有计划分步骤实施扶持项目，做好对已审核确定扶贫对象的扶持工作。重点在扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训、移民扶贫、科技扶贫等方面给予扶持，努力完成产业项目的实施及实用技术培训任务。制定产业到户、科技到户、基础设施到户、社会帮扶到户和医疗保障到户在内的五类新政策，加上原有的包括互助资金、培训、扶贫移民和到户贴息贷款在内的四类原有的政策在内的“5+4到户扶持政策”。将扶贫部门的工作重心调整到提高贫困户的自我发展能力上来，按照每个贫困户2000元落实到户帮扶资金，采取多种形式落实到户。一是采用合作制，实施产业到户扶持。把产业资金作为扶贫对象加入专业合作组织入股资金或者龙头企业、专业大户入股资金发展产业增收。二是采取委托制，实施科技到户扶持。通过合同形式，向科研院所、龙头企业、专业合作组织、专业大户和乡土实用技术人员购买技术服务。三是采取补贴制，实施社会保障到户扶持。对贫困户参加养老保险、农村新型合作医疗个人缴费给予扶持资金补贴。四是采用互助式，实施金融到户扶持。加快建立村级互助资金组织，扶贫对象入社基准互助金由财政扶贫资金缴纳，保障贫困户享有收益权和优先借款权，对扶贫对象在银行小额贷款实行贴息。五是采用搬迁式，实施扶贫移民。进一步提高补助标准，加大对贫困户易地搬迁力度，不断改善贫困群众生产生活环境。六是采用免费式，实施到户培训。对扶贫对象户开展全免费的创业培训、转移就业培训、实用技术培训，对贫困户子女就读中职全免费。考虑到扶贫部门的资金能力，要求按照每年扶持20%贫困户的进度，力争用五年时间实现贫困农户全覆盖。

    (三)锁定交叉对象进行管理，整合扶贫和民政低保资源

    按照开发能力贫困现状，把对象分为完全可开发扶贫对象、不完全可开发扶贫对象、完全可开发低保对象、不完全开发低保对象和完全不可开发低保对象五种类型。根据分类，扶贫部门和民政部门将识别出来的对象统一组织造册登记，进行两项制度衔接，重点锁住交叉对象进行管理，联合对其实施相对应的扶持政策。对不完全开发扶贫的户，按5%的比例，给予2000元以内生产贷款的利息补贴，在此基础上，对家庭成员中完全丧失劳动能力的人口，按农村低保金发放标准发给生活救助资金；对完全可开发低保户和不完全可开发低保户在享受低保的同时，发放1000元的村级互助资金借款，帮助发展生产；对完全不可开发低保户，提高他们的低保标准，每人每年再补助100元生产资金，并在建房、上学、就医等方面予以扶持。

    (四)争取国家政策和财政资金的支持

    鉴于在试点工作中由于指标限制，部分既无劳动能力、收入又明显低于扶贫标准的困难群众无法实现“应保尽保”的实际。建议国家尽快研究出台相关政策措施，确保两项制度有效衔接工作取得实实在在的效果；建议国务院扶贫办应根据泽库县经济发展水平和财政收入状况，在今后的两项制度有效衔接试点工作中，考虑适当安排试点工作专项资金。

参考文献：

〔1〕《青海统计年鉴》(2000-2011年).

〔2〕《青海民政统计年鉴》(2000-2011年).

〔3〕青海省扶贫开发局、青海省民政厅文件《关于黄南州泽库县农村低保与扶贫开发政策有效衔接试点工作方案》(青贫办[2009]36号).

〔4〕青海省扶贫开发局文件《青海省扶贫开发局关于黄南州泽库县两项制度有效衔接试点工作总结》(青扶局[2009]53号).

〔5〕泽库县两项制度有效衔接试点工作领导小组办公室文件《泽库县两项制度有效衔接试点工作总结报告》(泽试办[2009]08号).