山东大学

内容提要：随着我国城市化和工业化的快速发展，生态环境问题日益严峻，政府治理行动的效果仍然十分有限，而社会力量参与生态保护又缺乏权利基础，参与渠道不畅，激励不足，生态合作治理进展缓慢。近年来，在我国一些生物多样性地区开展的协议保护开创了政府、社区、民间组织共同开展生态环境治理的新方式，探索出特许保护赋权、社区自治、生态补偿多元化、第三方监督、信息交流与协商等经验，取得了明显成效。“协议保护”对于激发我国社会各方面的生态保护能量，开辟生态环境合作治理的新路径，具有十分有益的启示。

关键词：生态系统   协议保护  合作治理  路径

一、引言

20世纪80-90年代一场新公共管理运动和治理运动席卷全球，其中借用契约与市场手段，建立公共服务领域的公私合作伙伴关系成为这场运动的一个鲜明特点。根据萨瓦斯的广义界定，公私合作泛指政府与私人部门（包括市场、各种志愿团体和家庭）之间多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。当前我国生态环境问题已经十分突出，生态环境治理仍是政府主导的单一模式。尽管2000年以来政府实施了天然林保护、退耕还林等多项大型的生态保护工程，生态补偿资金大幅增加，但受制于政策目标权衡、知识与信息不足等因素，政府自身仍难以独自承担起生态保护的重任。同时，政府已经意识到企业、公众和非政府组织（NGO）是生态保护的重要社会力量。然而，社会力量参与生态环境保护尚缺乏权利基础，参与渠道不畅，激励不足，生态环境合作治理进展缓慢。

从2006年起，一种新的生态保护机制——协议保护（Conservation Steward Program）在我国青海、四川、甘肃等省的一些生物多样性地区[①]开始试点，并在逐步扩大试点范围。“协议保护”不同于传统政府主导的自然保护区保护与管理模式，它以政府让渡部分生态资源保护权为基础，社区居民（以村委会为代表）作为承诺保护方，国际NGO作为资助方，民间环保组织作为监督方，通过契约方式确定各方生态资源保护的权责利关系，同时研究机构、企业等多方力量参与和支持。作为一种新的生态保护模式，“协议保护”引起了国内外学者和政府部门的广泛关注。从研究文献看，李小云、李晟之、尤明青、马洪波等对我国协议保护的实施背景与意义、内涵与做法、成效及可持续性等进行了介绍和研究，但基于生态系统自身属性和合作治理理论的研究还比较欠缺，对协议保护的推广价值探讨不多。本文立足于公共治理的视角，从生态系统的准公共品属性出发，分析生态环境合作治理的理论基础，总结协议保护的合作治理经验，反思其推广价值，以此推动我国生态环境合作治理机制的创新与发展。

二、生态环境合作治理的理论基础

（一）生态系统的准公共品属性分析

根据生态经济学的界定，生态系统由三个层次构成，即生态资源、为人类提供生态系统服务以及废物吸纳能力。“生物多样性地区对于维持生态系统恢复力和功能很重要，这些热点地区提供了大量的生态系统服务。”

从整体上看，生态系统为人类提供的是一种准公共品（服务）。（见表1）首先，生态资源是有形物品，通常比较容易建立制度建立排他性的产权，具有排他性。生态资源在数量上可能是竞争性的，也可能是非竞争性的，这主要取决于某人对生态资源的取用会不会对其他人对此类生态资源的使用产生质和量的影响。其次，生态系统服务是一种无形产品，除生态旅游具有排他性之外，大部分生态系统服务（如能量转换、气候调节、水循环等）都很难通过制度建立排他性的产权，因此具有非排他性。第三，对于生态系统废物吸收能力，如果能够比较容易建立一个管理机构控制废物排放，则具有潜在的排他性；如果机构的监督成本和执行成本很高，则这种潜在的排他性难以变成现实。由于受到废物吸收速度和限度的制约，随着废物排放规模的增加，拥塞使得废物吸收能力变成一项具有竞争性的生态系统服务。

表1  生态系统的排他性与竞争性

资料来源：Herman E. Daly. 生态经济学——原理与应用[M]. 郑州：黄河水利出版社，2007：117。转引自A. Randall ,’’The problem of Market Failure.” in R. Dorfman and N. Dorfman, eds. Economics of the environment, 3^rd ed. New York：Norton, 1993, pp.144-161.

（二）生态环境治理的多种组织形态

基于生态系统的准公共品特征，生态环境的治理活动可能采取多种组织形式，它们具有各自不同的特点。

其一，政府部门。政府具有重要的生态保护职能，通过公共选择程序，决定保护目标，设立管理机构，制定和执行保护立法和规划。同时借助税费、补贴等经济手段，筹集资金，克服生态保护的外部性问题。然而，政府在生态保护活动中也可能面临信息失灵、知识不足、目标选择失误、管理失控等，其生态治理的绩效往往偏离最优水平。

其二，原著民。与原始森林、海洋、草原等自然资源相依为命的原著民是生态环境治理的内生力量。他们根植并世代居住在这块土地上，情感依附使得他们有着天然的生态保护意愿，并由此积累了对生态系统的大量的本土知识，创造了自己的文化、历史和生活方式。这些居民通过自治方式联合起来，自我约束，自我管理，其环境治理成本远远低于外生力量的环境治理成本。然而，由于生态保护收益的外溢性，原著民社区的保护水平容易偏离最优水平。

其三，环保NGO。人们还以组建NGO的方式，志愿无偿地开展生态保护活动，NG O具有公益性、灵活性、开创性、参与性、低成本等特性或优势，募集公益资源，其中全球性NGO又具有典型的弥补跨国生态保护外部性的优势。然而，志愿机制也会失灵，比如资源不足、狭隘性、业余性等。

其四，企业组织。随着时代的发展，采用生态文明的生产方式，履行企业的社会责任已经成为一种必然趋势。通过公益捐赠等形式参与生态保护，在有限度的开发和利用并获得一定补偿的情况下，企业也有动力从事生态保护活动。

显然，每一种生态保护组织形态都有其自身的优势与劣势，均无法独自实现生态保护的最优水平，开展合作治理成为一种客观需要。

（三）生态环境合作治理

生态环境合作治理正是公私治理组织间建立起的一种合作关系，它有助于弥补生态保护中的市场失灵、政府失灵、志愿失灵等问题，蕴藏着巨大潜能。但同时，基于关系性合约、交易成本、产权、合作博弈等理论，生态环境合作治理又是在政府与私人部门间达成的一种关系型合约。公共部门与私人部门具有不同的生态利益；生态保护活动是长期和持续的；生态保护资产具有专用性；生态保护效益具有显著的外溢性；等等，这些因素决定了生态环境合作治理合约将面临未来的不确定性和可能的机会主义行为，导致合作治理的交易费用上升，损害合作治理效率。为此，生态环境合作治理合约的履行需要特定的治理技术和机制，以克服不确定性和机会主义，实现持续和有效率地开展生态保护活动。通常，生态保护公私合作治理的核心内容包括生态治理目标的决策、合作主体的选择、激励约束及交流与协调等。

三、我国“协议保护”的生态环境治理创新——以措池村为例

2006年我国首次引入“协议保护”项目，目前主要由保护国际（CI）与国家林业局在青海、四川和甘肃等省的生物多样性地区合作实施。[②]从项目受关注程度、资料获取和典型性出发，本文选取三江源措池村“协议保护”项目为例进行具体分析。措池村位于青海玉树州曲麻莱县曲麻河乡，地处三江源国家级自然保护区索加——曲麻河野生动物保护分区的核心区内，南依长江上源通天河，西邻青藏公路，总面积约2440平方公里，村委会所在地的海拔为4616米。2007年全村有3个生产队，共147户619人，是一个典型的经营青藏高原高寒草地畜牧业的纯牧业村。[5]36措池社区野生动物资源种群较大，有10种国家一、二级保护野生动物，区内还分布有一定量的盐、煤、铜等矿产资源。近二十年来，气候要素为主的自然因素加上人畜数量持续增长带来的过度放牧等，导致措池村生态环境不断恶化并呈加剧之势。根据2002年北京林业大学的调查和估算，全村沙漠化土地面积超过40％，野生动物数量锐减，受威胁的物种占总物种的比例远高于世界10％-15％的平均水平，生态系统的破坏导致鼠类、鼠兔、毛虫危害日益严重。

2006年9月措池村被确定为“协议保护”的试点地区。与之前相比，协议保护融合了保护区管理局、村委会、民间环保组织等多元力量，其治理方式集中体现出以下创新之处。

（一）特许保护赋权

长期以来，我国自然保护区实行的是政府主导的单一保护模式，资金来源单一且短缺，公众参与程度不高。根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，政府设立各级自然保护区管理局具体履行生态资源的保护权和管理权，保护区居民有生态保护的义务和对生态破坏活动的检举权。同时，政府对保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

措池村“协议保护”就从生态资源管理权与保护权分离开始。2006年9月，青海省三江源国家级自然保护区管理局、保护国际（CI）、三江源生态环境保护协会[③]和玉树州曲麻莱县曲麻河乡措池村村委会四方共同签署了青海三江源生物多样性保护协议，协议实施一期为2年，CI提供24万元资助。根据协议，保护区管理局将措池村范围内2440平方公里区域的资源保护权授予措池村村委会，措池村村委会按照保护规划对协议保护地进行保护，通过制定资源管理制度约束自身的资源利用行为，制止任何外来的采矿、挖砂、盗猎、越界放牧等活动，并对协议保护地进行定期监测、巡护，做好监测记录。保护区管理局负责组织专家对协议保护地进行保护规划、对协议保护地的保护成果进行定期监督和评估，有义务为措池村村委会提供能力建设、政策支持、技术指导等帮助，并提供每年2万元的奖金。

（二）多方协助下的社区参与

通过特许保护授权，政府把部分生态保护权赋予了社区，因此社区的生态保护能力就成为决定协议保护效果的关键。在措池村，村委会被赋予的生态保护权主要是通过社区民主参与下形成的村规民约，以及本土文化的约束力、凝聚力得以实施的，这也是协议保护与政府自上而下的保护的重要区别。

措池村具有良好的生态保护基础。[④]早在2002年措池村就自发组织了13人的生态保护小组，其主要工作是记录当地见到的野生动物种类、数量，制止外来人员盗猎野生动物。三江源地区的原著民是拥有游牧文化传统的藏族牧民，藏区的神山圣湖以及保护它们的村规民约成为民众普遍认同的很有效的自然保护方式。在措池村“协议保护”过程中，村民代表大会成为社区集体行动的载体，无论是制定保护计划、资源管理制度和巡护监测方案，还是社区奖金发放和分配，都是通过召开村民代表大会的形式进行民主决策。村民代表大会讨论制定了《措池村受威胁重要资源管理办法》，并通过保护管理手册的方式将其分发到每个村民手中，使巡护和监测成为所有村民的共同任务，村民违反规定的行为将受到相应的处罚。[⑤]

与此同时，措池村社区能力的提升得到了社会力量的积极支持。政府为措池村村委会提供能力建设、政策支持、技术指导等帮助。保护协议签署后，来自北京大学、中国科学院等科研院所的有关专家进行实地考察和指导，与社区实际监测参与人员共同制定了保护区的重点监测物种、监测线路、监测内容、方法和方案，使社区传统保护方法得到科学技术的指导。三江源生态环境保护协会发挥了社区能力建设的催化剂作用，它通过开展“社区生态环境保护”培训、举办生态文化节等社区文化活动，促进社区凝聚力和公共意识，培养、鼓励和传承优秀的生态保护意识，并直接协助措池村牧民在生态保护小组的基础上成立了“野牦牛守望者”协会。[⑥]

（三）多元化的生态补偿激励与监督约束

生态保护活动具有典型的外部性，生态补偿旨在内化保护活动产生的环境外部收益。在政府自上而下的生态补偿方式下，补偿金的来源单一、标准低、方式固定，缺少利益相关方的充分参与，容易导致发展与保护的不平衡和受益主体偏离等问题。在协议保护中，承诺保护的一方按照保护协议规定的内容和标准完成保护工作，将从政府和有关支持机构那里得到稳定的周期性偿付。协议保护建立了一种多元化的生态补偿机制。以措池村为例，保护国际（CI）对措池村协议保护项目投入24万元，主要用于对牧民进行环保技术培训，以及开展社区生态文化的建设和投入。在通过第三方评估后，保护区管理局为措池村发放每年2万元的保护成效奖金，以支持小学建设、改善医疗条件和通讯状况、开展生态文化活动。三江源生态环境保护协会通过设立“社区生态保护行动基金”，利用小额赠款、培训和具备文化节等方式，激励在生态环境保护工作中做出突出贡献的牧民社区、寺庙及个人，充分调动全社会的力量投入到生态保护中。

为提高生态补偿资金的使用效率，措池村“协议保护”创新了补偿资金的分配方式。与政府实施的直接面向个人的生态补偿分配方式不同，三江源自然保护区管理局的奖励资金面向村委会，由村委会通过村集体选择的民主程序决定补偿资金的具体使用和分配。保护国际的生态补偿项目也是指定给予协议保护社区（包括村委会、牧委会、社区传统组织、社区保护骨干、乡村中小学校等）以及在基层工作的合法的民间组织等。

为保障生态保护的效果，措池村试点项目建立了保护协议执行、监测、评估及奖惩等监督约束机制。首先，保护协议对保护活动制定了清晰的目标、标准和指南，为具体的监测和执行保护协议提供了坚实的基础。其次，措池村的“野牦牛守望者”协会监督和督促村民积极参与生态保护活动。第三，在协议实施一年及两年期结束时，由三江源保护区管理局组织第三方专家（生物多样性专家和社会经济专家）对措池村的保护成效进行两次评估。在第三方评估通过后，措池村才能够获得保护成效奖金。

（四）信息交换与平等协商

与现行自然保护区保护模式下政府“唱独角戏”的做法不同，协议保护汇集了政府、当地社区、NGO、科研机构等多方力量，它们都有不同的利益取向、知识背景、保护理念与视角，因此协议保护对于多主体间的信息交换、平等协商与调适能力提出了更高的要求。以措池村“协议保护”为例，平等协商贯穿了协议保护活动的各个环节，包括共同商议特许保护协议的条款；制定社区保护的具体要求、评估指标、奖惩制度；确定社区野生动物监测方法、路线；制定保护成效奖金使用方案；等等。值得强调的是，保护国际（CI）和青海三江源生态环境保护协会发挥了独特的多方沟通交流桥梁作用，它们联合国内科研院所，实现科学家与当地牧民、民间环保组织的沟通与交融，形成本土化的环境监测方案；在它们的倡导、促动和直接组织下，措池村开办的生态文化节成为村民之间、乡村与外界、乡村社区与政府部门、NGO以及科学家之间进行信息交流的平台。实践证明，这些举措有效地增进了社区与政府、NGO等外界的沟通与互信，这为保护协议的实施节约了不少交易成本，有助于提高协议保护的效率。

根据第三方评估报告，我国协议保护试点项目在生物多样性保护与社区经济社会建设等方面取得了积极成效，表现出创新的活力。基于一期的积极成果，2010年措池村协议保护项目继续开展二期建设，同时还在通天河南岸的治多县索加乡君曲村增加一个项目点（青海湖流域的四个项目点也将陆续启动）。此外，甘肃文县李子坝、四川白水河中坝村、四川理县马山村等地的协议保护项目也将在今年陆续启动。

四、我国生态环境合作治理路径探析——“协议保护”的启示

当今世界，生态危机已经成为一项全球公共危机，政府、企业、民间组织和公众都应在生态保护中承担各自的责任，合作治理成为必然。生态环境合作治理的突破口和关键环节在哪里？如何有序地推进生态环境合作治理？通过上述研究，笔者发现“协议保护”为此提供了十分有益的启示。

（一）通过立法保障公民的环境权

集环境权与环境保护义务于一体的现代公民是环境保护的主体，是生态环境治理体系得以建立并正常运转的微观基础。公民的基本权利即人权的范围随着时代的发展在逐步扩展。在当代，环境权即“人人享有不损害其健康和福利之环境的权利”[⑦]已经成为人权的重要内容。实体性的环境权主要由环境知情权（即知晓环境状况的权利）、环境参与权（即参与环境保护的权利）等内容组成。环境权是环境权利与环境保护义务的统一体，然而，我国现有法规把保护环境仅作为国家的责任，同时过多的强调公民环境保护的义务，而弱化了公民的生态环境权，致使保护义务的履行缺乏权利保障，制约了公民参与生态保护的积极性和维护自身生态权益的能力。协议保护正是以“协议”方式赋予社区居民生态保护权，极大调动了社区的生态保护力量。近年来，在北京、嘉兴[⑧]等地方政府也已经开始尝试着为社会力量参与生态保护活动开辟一定的渠道。公民环境权立法成为推进我国生态环境合作治理的一个重大问题。我们建议应尽快将公民的环境权写入国家相关法律，为公民真正成为生态保护的主体提供法律保障。

（二）社区参与是公民实现环境权的重要途径

社区是公民参与生态保护行动最直接和便捷的渠道。社区参与（community participation）是近几年来国际上在生态保护中采用的一种方法。环境权的整体性和公共性必然要求其通过共同的集体行动来履行。社区生态保护集体行动是“融合社区智慧的产物，其中的‘规则’与‘秩序’既符合效率原则，又保证了公平原则。”比如，对于实施“协议保护”的生物多样性社区居民而言，他们的生态保护意识是传统的、内生的和自觉的，而且已经融入传统习俗甚至宗教内容中，形成了对人们行为的自觉规范和约束社区保护行动的基础。然而，社区集体保护行动常常会面临囚徒困境，导致公共地悲剧，需要建构集体行动的有效激励与约束机制。为此，需要做到：（1）达成社区共识，即通过社区文化凝聚，使得每一位社区居民都明白生态资源保护的重要性；（2）建立社区新的行动准则和伦理标准，并建立起社区内部的惩罚能力，这是社区保护行动的制度保障；（3）降低居民参与社区行动的成本，保障其参与行动的收益，达到社区成员的普遍参与。从这一意义上讲，社区自治组织和合作能力建设是必需的。在措池村“协议保护”试点中，社区能力建设一方面充分利用了当地传统宗教文化的影响力和凝聚力，另一方面青海三江源生态环境保护协会开展的积极的外界干预也发挥了重要的催化剂的作用。

（三）健全生态补偿，兼顾资金分配的公平与效率

生态补偿是激励生态保护行动、分摊生态成本与分享生态收益的重要经济杠杆。健全的生态补偿体系不仅包括稳定可靠的补偿资金来源、合理的补偿标准，还包括有效的补偿方式以及形成补偿效果评估机制。与传统的政府自上而下的生态补偿方式相比，合作治理通过生态补偿资金的市场化和社会化融资机制，有助于丰富补偿资金的来源，提高补偿的力度，实现对生态保护方的充而产生的直接成本和机会成本，也包括对保护活动产生的生态系统服务功能外部收益的补偿。在合作治理方式下，通过社区等私人部门参与生态补偿标准与方式的制定，更有利于把生态目标与社区发展、社会公平目标结合起来，提高生态补偿资金使用效果，使社区真正受益。在措池村“协议保护”试点中，充分体现出补偿资金来源的多元化，补偿力度有所提高，以及提供村委会集体分配补偿资金，兼顾了资金使用的公平与效率。

（四）信息沟通与平等协商是建立公私部门间良性合作关系的基础和必要途径

在传统的单一政府权威主体下，命令与服从、支配与被支配是治理结构和运行的基本特点，而合作治理则体现了多主体参与、信息沟通、良性互动与合作的独特特征。信息沟通是理念融合与知识互通的过程。传统的优秀生态文化、生态伦理需要传承和弘扬，本土知识与现代技术需要有效交流与结合。比如，“协议保护”中通过举办乡村生态教育培训、绿色社区生态文化节等，乡村社区与外界信息进行了有效的交流。平等协商是生态保护中公私部门进行利益表达、民主协商和矛盾调和的过程，增加公私合作行动的弹性与灵活性，使得参与各方都感到满意。比如，“协议保护”在社区内部、社区与外界初步建立起保护区管理局、社区、NGO、科学家之间的平等协商，各方利益均得到充分的尊重和最大程度的满足，从而为良性合作关系奠定了基础。

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