山东财政学院

内容提要：县乡政府机构设置应尽可能降低基层公共产品的供给成本，提高基层公共产品的资源配置效率。我国县乡政府按照高层政府的意图采用统一的标准设置机构造成了负面影响，因此，县乡政府机构设置应由其自主确定。这需要淡化高层政府对基层政府的影响，强化基层人大对基层政府的监督制约作用。

关键词：县乡政府 机构设置  基层公共产品

    一、县乡政府机构设置的规范分析

基层政府担负着向基层民众提供基层公共产品的任务，从规范的意义上讲，其应该追求基层政府辖区公共利益最大化，保证基层公共产品供给的规模、结构及具体的供给方式能够满足辖区居民的偏好，尽可能降低基层公共产品供给的成本，提高基层公共产品的资源配置效率。对基层公共产品供给来说，基层政府机构设置属于成本投入，作为成本投入其符合边际报酬递减规律的要求，即在机构数目小于某一特定值时，增设机构便于各机构之间分工协作，发挥比较优势，由此降低的成本大于基层政府决策者对各机构进行管理及各机构之间协调处理关系所需付出的成本(这主要体现为交易成本)，因而此时机构增设能带来基层公共产品边际产量递增，边际成本递减，这使基层公共产品生产的平均成本下降；当机构数目超过这一特定值时，再增设机构以提高基层政府内部分工程度所能降低的成本就会小于基层政府决策者对各机构进行管理及各机构之间处理协调关系所需增加的成本，此时机构增设将导致基层公共产品边际产量递减，边际成本递增，当递增的边际成本等于平均成本时，平均成本就达到最低点，从降低基层公共产品供给成本的角度说，此时基层政府机构设置就达到最佳。如果再增设机构，则边际成本就超过平均成本，平均成本就开始提高，这决定了基层公共产品的平均成本曲线是U型的。短期来看，由于基层政府的机构设置是固定的，基层政府供给基层公共产品只能调整其他成本投入，这通常意味着不能实现规模经济，此时短期平均成本曲线尚不能与长期平均成本曲线相切于平均成本的最低点；而长期来看，基层政府可以调整机构设置以实现规模经济，从而可以使短期平均成本曲线与长期平均成本曲线的最低点相切。按照效率原则的要求，该点应是基层政府机构设置所要尽可能实现的最优点。

从规范意义上讲，基层政府决策者作为基层政府的代表，应有权确定本级政府的机构设置，每一机构都对其负责，这就形成科层关系。这种机构设置所带来的影响是双重的：一方面，随着机构的增设，便于机构之间合理分工、相互协作，发挥比较优势原理，这能够降低基层公共产品的供给成本，反过来说则是带来收益，记为B，B是机构数目i的函数，且B¢(i)>0，B"(i)<0；另一方面，机构的增设也带来人员经费和公用经费的增长以及纵向和横向关系协调处理难度的加大，由此增加的基层公共产品的成本记为C，C也是机构数目i的函数，且C¢(i)>0，C"(i)>0。显然，如果不考虑其他因素，只有B(i)>C(i)的时候该机构的增设才是合理的，作为基层政府决策者才应该同意设立该机构。当B¢(i)= C¢(i)时，基层政府设置的机构数目就达到均衡。如果基层政府决策者以辖区公共利益最大化为行为目标，那么其应该按照B¢(i)= C¢(i)的标准来确定机构数目。

二、我国县乡政府机构设置行为的异化

在我国，基层政府依附于高层政府，在“自上而下”的纵向委托代理链条(高层政府→基层政府)比横向委托代理链条(人大→政府)更能对基层政府发挥制约作用的前提下，基层政府的机构设置并不完全取决于基层政府决策者的选择。在计划体制下，决策权高度集中，为了便于中央集中决策，政府机构设置强调上下对口。这种倾向在经济市场化以后并无太大改观，基层政府的许多下属机构，是按照上级政府的要求设置的，尽管这样的机构设置在当地看来可能并无必要。对基层政府决策者来说，增设机构尽管要加大支出压力，但却更能突出自己的领导地位，并且可以在人员聘用方面谋取个人利益，于是也乐于增设机构，至于增支的压力则可以通过筹资行为的异化(寻求预算外收入和制度外收入最大化)来解决或缓解。因此，作为基层的县乡政府可谓“麻雀虽小、五脏俱全”，上一级政府有什么机构，下一级政府就必须有什么机构作为对应，不管县乡政府人口多少、管辖面积大小，都必须做到政府机构上下对口设置，导致了基层政府机构庞大[①]。县乡政府如此设置机构是否合适，到底合理还是不合理？在回答这个问题之前，回顾一下经济学鼻祖斯密在《国富论》开篇对分工的经典论述是有必要的。斯密较早论证了分工对提高生产效率的巨大促进作用，他将原因归结为三条：一是劳动者的技巧因业专而日进；二是减少了由一种工作转向另一种工作的时间损失；三是把注意力集中在单一事务上更能发现达到目标的更简易、更便利的方法。斯密进一步指出：“引出上述许多利益的分工，原不是人类智慧的结果，尽管人类智慧预见到分工会产生普遍富裕并想利用它来实现普遍富裕”[②]。如此的论断本文认为极富启示意义，其明确地说明了分工有其自身发展演进的规律，分工的范围、程度、方式都不能是人们主观随意选择的结果。不过由于时代的局限，斯密对分工规律的分析，除说明了分工对生产效率的提高有积极影响外，主要是指出了“分工受市场范围的限制”。当代的新制度经济学则借助交易成本概念对斯密的分工理论进行了深化，认为分工在取得专业化收益的同时却要付出交易成本增加的代价，二者在边际上相等时，分工就实现了均衡。虽然斯密和新制度经济学关于分工的理论、观点主要是针对私人经济部门而言的，但本文认为，公共经济部门的分工与私人经济部门的分工在有明显区别的同时，在很大程度上也具有共性，二者都必须遵循分工的一般规律。我国县级政府设置众多的机构，当然能在公共经济部门加深分工的程度，因此，斯密所指出的分工的三大好处或者说专业化收益对我国县级政府的结构设置来说同样是存在的，但斯密毕竟阐明了分工受市场范围的限制，这实际是指出分工实现程度要受起码的经济条件约束。斯密举例说：“在苏格兰高地那样僻远的内地，无论如何，总维持不了一个专门制造铁钉的工人[③]”。由此我们得到的启示是，在我国经济欠发达地区，脆弱的经济基础是否能维持县乡政府如此庞然的上层建筑？毕竟，公共经济部门的规模要受制于私人经济部门的规模，二者需要保持谐调才能实现资源的宏观配置效率。在我国经济发达地区，如此设立县级政府机构可能相对较为合理，因为其私人经济部门规模的扩张和效益的提高，使社会对公共产品的需求规模增大而且结构也较为复杂，此时在政府内部提高分工程度，增设机构，收益会大于成本；但在经济欠发达地区，由于客观经济条件不同，这样做的成本往往大于收益。因此，如果基层政府自主确定机构设置，其会作出理性选择，按照边际成本等于边际收益的原则确定机构数目，但我国“自上而下”分权的纵向委托代理链条却剥夺了基层政府的机构设置权，以致机构的设置带有明显的“一刀切”的性质，不管是经济发达地区还是欠发达地区，县级政府的机构设置几乎是一样的。这对经济发达地区来说，可能存在政府机构之间分工程度不够的问题，其基层公共产品供给的短期成本曲线与长期成本曲线相切于后者最低点的左边，即由于机构设置的僵化，基层政府难以通过增设机构的办法来实现以最低成本供给基层公共产品；则是左边的垂线所指示的情况，此时机构设置的边际收益大于边际成本，无法实现机构设置净收益的最大值；对经济欠发达地区的县乡政府来说，则可能存在分工程度过高、基层政府机构臃肿的问题，在图1中体现为短期平均成本曲线无法通过县级政府精简机构而与长期平均成本曲线相切于最低点，而是相切于长期平均成本曲线的右边，从而也难以做到以最低平均成本来提供基层公共产品。在图2中，县乡政府如此设置机构则使边际成本远大于边际收益，同样不能实现机构设置的最大净收益。由于我国大部分县乡经济欠发达，因此县级政府按照统一的标准设置机构一般表现为机构数目偏多而不是偏少。

    三、县乡政府机构设置异化的影响

基层县乡政府机构设置的异化直接导致基层财政行政管理费和公检法司支出规模扩张。 现以山东省为例加以说明，山东2003年--2006年18个市的县乡财政安排的行政管理费和公检法司支出占总支出的比重分别为18.24%、17.83%、17.47%和16.65%，而同时期省级财政的相应指标分别为14.69%、15.31%、15.40%和13.60%(见表1)。这说明山东省基层县乡政府参照上级政府设置机构，由于受自身财力的制约，导致行政管理费支出和公检法司支出占财政总支出的比重相对高层政府指标偏大，这实际上构成了基层财政的沉重负担。

表1 山东省省级与县乡级行政管理费和公检法司支出占总支出比重对比

单位：万元

资料来源：山东省财政决算报表

表2反映的是山东省2006年4市的基层县乡财政的支出总量和结构，山东经济发展水平比较低的地区行政管理费和公检法司支出所占比重较高，如菏泽为18.28%、德州为17.44%、临沂为18.77%，而经济发展水平很高的烟台则为12.35%，这表明按照统一的标准设置基层政府机构对经济欠发达地区的财政支出带来了不利影响，必须压缩其他支出才能保证庞大政府机构的顺畅运行。

表 2 山东省4市2006年县乡财政支出总量与主要支出项目

单位：万元

资料来源：山东省2006年财政决算报表

另外，基层县乡政府按照高层政府的意图来设置机构，使基层政府的机构设置与高层政府机构设置趋同，会使民众对基层政府的满意度降低。根据零点研究咨询集团进行的一项公众评价各级政府工作表现与服务水平的持续性研究，2003年--2005年连续三年城乡居民对中央政府、省(直辖市)政府、区政府和乡镇政府四级政府的工作表现与服务水平的评价，呈现“政府级次越低，居民满意度越低”的趋势[④]。这明显与我国政府机构设置办法的不合理有直接关系。中央政府负责向全国民众提供全国性公共产品，其机构设置与提供受益范围覆盖一个省的公共产品的省级政府的机构设置应有明显区别，因为它们要履行的职责不同。同样的道理，市、县、乡镇的机构设置也应各有特点。一刀切地在不同级次政府间参照中央政府的机构设置模式设置大致相同的机构，会出现越是基层的政府，其机构设置的合理性越低，因此民众对不同级次政府的评价呈现出与政府级次高低成正比的格局也就不足为怪了。

四、解决我国县乡政府机构设置问题的基本思路

县乡政府的机构设置应服务于基层公共产品的提供，实质是基层政府供给公共产品的一种可以选择的手段和方式。由于我国地域辽阔、各地情况差别明显，不同的县乡政府辖区的民众对基层公共产品的需求有很大差别，由此决定作为基层公共产品供给手段或方式的基层政府的机构设置也应有鲜明的个性特征，不应该在全国范围内采用统一的机构设置标准。

县乡政府结构设置的非均衡性在“自上而下”的纵向委托代理链条发挥主导作用的体制框架下是难以解决的，这体现了公共经济部门与私人经济部门的分工制度在实现机制上的差别。私人经济部门的分工受市场手段的调节，分工必须要有效率，否则分工就不具有经济上实现的可能性；而政府公共经济部门则不同，由于是市场失灵的领域，因此其分工的实现程度不受市场机制的调节，而主要取决于政府的偏好和选择，但政府的选择并不是主观随意的，要受基本的分工规律所制约。对于县乡政府机构的设置，县乡政府应该比高层政府更了解实现政府机构合理分工所需要掌握的信息，因此基层政府对作为基层公共产品供给手段和方式的基层政府机构设置相对高层政府更有发言权，所具有的信息优势决定了其更清楚如何设置政府机构才可以使基层公共产品供给成本降到最低。因此，机构设置权由县乡政府掌握更有利于体现效率原则，这符合公共经济学的基本原理。

由于基层政府本身就是基层政府辖区民众满足其公共需要的一种手段和方式，因此由基层县乡政府自主确定其机构设置，最终要取决于辖区民众的意愿和要求。机构设置合理还是不合理，最终会通过基层公共产品供给效率的高低反映出来，而基层政府辖区民众作为基层公共产品的消费者，不仅可以对基层政府供给基层公共产品的效率高低有切身的感受和体验，而且对作为供给手段的基层政府的机构设置是否合理也会有深刻的认识。因此，要实现基层政府机构的合理设置，应积极推进民主财政制度的构建和完善，强化基层人大对基层政府的领导和监督，逐步淡化高层政府对基层政府的影响和控制，只有这样才可以使基层政府机构设置更能体现辖区民众的意愿和要求，才能提高基层公共产品的供给效率。

参考文献：

〔1〕亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究.商务印书馆,1972年版.

〔2〕张慧，吴垠.试论政府表现评估中的“政府层次越低，满意度越低”现象.零点研究,2007年第4期.

〔3〕杨之刚等.财政分权理论与基层公共财政改革. 经济科学出版社(2006年版),第304页.