中南财经政法大学
内容提要：近年来,随着市场经济的发展和择业观点的转变,我国农村大量剩余劳动力涌向城市，成为推动我国经济社会发展的强大动力。与此同时，伴随着大规模农村流动人口的存在，农村留守儿童这一社会转型时期的特殊群体也开始形成并呈现不断扩大之势。由于种种原因，农村留守儿童无法接受良好教育，与此伴随的各种问题引发了社会各界的广泛关注。本文阐述了农村留守儿童的成因，通过分析农村留守儿童所面临的诸多困难，提出了解决留守儿童问题的财政对策。
关键词：农村 留守儿童 财政投入 农村义务教育
一、引言
伴随着我国农业产业结构调整，工业化、城镇化不断加快，成千上万的青壮年劳动力由农村涌入城市。据统计，2003年我国农村流动人口已达到1.139亿，比2002年增加了8.8%，约增长了1000万。低年级学生家长外出打工比高年级学生家长外出打工的多。这实际反映了当前农民外出打工的一个基本生态周期：外出打工的农民一般都是青壮年劳动力，而他们的子女这个时候正好处于小学或初中阶段。而小学生、尤其是小学低年级学生家长外出打工之所以比初中生多，是因为前者的年龄大致处在25—33岁之间，家庭的经济基础较差，可以通过打工来提高收入水平。
随着外出务工农民数量不断增多，农村留守儿童问题也日益突出。据全国第五次人口普查数字显示，我国农村留守儿童已达2000万人，而且还有增长的趋势。在一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占比例已高达18-22%。因为缺少父母的关爱和教育，部分留守儿童在成长的过程中走上了一条坎坷的弯路。留守儿童意外伤亡事故屡见不鲜，犯罪人数比例也在不断增加。在2007年的“两会”上，来自四川、重庆、江西、广西等劳动力转移大省份的委员们多次惊呼，如果现在不切实抓紧解决农村留守儿童教育问题，那么在不远的将来，整个社会甚至整个国家将为此付出沉重的代价。于是，为这些孩子的健康成长建言，找寻进一步解决的方案，让农民工孩子也能拥有一个花样的年华，成为全社会的当务之急。
二、农村留守儿童的界定及分类
所谓农村留守儿童，是指农村父母双方或一方进城务工，由于种种条件和限制将孩子留在户籍所在地接受教育，从而导致这些儿童不能和父母双方共同生活在一起，这部分特殊的儿童群体便成为农村留守儿童。留守儿童是随着20世纪80年代农村流动人口大规模出现而产生的。目前，在广大农村地区对留守儿童的监护主要有以下四种类型：
1．祖辈监护。即由爷爷奶奶或外公外婆承担照管和教育职责，也称为隔代监护。在这种监护类型中，祖孙两代人存在着较大的代际差异。一方面，当祖辈们运用陈旧的观念对孩子施加影响的时候，往往会适得其反，加重儿童的逆反心理。另一方面，祖辈们文化水平较低，对孩子的培养基本上停留在管吃管穿的层面上，难以对孩子学习上的问题给予帮助。
2．单亲监护。即由父母的一方留在家里照顾和抚养孩子，一般是母方在家。儿童在早期社会化过程中，父母任何一方的缺失都会对孩子造成性格上的不均衡发展，进而引发孩子抑郁、自闭等心理障碍。另外，父母中在家的一方也往往会忙于农活与家务，进而减少了对孩子的关注程度。因此，绝大多数留守儿童难以接受良好的前期教育。
3．委托监护。即由父母的亲人、朋友代理照管和教育职责。在这种监护类型下，留守儿童在亲戚家中难以产生归属感，在心理上会有一种寄人篱下的感觉，不愿与代管人交流，对他们以后的成长产生不良影响。
4．自我监护。即由孩子自己担负自我监护和教育责任。这种监护类型在农村中是最少见的，但生活在这种类型下的留守儿童生活压力及负担也是最大的。生活在此种监护类型下的儿童往往会具有较强的独立性，但由于无法享受到正常的家庭教育和关怀，他们性格和心理上也极易出现偏差。
三、农村儿童“留守”的诱因分析
人地关系紧张的基本国情和城乡二元结构的基本体制矛盾是留守儿童继续留守的根本原因所在。而在农村流动人口数量不断增加的同时，户籍制度再次将农村儿童和城市儿童割裂开来，使得农民工不能将子女带在身边。具体原因如下：
1.城市生活成本高是制约留守儿童进城的瓶颈。为了维持和改善家庭生活，大多数农民工在经济收入与子女教育之间的取舍中，选择进城务工。农业部2004年发布的数据显示劳动力不外出的原因中“怕影响子女上学”仅占第一、第二位的6.7%。然而城市生活成本毕竟高于农村，并在一定时期内不会大幅下降，从而造成其收入和职业的不稳定性。因此，留守儿童父母有限的打工收入无力承担小孩在城市上学的基本费用和生活费用，只能选择把子女留守在农村。
2.留守儿童流入地的教育资源限制。基础设施、师资力量和财政三个方面的匮乏造成学校接受留守儿童能力薄弱。由于城市公办学校通常是分散在各个城区的，而区域内的公办学校资源、尤其是财力相对紧张，造成公办学校无法接受全部农民工子女就学。
3.流入地政府的财政投入不足。农民工子女能否上学及城市学校的接受能力在相当程度上取决于政府的支持能力。这种支持除了法律和政策上的支持外，更重要的是财力上的支持。然而，留守儿童流入地政府的支持能力往往有限。地方财政困难常常是排斥农民工子女进城入学的重要因素。
4.留守儿童自身适应能力差。留守儿童学生适应城市生活学习能力较差。城乡生活的差别造成同一学校、班级之中农民工子女与城市学生在经济、生活、以及观念上的很多差别，加之社会环境对农民工子女存在或明或暗的歧视，对留守儿童造成巨大的心理压力，使得他们不得不放弃进城学习的机会，继续留守。
四、农村留守儿童的现状堪忧
农村中、小学生的父母外出打工者人数众多，进而导致农村留守儿童人数众多、规模巨大。据资料显示，目前我国农民外出务工数量的粗略统计是1.5亿，随着我国城市化进程的不断推进，这个数字预计将以每年500万人的速度递增。这些外出务工者大都处于青壮年，他们的子女一般处于基础教育阶段。留守在家乡的子女有2000万之多，而且这个数字还将在未来几年继续呈较大规模的上升趋势。由于长期与父母分离，留守儿童普遍缺乏正常的关爱。前期良好教育的缺失以及所处的不利环境的影响，致使留守儿童在学习、生活、心理、道德习惯等方面产生了一系列的问题和隐患。
1.临时监护人照顾弊端多。大多农村临时监护人在文化知识层面上属于文盲或半文盲，受教育程度底，对儿童的学习重视程度不够，无法从智力上承担起监护和教育的重任。一方面，隔代监护的溺爱会导致正常教育的缺失。由于接受文化比较少，隔代监护人往往仅重视对留守儿童的物质给予和满足，而对孩子的人格培养、行为习惯的养成、以及心理和精神上的需求却很少关注。思想精神上交流的匮乏，使很多长期与父母分离的留守儿童具有性格上的缺陷，形成一系列“留守综合症”，如内向、冷漠、孤僻、易走极端、逆反心理、厌学心理、抑郁自卑、缺乏安全感，社会适应能力、心理承受能力、生活自理能力等均较差。另一方面，留守儿童与寄养家庭发生的矛盾多。寄养在亲戚朋友家里的留守儿童，实际或主观上会受到各方面不公平的待遇，使其产生心理上的不平衡，易与寄养家庭发生矛盾甚至导致悲剧。
2.留守儿童与父母联系沟通少。由于父母外出与子女长时间未见面的多，“亲生后母”现象尤为突出。很多农民工父母一旦进城务工以后，就很少回家与孩子团聚或沟通，留守儿童与父母的联系是少之又少。调查表明，88.2%的留守儿童只能通过电话与父母联系，其中53.5%的人通话在三分钟以内，并且64.8%的留守儿童是一周或者更长时间才能与外出的父母联系一次，有的儿童甚至与父母没有联系。49.7%的孩子表示想和外出打工的父母在城市一起生活。
3.留守儿童安全隐患多。由于缺乏正常的家庭保护环境，农村留守儿童的安全问题日益突出，这对留守儿童的健康成长形成了极大的威胁。主要表现在：一是由于得不到亲情照顾而产生的安全问题；二是受到他人的人身侵害。由于缺乏正常的家庭保护环境，农村留守儿童被拐卖、受侵害、出现意外伤害的事件时有发生；三是自己行为失控导致的低年龄犯罪问题。由于缺少父母的管教，一部分孩子我行我素，自私任性，一旦教育不慎，便会走上违法犯罪的道路。
4.农村留守儿童无法接受良好的教育。从学校教育来看, 受教育理念、办学条件、师资力量等因素的制约，学校对留守儿童的关注不够，教育措施不到位或缺乏针对性。主要表现在四个方面：第一，很多学校没有开设适合儿童身心发展需要的课程，尤其缺乏有计划、有组织地针对留守儿童进行心理教育、生理教育、生存教育、安全教育等。第二，农村教师的教学任务和家务负担都很繁重，他们没有更多的精力去特别关照留守儿童。第三，由于农村学校经费普遍较为紧张，落后的办学条件不利于对学生综合素质的培养，更不利于对留守儿童的特别教育。第四，我国长期以来的应试教育理念根深蒂固，这就导致老师不能因材施教，容易使学生产生叛逆情绪，是开展素质教育的瓶颈。
五、解决农村留守儿童教育问题的财政对策
基于上述分析，解决留守儿童问题的根本点在于，促使留守儿童与父母生活在一起，即父母留在农村生活或子女跟随父母进城生活。但是，鉴于目前农村和城市发展的现状，这个目标至少在短期内是不易实现的。由于大量留守儿童不具备跟随父母生活在一起的条件，因此要对症下药，加强学校等对留守儿童的教育与管理，并完善相关的基础设施。而2006年，我国财政收入高达3.9万亿元，增收7000多亿元，国库充盈。因此，政府应继续加大财政支出向农村倾斜的力度，着力解决农村留守儿童问题，是具有现实的迫切性和财力的可行性的。笔者认为，解决农村留守儿童的问题已经刻不容缓。
1.继续贯彻落实惠农政策，加快农村经济社会转型。解决留守儿童问题，关键是让留守孩子与父母生活在一起。从根本上说，要尽可能改变市场经济条件下农业三要素净流出的必然趋势。如果在政府的财政支持下，能够让农村稀缺的资源返回农村，同时调整农业结构，大力发展农村非农产业，农民收入增加，促使部分外出打工的农民工重新回家从事新型农业农务，那么留守儿童才会真正回到父母身边，拥有一个完整的童年。因此，政府要加大对农业的财政投入力度，积极贯彻并长期坚持惠农政策，为农村经济社会结构转型、提高农民收入水平奠定坚实的基础。一是继续落实对农民的良种补贴、购买农机补贴政策，并稳定农资价格。二是尽可能的为农业产业化经营，发展高附加值、深加工产品提供初期的资金支持，并可以提供前期的技术指导。三是积极促进农村产业结构转型，大力促进具有农村特色的服务业发展，如利用农村特殊的资源优势，开展“农家乐”旅游服务。只有农村的经济社会发展水平提高了，才有可能为儿童的健康成长创造一个良好的环境，提供完善的服务设施，从而有利于农村留守儿童更加积极融入社会生活。
2.建立健全以流入地政府为主的财政供给制度。要形成儿童与父母生活在城市的良好局面，就必须对现有的财政供给制度进行改革，确保流入地政府的财权与事权相对应。具体来说：一是实行以流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊农民工子女的教育成本。接纳农民工子女入学，流入地政府往往面临着巨大的财政压力。因此有的地区要求农民工原籍政府转移支付他们的教育费用，间接的又将所有的负担全部转嫁到农民工身上。要解决这个问题，一方面要求流入地政府依靠自身财力满足农民工子女接受教育的需求，另一方面中央和省级政府应设立进城务工农民工子女教育专项资金，分担流入地政府的财政压力。二是改革流入地政府财政投入制度。改革流入地政府教育财政投入方式，进一步提高教育资源配置效率和教育质量。可以通过设立“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费分配给学生，由学生自由选择学校。学校再凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。与传统的、面向学校的财政拨款制度比较，“教育券”的实施，使义务教育财政投入由“暗补”到“明补”，更有利于学校的竞争，提高教育拨款的公平与效率。
3.继续加大对农村义务教育的财政投入力度。国际社会普遍认为，接受良好的教育是培养人力资源优势、提升人力资本的最重要的、最有效的途径。因此，应加大各级政府对农村义务教育的投入力度，并在教育教学管理等各个方面作出改进：一是加强农村寄宿学校的建设。寄宿学校可以解决留守儿童无人看管、学习和安全得不到保障的问题，从而解决进城务工农民的后顾之忧。政府教育财政投入应为建设寄宿学校提供条件，改善学生寄宿条件或开办专门的留守儿童宿舍，配备专用的生活教师，给他们提供一个比较好的学习和生活环境，以加强对留守儿童的管理。二是加强农村义务教育师资建设，尤其是生活教师的配备。包括教师的选用、培训以及管理方式的改革和相关制度的落实。农村学校的教师流动率较高，政府应加以补贴，尽量留住一些优秀的教师，保证留守儿童的教学质量。除此之外，学校设立专门的管理人员，负责对留守儿童进行思想、情感教育和日常生活的集中管理，保证其具有良好的生活学习心态。三是加强农村教学课程的设置，改变传统的教学理念。如加开留守儿童心理咨询辅导，建立留守儿童心理发展档案，及时发现和诊治学生出现的心里健康问题。加强对留守儿童法制教育和自我保护教育等。有条件的地方可以把教育管理的对象扩大到家长，建立与留守儿童父母及监护人的联系卡，承担起对留守儿童家长的教育管理任务，以制度形式确保家长定期与孩子沟通。四是加强对农村中小学周边环境的综合整治力度，为留守儿童创造一个良好的学校环境。与当地相应的政府部门相联合，切实加强对校园周边“三室”、“两厅”的整治和监管，根除各种精神污染对孩子的毒化，让农村留守儿童在良好的环境中接受教育和熏陶。
4.利用财政专项基金设立留守儿童维权机构。从全社会来看，由于留守未成年人这部分群体明显居于弱势地位，他们的合法权益极易受到袭扰和侵害。成立儿童权益维护中心这样一种专门机构是十分必要的。正如公安部新闻发言人办公室主任王贻星指出，维护农村留守流动儿童的合法权益，促进农村留守流动儿童的身心健康，事关千万个家庭的切身利益，事关国家的发展和民族复兴的长远大计。这就要求中央、省、以及各个地方政府给予一定的财力以及政策支持，拨出一部分比例的资金作为留守儿童维权机构的专项基金，来保证该机构的正常运转。一方面要落实未成年人保护法，维护儿童合法权益。其中首要的就是维护生存权，保护儿童的人身安全。维权机构可以动员和整合全社会的力量，同时发挥社会化协调机制、法制服务机构的作用，帮助他们安全健康的度过这段特殊的人生历程。另一方面要坚持用先进文化为留守儿童的健康成长创造良好的社会文化环境。大力发展先进文化，用先进文化教育引导留守儿童，切实加强留守儿童群体的法制教育和培养，是帮助其在成长初期形成正确的人生观、世界观和价值观的重要途径之一。
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