林江 潘静/中山大学岭南学院
一、引言
为建设社会主义新农村，政府提倡“让公共财政的阳光普照农村”，财政投入向农村倾斜，公共财政对新农村建设资金支持的力度在不断加大。从1995年至2006年，国家财政用于农业的支出，除1999年略为下降外，其他年份都呈上升的态势，1995年为574.93亿元，1998年突破1000亿元，2004年突破2000亿元，为2357.89亿元，[①] 2005年、2006年依次为2975亿元、3397亿元，今年人大讨论中央财政将安排用于“三农”的资金为3917亿元，比2006年又增加了520亿元。然而，尽管财政支农支出总量有所增长，但财政支农支出占财政总支出的比例偏小，近十年该比例平均为8.25%。[②] 而且财政支农支出的增长率波动性较大，2001年增长率为18.89%，2002年降到8.51%，最高是2004年，增长率为达34.39%，2005和2006年维持在15%左右。[③] 可见财政支农的总量仍是不足且不够稳定。更严重的问题是财政支农资金的绩效不高，并且近十年来资金使用绩效呈下降趋势。财政支农资金使用绩效可以用农业总产值与财政支农额的比值来衡量，1995年至2004年，其比值大体呈逐年下降趋势，从1995年的35.4下降到2004年的15.4。[④]
以上所反映的我国财政支农支出的投入总量和使用绩效问题一直是近年来公共财政和农村经济研究的焦点之一。然而，在新农村建设的背景下，农村建设有了新的内涵，对支农资金投入问题的研究也需要寻求新的视角。社会主义新农村建设的“新”集中体现在其目标导向从短期变为长期，它改变了以往采用治标之法只关注短期的农村建设情况，而寻求治本之法，即建立维持农村经济良性循环的长效机制，以实现农村建设的可持续发展。在这目标导向下，新农村建设的路径选择的“新”主要体现在两个方面：一是新农村建设改变了以往只依靠政府财政支持的状况，而依靠政府和市场两条腿走路，借助政府的主导力量，带动农村市场的发展；二是新农村建设改变了以往忽视农村相关制度建设的状况，而寻求建立一种依靠农民为主体的内在激励机制。
在新农村建设以上三个理念的指导下，要从根本上改变财政支农投入不足和成效不显著的状况、保证新农村建设中资金要素的有效供给，只依靠追加政府财政资金投入难以满足新农村建设长远发展的需要，必须调动农村金融市场的资金，发挥农民的自主经营能力。支农资金投入已不再是纯粹的政府行为，而是政府扶持下的市场行为。这其中，政府应担当“引路人”的角色，而非“运动员”，而建立支农资金的财政担保机制是目前发挥财政杠杆支点作用撬动市场资金的一种较为有效、可行的方式。
二、建立支农资金财政担保机制的理论依据
一般来说，新农村建设的资金来源主要有三个：一是金融机构发放的支农信贷；二是财政支农支出；三是农民自身积累。然而，金融支农信贷存在严重的市场失灵，财政支农支出又存在政府失灵，支农资金财政担保机制则是在不完全取代财政直接支农支出的同时，财政出资为金融机构支农信贷做担保，以降低金融支农信贷的风险，吸引更多金融市场资金投入支农领域。支农资金财政担保机制试图发挥公共财政与金融市场的合力，在纠正市场失灵和政府失灵中寻求平衡。
（一）支农信贷领域存在市场失灵
从公共产品性质看，农业本身不是公共产品，但具有一定的公共产品性质。农业作为国民经济的基础产业，它关系到我国13亿人民的最基本的吃饭问题，而且与工业等其他产业的发展息息相关；同时，农业对农村以及城市郊区生态环境的保护也有重要影响，可见，农业对其他产业以及生态环境都产生了一定的外部性。这些外部性的存在要求政府介入对农业提供补偿。以农业科技为例，农业科技创新对农业生产是一个极大的促进，进而对其他产业也产生影响，然而农业科技的研发成本和风险都较高，而且存在利益外溢，这不是单个农户所能承担的，金融机构也不愿主动对此提供贷款，该领域明显存在市场失灵。
从行业特点和经济社会状况看，首先，农业生产具有天生的弱质性，它易受自然灾害的影响，市场反应滞后，行业风险较大，且农业的投资回报率明显低于第二、第三产业。其次，在我国农业生产领域还存在“逆向淘汰机制”，生产能力强的农户离开农业领域，而生产能力弱的农户则继续做农业生产，盈利能力低下。再次，自人民公社解体后，作为农民最主要的财产，土地属于农村集体所有，那么农民所拥有的土地产权是残缺的，土地产权无法实现资本化和市场化，农户承包的农村集体土地，从法律上无法实现流转，致使土地使用权、房屋等固定资产无法实现抵押，农村信贷担保体系很不完善。而金融机构以追逐利润最大化为目标，对于农业生产具有高风险性、农户的盈利能力低下，又缺乏财产抵押保障，金融机构是没有利益驱使去提供农村信贷支持的。
现实数据也表明县域国有商业银行机构网点正在收缩，其信贷业务开始向中心城市集中，并逐渐退出农村信贷业务。从1997至2004年，尽管中国金融机构对农业贷款占短期贷款总额的比例稍有上升，从1997年的5.98%上升到2004年的11.33%，但农业贷款的平均比例仅为8.42%，低于乡镇企业的9.29%，大部分的金融贷款都投向了工业（平均占27.85%）和商业（平均占27.12%）。[⑤] 现代化农业的生产、农产品的经营、农村公共基础设施等重大项目的建设、农村社会事业的发展等都需要大量的资金支持，但市场机制对城乡资源流向和流量的调节，导致城乡资金等资源配置的严重失衡，如果只靠市场机制作用，新农村建设因资金等资源的缺乏是难以得到长远发展的。
（二）财政支农存在政府失灵
农村金融信贷市场供给不足，财政支农资金可以作为弥补新农村建设资金缺口的一种途径，但这种方式也存在政府失灵的缺陷，这主要体现在以下几个方面。
第一，财政支农资金的使用效率低。由政府担当起为新农村建设融资的责任，加大财政支农投入，目前普遍的研究都表明政府融资的效率低于市场融资的效率，且财政支农资金的使用绩效也不见得显著。这是由于财政支农资金具有无偿性，投资时不需要考虑资金的回收问题，财政支农工作往往会重视资金分配而轻视资金管理，财政支农资金使用效率低下。同时，财政支农资金被相关部门层层分配后，转化为基层政府的负债，最终成为农民的负担。最近十年农业成本平均每年增加10%，而农产品价格连续四年低迷，投入越增加，农业的负效益越严重。第二，由于财政支农资金的划拨缺乏法律依据，哪些项目可申请到支农贷款或补贴、每笔贷款或补贴的数额、比例是多少，都没有严格的规定，正因存在这些政策漏洞，许多地方从国家财政中获得的支农资金数额与当地实际需要并不匹配，存在“跑‘部’‘钱’进”的现象，并成为财政支农领域中，政府“寻租”行为的主要体现。第三，中国有2亿多由于兼业化经营而普遍需要资金的农户，以近几年来每年2万多亿元的财政收入、财政投入到农业的支出比例不到10%计算，杯水车薪的财政投入难以满足日益增长的农村信贷需求。
（三）财政担保是克服市场失灵和政府失灵的有效方式
一方面，新农村建设融资存在市场失灵，金融机构没有利益驱动把资金投放到农村金融市场，农村信贷体系存在“先天不足”；另一方面，新农村建设融资领域也存在政府失灵，财政支农资金的投入普遍存在使用效率低下的问题，同时有限的财政收入也难以满足不断膨胀新农村建设资金的需要，新农村建设资金的使用更是“后天失调”。在市场失灵和政府失灵的矛盾作用下，要解决新农村建设的融资困难，需要把财政资金和金融信贷资金相结合。而目前把两者结合的最有效的方式是建立支农资金财政担保机制，政府充当农村信贷风险的担保人，消除金融机构和民间信贷组织“惜贷”的后顾之忧，以吸引大范围的市场资金进入支农领域。
三、构建我国支农资金财政担保机制
根据上文分析的“三农”领域的公共产品特性，结合我国支农资金投入的实际状况，下面从范围对象、资金来源、担保方式、管理层级和相关制度建设五个方面构建我国支农资金财政担保机制。
（一）支农资金财政担保机制的范围和对象
在强调“和谐社会”和新农村建设中，我们需要从更宽广的视野和更内在的联系的角度来理解支农资金财政担保机制中的“农”的涵义。“农”不只是指农业，而是指农业、农村、农民，三者是密不可分的。这是因为新农村建设以及整个国民经济的发展离不开农业，而农业需要农民作为主体去生产经营，农业生产以及农民生活是在农村这环境下进行，农村基础设施的建设和环境的营造对农业生产和农民生活质量都会产生重大影响。基于对“农”的理解，支农资金财政担保机制的担保范围应设定在：新农村建设中因外部性或高风险性的存在，金融市场或民间组织不愿提供资金或提供不足的“三农”领域，具体包括农作物生产、农产品经营、农业科技开发、农村基础设施建设等等。从事农作物生产的农户、从事农产品经营的中小企业、从事农业科技开发的科研单位、从事农村基础设施建设的单位等向金融机构申请的贷款属于该机制的担保对象。
（二）财政担保机制的资金来源
由财政出资在全国范围内统一设立支农风险担保基金，该基金主要是用于为农业生产所面临的风险、特别是针对生产能力低下的农户和农村企业提供担保，以降低金融市场和民间资金进入支农领域的风险。担保基金每年从财政预算支农专项资金中划拨一定的款项作为其稳定来源，并从财政预算中列支。在现行的分税制下，考虑到各级政府的财政能力和应承担的支农责任，由中央、省、市（县）政府三级财政分别按一定比例出资组建财政担保基金较为合理。为了在维护担保基金作为稳定资金保障功能的同时，也使它实现保值增值，在一定限制条件下，担保基金在发生代偿之前可进行对外投资。一方面，出于安全的考虑，担保基金应主要投资于银行存款或国债等准现金资产；另一方面，出于增值的考虑，小额比例（一般不超过30%）的担保基金可投资于一些信用评级较高、风险较低的企业债券、股票等高收益资产。
（三）支农资金财政担保机制的担保方式
按照机构设置、资金组合方式、担保比例、担保期间等不同的角度，支农资金财政担保机制可划分出多种担保方式。
1.按机构设置。根据提供贷款的机构与管理担保基金的机构是否同一，支农资金财政担保机制的担保方式主要有两种：一是“贷（保）——担合一制”，政府提供的支农风险担保基金由提供贷款或保险的金融市场主体进行管理，贷款主体和担保基金代理的主体是同一的。该基金通过金融机构的商业化运作，对从事农业信贷的金融结构提供贷款贴息，对从事农业生产保险的保险公司承担保险费，对从事为农业贷款担保的担保公司分担担保费。二是“贷（保）——担分离制”，政府提供的支农风险担保基金由某一独立的机构进行代理和担保，而支农贷款由金融机构提供，两者是相互分离的。
代理支农风险担保基金的独立机构主要有两种形式。一种方式是由政府出资组建专门针对支农信贷的担保公司，以支农风险担保基金作为其主要的财力来源，以向被担保者按担保金额收取一定比例的手续费，作为支农信贷担保公司日常开支的补充。支农信贷担保公司分别对金融机构支农信贷、保险公司的支农保险提供担保，对为支农贷款担保的担保公司进行再担保。另一种方式是成立支农信贷担保协会，其会员由金融机构、保险公司、担保公司自愿加入，其财力主要来源于支农风险担保基金，其次是会员费收入。担保协会的成员提供的支农信贷，享受政府支农风险担保基金的一定比例的担保或再担保待遇。
支农风险担保基金是在全国范围内普遍设立的，而由于我国地区差异大，支农资金财政担保机制的担保方式应该根据各地情况而定。“贷（保）——担合一制”是较为简单易行的方式，它无需新建支农资金担保机构，可以在目前已有的金融体系中运作，但基金管理较为分散。“贷（保）——担分离制”，需要建立新的支农资金担保机构，对支农风险担保基金进行独立管理，其中，相对于支农担保协会，支农担保公司的市场化要求程度较高。
2.按资金组合方式。根据政府支农风险担保基金与市场支农资金的组合方式，支农资金财政担保机制的担保方式可分为“政府引发式”和“政企合作式”。“政府引发式”是指政府单独对支农贷款或投资项目提供担保，以降低支农项目的风险、直接引发更多的金融市场资金对支农项目提供贷款和进行投资。“政企合作式”是指政府与担保公司等金融机构按照一定比例和份额联合对支农贷款或投资项目提供担保，以分散支农项目的风险，直接上带动更多的金融市场资金对支农项目提供担保，间接上也促进了金融支农信贷和投资的增加。这两种方式都能起到用政府资金撬动市场资金的作用，实现财政资金的扩大效应，而具体选择哪种方式取决于谁更能降低资金风险、实现更大的激励作用、引发更多的市场资金。在大多数情形下，把这两种担保方式相结合，更能适应多元化市场主体的需要。
3.按担保比例。无论是“贷（保）——担合一制”还是“贷（保）——担分离制”，无论是“政府引发式”还是“政企合作式”，都涉及到担保比例问题。根据担保比例的大小，支农资金财政担保机制的担保方式可分为“全额担保”和“比例担保”。“全额担保”是指政府对金融贷款或投资项目的损失承担100%的担保责任和数额。“比例担保”是指政府对金融贷款或投资项目的损失只承担部分担保责任和数额，譬如政府承担担保金额的70%，余下的部分由被担保机构或个人承担。
从理论上说，政府担保的比例应由支农项目的公共性程度来决定，公共性程度高、受益范围涉及全社会的支农项目应实行政府全额担保，而公共性程度较低，受益范围较小的支农项目应实行比例担保，政府担保的比例随着支农项目的公共性程度的增强而增大。在我国的支农资金财政担保机制中，政府对大多数支农贷款或投资项目不采取全额担保而应实行比例担保的方式，在实际运作中也有它的合理性。这一方面是因为政府100%担保会引起被担保的金融机构、农村企业或农民个人严重的“道德风险”，这使得金融机构缺乏激励进行支农信贷资金的有效监管，受担保的农村企业或农户无还贷压力而不努力改善经营，这反而不利于资金的有效使用和市场主体积极性的发挥。另一方面，我国财政资金是有限的，而支农领域存在高风险性，如果对所有支农贷款或投资都100%担保，那么需要担保的资金是个无底洞，这不是政府财力可承受的。
4.按担保期间。除担保比例外，对担保方式的讨论还需考虑担保资金在时间上如何分配，是“一次性担保”还是“分期担保”。“一次性担保”是指在支农贷款或投资项目立项时，政府对此预存一笔担保资金，在项目结束时，政府一次性支付所承担的担保损失。“分期担保”是指把支农贷款或投资项目划分为几个阶段，各期末进行效益评估，政府根据各期效益损失情况分期支付担保资金。“一次性担保”较为简单易行，但相对来说，“分期担保”的资金使用效率更高。这是由于“分期担保”需要按期进行效益评估，它更能形成激励机制，提高金融支农资金的使用效益；同时，因为政府支农风险担保基金只需分期支付，剩下大部分担保基金可通过资本市场运作，实现保值增值，提高政府支农资金的绩效。
（四）支农资金财政担保机制的管理层级
在支农资金财政担保机制的管理层级方面，鉴于分税体制的存在和风险分担的需要，笔者认为应该建立中央与地方分层次的支农资金财政担保体系，其业务由担保与再担保两部分组成。全国各省普遍设立的支农风险担保基金由省级政府进行统一管理，按照一定的限额、比例以及各地级市新农村建设的实际需要下拨。各地级市政府自主安排支农风险担保基金，选择适合地区发展的支农担保方式：采取“贷（保）——担合一制”的方式把基金分散投入给个金融、保险、担保机构；或者以城市为单位组建支农信贷担保公司或支农信贷担保协会，实行“贷（保）——担分离制”，委托其统一进行担保基金运作和支农担保。中央政府则按照全国统一的标准，负责对一些特殊支农项目、特别贫困地区的新农村建设直接进行重点担保，以及对不发达地区政府的支农担保项目进行再担保。
（五）支农资金财政担保机制的相关制度创建
我国要建立支农资金财政担保机制，还需要注意以下四方面的问题，加强相关的制度建设。
首先，加强支农风险担保基金管理的法制化建设。支农风险担保基金的管理应法制化、规范化。借鉴日本等国家的经验，日本政府为了给中小企业提供信贷担保支持，早于1953年就颁布了《信用保证协会法》，于1976年颁布并实施了《中小企业现代资金扶持法》，为信用担保制度提供法律规范和保障。[⑥]对于如何建立我国支农资金财政担保机制，建议通过人大立法，用法律规定每年从财政预算中专门划拨一笔资金作为财政支农风险担保基金，并规定相关的划拨比例、基金逐年递增变动的比例、基金使用的权限等，以保证担保基金的稳定收入来源和规范管理。
其次，加强对支农信贷和担保的风险控制。第一，支农信贷担保存在高风险性，金融信贷机构在提供支农信贷前要实施谨慎的审贷程序，担保机构对支农信贷风险要进行合理评估。第二，借鉴国外的“信用评级制度”，对农户、农村企业根据其资本运作、经营状况、诚信能力等进行信用评级，根据不同的信用级别，设置不同的信贷担保比例或担保费用。第三，实行比例担保，政府只提供占担保金额70%左右的支农信贷担保，余下的部分由银行和保险公司承担，以增强对金融机构控制风险的约束和激励。
再次，加强对支农信贷担保的绩效评估。建立支农信贷担保的绩效评价体系，对支农信贷资金发放、使用、回收状况进行综合性评估，以便有效发挥财政担保机制对降低信贷风险、扩大信贷规模、提高信贷支农效益的作用。
最后，加强对支农信贷资金的有效监管。建立支农信贷资金监督支付制度，一方面，政府和专门的支农担保机构对支农风险担保基金实行有效监管，以防基金的非法挪用；另一方面，银行等金融机构要对支农信贷资金加强监管，以减少不良贷款余额，提高信贷资金使用有效性。
参考文献：
[1] 温涛，王煜宇.农业贷款、财政支农投入对农民收入增长有效性研究.财经问题研究，2005.(2).
[2] Avishay Braverman, Improving Rural Finance in Developing Countries, Finance & Development, Mar 1991.
[3] 陈池波.构建政府宏观农业投入机制的思考.农业经济问题，2002(5).
[4] 朱向华.关于建立我国农业信贷担保机制的思考.现代管理科学，2002(11).
[5] 余文渊.破解“三农”融资困局：建立财政支农风险补偿基金.南方金融，2006(3).