中国人民大学

    内容提要:农村非农产业是吸纳农业剩余劳动力的重要渠道，从业者已经占农村劳动力的40%，改革开放以来平均每年转移640万人。在城镇就业形势严峻的压力下，大力拓展农村非农产业的就业空间不仅可行，而且大有可为。GDP的农村非农产业就业弹性平均值高于总就业弹性和城镇就业弹性，但波动较大，应该注意合理引导，避免大起大落，特别是应该通过财税政策的支持促进农村非农产业的健康发展。

    关键词：农村  非农产业  就业  财税政策

    中国是一个典型的二元经济结构国家，从事农业者占就业人员的45%，在发展中国家这个比例也是相当高的。农业剩余劳动力的转移问题牵动着我国未来的工业化和城市化进程，在城镇就业形势极为严峻的条件下，拓展农村就业岗位是客观的需要。由于农业内部挖潜资源有限，而且还是剩余劳动力的析出部门，因此，拓展农村非农产业的就业空间成为必然选择。本文通过对我国农村非农产业就业情况的分析，认为只要适当引导，增加就业大有可为。

    一、农村非农产业的就业情况分析

    改革开放以来，随着农业劳动生产率的提高，我国农业剩余劳动力出现了向非农产业转移的趋势，农村非农产业已经成长为重要的吸纳农业剩余劳动力的渠道。2004年，我国农村非农产业总收入达到12.37万亿元，占农村经济总收入的82%。农村非农产业的蓬勃发展使农村的就业结构发生了根本性的改变。

    (一)就业总量和就业弹性

    1978年我国农村非农劳动力为2182万人，只占农村劳动力的7.1%；2005年农村非农业劳动力2亿人，占农村劳动力的40%。从改革开放以来的28年时间里，农村非农产业吸纳了近1.8亿劳动力，相当于每年转移劳动力640万人。

    按照GDP的总就业弹性等于全国就业增长率/GDP增长率，GDP的农村非农产业就业弹性等于农村非农产业就业增长率/GDP增长率，GDP的城镇就业弹性等于城镇就业增长率/GDP增长率，笔者计算了从1979年到2005年的就业弹性。

    GDP的总就业弹性位于0－1之间，且有一种不断下降的趋势，从1981年最高时的0.62持续下降到2003年的0.1，总体上说明经济增长对总就业增长的带动作用逐渐减弱，城镇的就业弹性除少数年份之外基本略高于总就业弹性，说明农村就业拉低了总就业弹性。从1979年到2005年，GDP的全国就业弹性均值为0.23，农村非农产业为1.2，城镇为0.4，表明只有农业的就业弹性是下降的，甚至为负，表现出农业剩余劳动力转出的趋势，同时也证明了农村非农产业较强的就业扩张能力。但农村非农产业就业在20世纪80年代较不稳定，有的年份显著高于1，个别年份为负值，说明需要适当引导。

    (二)就业结构

    从就业的途径来看，主要是乡镇企业、私营企业就业和个体经营。2004年我国乡镇企业达到2213万个，创造增加值占当年GDP的30.5%，从业人员占农村非农劳动力的72.6%，与上年相比略有下降，与1978年相比累积为10551万人提供了就业岗位。本世纪以来乡镇企业发展趋于平缓。个体从业人员在1998年达到高峰3855万人后逐年降低，2005年为2066万人。私营企业从业人员一直不断增长，1990年还仅占农村非农劳动力的1.3%，到2005年时已经发展到2024万人，占10%。

    从产业结构来看，第二产业仍是主要的产业部门。2004年全国共有8820万人在工业和建筑业工作，占非农产业就业的46.2%；在第三产业中，则以交通运输业和商饮业为主，且从业人数一直在不断增加。

    从地区结构看，差距较大。2004年东、中、西部的农村非农从业人员分别为9288万人、5935万人和3876万人，占各地区乡村劳动力的比重分别为46.73%、34.16%和31.14%。相比之下中西部地区的非农产业从业人员的数量和比率都较低，这种差距一定程度上反映了三大地带的经济发展差距。

    二、拓展农村非农产业就业空间的财税政策建议

    我国农村非农产业的巨大发展已经证明了自身容纳就业的能力。“十一五”时期是我国统筹城乡发展的新时期，能否抓住有利时机是进一步拓展农村非农就业空间的关键。这里仅从财政的角度，提出以下几点政策建议。

    （一）构建农村和城市协调发展的工商基础型公共财政体制^[①]

    在市场经济条件下，弱化二元经济结构，发展非农产业，必须要建立强大的工商业，需要全民特别是农民的广泛参与。研究表明，发展中国家由政府主导、财政筹资的农业信贷体系在促进农业和农村投资增加方面缺乏效率，而发达国家的市场化融资方式和必要的国家干预措施相结合显然更有效率。建立这种财政体制，有助于实现城乡协调发展、工业反哺农业，促进农业产业化、商业化的同时加快农村工商业的发展，进而提高转移剩余劳动力的绩效。

    （二）增加对农村非农产业的财税支持力度

    东南亚国家城市化水平并不高，但农业剩余劳动力压力却不大，主要是因为重视发展农村经济，如马来西亚政府财政开支的一半用于农业和农村。虽然国情不同，但政府的支持是必须的。由于资金短缺，农村交通不便、电价高、通讯不畅等问题普遍存在，而中西部地区更为突出。国家应当调整财政支出结构和国债投向，加大对农村基础设施的投资力度。这样既可增进农业的产出，也便利了非农产业的发展。此外，由于农村金融机构信贷严重失衡，农村资金大量外流，严重制约着农村的发展，创造了GDP近1/3的乡镇企业只获得了全国贷款余额的6%。应该发挥财税政策的导向性功能，对农村投资给予税收、补贴、贴息等优惠和奖励，广泛吸纳社会资金，逐步形成以农民个人投资为主体，国家财政性投资为引导，信贷、外资等各类资金为补充的多渠道、多元化、多层次的农村投融资格局。对于广大中西部地区应该实行倾斜性的财政政策，增加财政直接投入、财政补贴以及国债投资的支持力度。

    （三）巩固和调整乡镇企业，鼓励个体私营经济的发展

    GDP的农村非农产业就业弹性波动较大(如图1所示)。究其原因，无不与乡镇企业的发展息息相关。上个世纪80年代，受益于国家的各种政策优惠，乡镇企业实现了大发展。80年代末期，乡镇企业治理整顿使几百万人返回农田，90年代中期高潮再起。本世纪以来，乡镇企业进入新一轮改制和调整，只要加以正确引导和扶持，完全有可能再创辉煌。作为对农业行业的扶持，销售税金减免等“非专向性补贴政策”有一定的政策效率；而作为对特定企业的扶持，所得税减免和政府补贴等“专向性补贴政策”则明显缺乏政策效率(林万龙等，2004)。这对科学运用财税政策促进乡镇企业的发展是有益的启示。

    目前城镇个体私营经济的发展已经超过了农村，2005年城镇个体私营从业者是农村的1.35倍，而1989年农村从业者是城镇的2.3倍。个体经济从“以农村为主”转变为“城市超越农村”，主要是因为城镇的个体工商户和个人资金积累快于农村。要加快农村个体私营经济的发展就需要为其经营提供更多的金融便利和税费优惠、信贷支持，还应当通过财政补贴鼓励农民创业，充分发挥就业倍增效应。

    （四）分类分层、逐步建立农村社会保障体系

    据统计，向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力中80%是兼业转移，因为只有这样才能保留承包地作为最后的退路。要实现完全转移就必须给他们提供最基本的生活保障。在一些发达国家，政府扶持农村社保已经成为通行做法。而我国农村的社会保障基本上还没有建立起来，发展近10年的农村最低生活保障，2004年只有488万农民可以享受，仅占农村贫困人口的18.7%，其他如失业保险、养老保险、医疗保险等覆盖面更低。此外，还存在着保障水平低、体系不健全等种种问题。鉴于国情国力，我国只能以最基本的关乎农民生存的问题为切入点，以政策性保险为主体，然后分类分层加以建立并不断完善。

    （五）加大教育投入，提高农民素质

    国家发展策略和体制选择外生地决定着在农村就业的机会空间，而农村劳动者的素质决定他们抓住就业机会的能力(周其仁，1997)。目前农村劳动力平均受教育年限只有7年，文盲或半文盲有3500万人，其直接原因是农村义务教育投入严重不足。2005年国家财政性教育经费占GDP的2.4%，比上年又有下降。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，又大幅度减少了农村教育经费。鉴于县级财政普遍困难，必须加大中央和省级的财政支持。此外，农村劳动力的职业技能偏低，有专业技能职称的仅占0.5%，受过职业教育或培训并获证书的占3.8%。这直接导致就业空间狭窄，从而也制约其向非农转移。农村职业教育最大障碍是资金短缺，由于投入不足，很多地方的阳光工程变成了“豆腐渣”工程。财政应逐渐增加间接手段(如税收、融资)的使用比重，降低直接投入的使用比例以提高资金效率，同时承担必要的培训基础条件建设支出。

    参考文献

    [1]周其仁．机会与能力―中国农村劳动力的就业与流动．管理世界，1997(5)．

    [2]林万龙，张莉琴．农业产业化龙头企业政府财税补贴政策效率．中国农村经济，2004(10)．

    [3]温涛，王煜宇．政府主导的农业信贷、财政支农模式的经济效应．中国农村经济，2005(10)．