无为县财政局/戴启文
内容提要：在粮农直补取得成效的同时，应该清醒地看到，在取消农业税和国家有可能继续增加农业补贴的大背景下，直补发展不了农业生产，过量的直补反而会削弱我国农业的竞争能力。应统筹运用农业补贴，通过它的导向性解决“三农”问题，把农业生产导向规模化、产业化，把农民的素质导高，引向第二和第三产业，并协调东西部地区共同发展。
关键词：统筹 农业补贴 导向性
农业补贴是当今世界许多国家和地区，尤其是发达国家和地区普遍采取的旨在保护和发展农业的重要政策，它是财政对农产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付。通过农业补贴导向性的支出，可以调节不同产业从业主体的利益关系，发挥政府对农村特定群体、特定区域、特定农产品和特定环节的支持和补偿，实现政府的特定目标，从而推动农业和农村经济的发展。
一、“粮农直补”改革背景及成效
我国农业补贴始于20世纪50年代的“机耕定额亏损补贴”，以后的重点是粮食补贴。起初的粮食补贴主要是补贴粮食企业经营费用和购销价格，粮食企业和城市居民受益较多。政府每年对农业实际补贴率为财政支出的2%至3%，补贴范围主要有食物安全储备补贴、国内粮食补贴、自然灾害救济补贴、贫困地区补贴、农产品(粮棉定价收购)补贴和农业生产资料价差补贴。
20世纪90年代以后，国家调整农业补贴政策，对促进农业特别是粮食生产的发展起到了一定的导向性作用。但也存在十分突出的问题：一是补贴导向性偏差，导致农产品市场价格扭曲。一些粮食品种因受到保护价的保护，生产脱离市场需求而盲目扩张，价格过高，供过于求。有些产品如东北的大豆，因不在保护价的范围内，没有得到相应的保护，在市场需求大幅增长的情况下，生产发展缓慢，国外大豆趁机进入我国市场，并超过国内产量。同时由于保护价抬高了国内部分农产品价格，使国内粮棉油的市场价格平均高于国际市场的10%—20%，不仅影响国内农产品出口，而且使国外某些农产品趁机进入我国市场，享受我国政府支撑起来的保护价水平，谋得利益。二是农业补贴的对象错位，使资金被截留或流失。安徽省每年拿出40亿元用于补贴粮食生产，但实际只有4亿元能进入农民的口袋，另外36亿元被中间环节截留，补贴效率只有10%。这样的补贴，缺少导向功能，仅有的一点补偿作用也被粮食企业占去大半。三是在农业补贴导向性丧失之下，受补贴对象只注重坐吃补贴，不考虑发挥补贴效能。由于通过中间环节进行补贴，达不到支持农业生产的正面效应，一些国有粮食企业，不积极从事粮食收购经营，却热衷于扩大库存，结果库存粮食大量陈化变质，市场占有率越来越低。
针对间接补贴存在的弊端，安徽省于2003年将对粮食流通环节的补贴调整为对农民的直接补贴，补贴以计税面积、计税常产或计税面积与常产各占一定比例的方式计算。全国各省区也先后实行直接补贴。据财政部统计，2004年全国对13个粮食主产省区和16个非主产省区农民的粮食直补，共安排资金116亿元。至2004年9月30日，全国已累计向种粮农民兑付补贴资金112亿元，占补贴资金总额的96%。粮食直补政策使13个粮食主产省区的12892万户农民得到实惠，平均每户增收74元；全国6亿种粮农民直接享受到国家政策带来的好处。粮食直补政策的实行，提高了农民种粮的积极性，增加了农民收入，改善了干群关系，赢得了广大农民的欢迎。
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二、直补政策“导向单一”诱发新问题
由间接补贴改为直接补贴，农业补贴导向性归位。一是农民种粮积极性显著提高。2004年，安徽省粮食总产量在550亿斤至600亿斤之间，比上年实际增加约110亿斤，增幅在25%左右。往日的抛弃田，如今成了香饽饽。二是粮食企业“断奶”后纷纷改制转轨。以无为县为例，该县粮食企业职工的身份转变已基本结束，下一步将对企业产权进行转变。通过“两个转变”，粮食企业的核心竞争能力将会跃上一个新台阶。
但有关人士对粮食生产和流通情况进行调查后发现，把农业补贴直接发放到农民手中后，仅粮食生产方面就存在粮食生产起伏大、种粮大户萎缩、粮食品种种植不能形成规模经营、基础设施投入不足、农技推广乏力、农资价格上涨过快等一系列问题。在众多报刊以欣喜的口吻报道因粮价上涨，许多在外打工的农民回乡种田的时候，有识之士却对此产生忧虑：直补政策使小农经济得到支持，民工回乡种田，使部分城市民工短缺，更使城市化进程减速缓。同时，小农经济阻碍土地向大户流转，从深层次上来说，是阻碍农业走向规模化、产业化和现代化，而这些都不是国家对农业补贴进行改革的本意。可以说，直补之后，“粮食丰收，喜中有忧”。
三、强化农业补贴导向性的几点建议
农业补贴的导向性并不单一，它是多方位的。我们应该统筹把握，科学决策，通过它的导向性，解决“三农问题”，推动农业和农村工作全面发展。目前，国家财政收入已达2万多亿元，是有能力把农业补贴从1038亿元提高到的3000亿元的。但如果将增加的补贴全部用于对农民的直补，效果可能会适得其反：一方面，对质量一样但价格却高于国际市场10%-20%的粮、油、棉生产，我们不能用补贴抬高其价格，而让国外进口来的农产品得利。另一方面，对印度的案例研究清楚表明，尽管在投入和产出的初始阶段，直接补贴有助于帮助小农采纳新技术和参与市场活动，从而提高收入，但随着时间的推移，这些补贴数额越来越大，同农村道路、农村教育和农业科研的长期资本投资存在着直接的竞争关系。因此，我们不应把大量资金用于农业直补，而应该在稳定粮食直补政策的同时，利用新增农业补贴导向性地统筹改善农村人力和物力条件，整体提高农业竞争能力，实现农业现代化。
1.用补贴把农业生产导向规模化，逐渐消除阻碍其发展的小农经济。农业税减免、粮食直补和粮价的上涨，对农民增收来说当然是好事。但这种靠补贴支撑起来的所谓高价和高效，对农业生产本身的促进作用很小。目前在农村，除了机耕和收割机等农机市场化运作外，部分地区已出现农业雇工的现象，农民不离开土地已能挣到工资。这些已为市场机制下种植大户的存在和发展提供了可能。2004年，安徽省对种粮大户给予每亩10元的补贴，如果继续增加对大户农田基本建设、农机具购买和使用、规模化种植、良种良法的推广等诸多方面的补贴，鼓励土地向大户流转集中，将促进我国的种植业逐渐向农场化迈进。
目前，我国大宗农产品特别是粮棉油，由于生产和流通成本偏高而普遍缺乏竞争力，水果、蔬菜、畜产品和水产品在质量和安全方面竞争力也不强。根据农业资源和生态环境的特点，通过农业补贴的导向，对农业结构进行战略性调整，可以推进优势农产品区域化。现在，许多人担心粮食和蔬菜生产的农药残留、肉类的激素残留，害怕“吃”出病来。但真正要在分散的小农经济中实施标准化却很难。如果先实现规模化，再推进标准化就容易多了。
2.利用补贴加强农民组织化程度，壮大市场竞争能力。农民组织化，不是指行政组织，而是指行业协会。在市场经济发达的西方国家，行业协会的发展已有100多年历史，现在他们的协会功能特别是市场开拓功能十分强大。我国入世以后，“洋协会”纷纷抢滩中国市场，仅在上海就有20多家海外水果行业协会相继设点拓销。
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我国的农业，过去一直是自给自足的小农经济，建国以来又长期处在高度集中的计划经济控制下，不可能组建什么行业协会。发展社会主义市场经济，我国的农业进入新的发展阶段，在调整产业结构、发展效益农业、推进农业产业化、放开农产品购销、实行市场化经营的新形势下，千家万户的小生产与千变万化的大市场之间的矛盾日益突出。要使我国传统农业与西方现代农业相抗衡，必须提高农民的组织化程度，优化资源配置。现在，随着农业商品化、市场化、国际化发展进程的加快，客观形势已迫使沿海经济发达地区的人们认识到发展农业行业协会的必要性和紧迫性。
先组建农业行业协会，再以某个大型农产品加工或销售企业为龙头，组建“公司+农户”式的农村经济合作组织；或由生产某种农产品的农民，在进行农产品加工的基础上，联合起来创办自己的加工、流通企业，借助加工企业使农产品升值，借助流通企业使农产品迅速找到市场，可以获取更高的经济效益。目前我国的农口协会会员大部分是农民，没有有效积累，又无法靠收取会费来维持，协会的成立和运作存在许多困难。应在农业补贴中安排一定的资金，用于支持农口协会，在技术、信息、服务方面给农民以必要的支持，促进我国的农业向“行业协会+龙头企业+专业合作组织+专业大户”的方向发展，推进农业产业化。
3.利用补贴提高农民素质，为发展农业增添后劲，并把部分农民引向第二、第三产业。我国13亿人中约9亿生活在农村。有人曾有这样的分析：中国农民在校时间每增加一年，其收入就可以增长3.6%—5.5%；如第一产业从业人员受教育水平达到城市人口受教育水平，城乡居民收入差距可缩小15—20个百分点。为此，很有必要通过农业补贴，促进农民职业技能的培训，使他们在完成基础教育从事农业生产时，以及从事农业生产的过程中，不断接受教育和培训。还可以用补贴加大对农业科研、农技推广支持的力度，争取在农产品品种改良、优良种苗培育、农业耕作技术创新等方面取得突破；可以用补贴改变农业科研成果找不到市场的局面，使科研成果迅速转变为生产力。
从劳动力需求的角度看，我国农村只需要劳动力约1.5亿个，目前农村还有1.1亿剩余劳动力“等待转移”。现在，我国工业产值已超过社会总产值的50%，但城市化没有随工业化同速发展。即使是进城务工经商的农民工，身份依然是农民，家里依然有承包田。要推进城市化，减少单位土地上农民的数量，除降低农民进城的门槛，取消农业和非农业户口在国民待遇上的差别，还应该提供导向性的补贴，对农民在技能上进行培训，提高他们的素质，为他们从农田中走出来，走向第二、第三产业提供可能。
4.利用补贴把农业综合开发力度导强，推进不同地区协调发展。现在，农业基础设施投入不足，乡村公路、田间机耕路、排灌渠等年久失修。在“减负”的背景下，许多地方“一事一议”成了一事不议。这便造成不少跨乡、跨村水利工程建设无法进行，甚至连村组内的小型渠道的疏通也无法落实。目前，我国大江大河治理已消除了大的自然灾害隐患，但农田水利基础设施环节依然薄弱，“排不出去、灌不进来”可以说是较普遍的现象，如遇一点旱涝灾害，粮食就会减产，农民就会减收，农村就可能不稳定。通过农业补贴，不但可以导向性地吸引农民自己主动配套一部分资金，还可以把部分社会资金导向农业综合开发。此外，还可借鉴日本的做法，用农业补贴协调不同地区的发展。根据东西部和南北气候条件、山区和平原地理条件的不同，把农业补贴的发放与国家对不同地区农业有针对性的扶持统一起来，扶持那些劣势地区，实现东西部协调发展，共同致富。