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康有红 王金兰/2004年粮农直补:评估与建议
时间:2009/10/14 16:26:04    来源:本站原创      作者:佚名
 (1吉林省财政厅  2财政部驻吉林专员办,长春 130061)
    2004年无疑应该成为中国农业年——中央和各省相继出台一系列农业方面的重大方针政策。“一免三补”等众多政策的出台,为中国农业发展带来了新的希望,人们期待通过这些政策的贯彻落实,扭转农民增收缓慢、城乡差距加大的局面。其中,对种粮农民直接补贴,因为国家动用资金多、补贴范围广更是被普遍寄予厚望。目前,全国范围内2004年度对种粮农民直接补贴(简称直补)工作多已尘埃落定。那么,这次直补工作开展得怎么样?有怎样的经验可供总结?有哪些教训需要汲取?围绕直补开局之年的总结评估工作就很快需要进入人们的视野。为此,本文结合直补工作实际,不自量力地做些分析和探讨,以求引起人们思考。
    一、粮农直补具有划时代里程碑式的意义
    新一届中国政府在提出解决东西部地区差距、振兴东北老工业基地等一系列政策措施之后,从2004年开始把目光转向解决城乡差距不断加大和农民增收乏力问题。为此,新年伊始,中央就下发了1号文件。而直补是落实中央1号文件最具分量的政策,其积极意义在于它为中国农业发展带来了新契机。直补翻开了中国历史的新篇章,具有里程碑意义。中国政府历史上第一次动用国家财政给广大种粮农民直接发放补贴,做出了前人未曾做过的事情。其积极意义已经超出了直补工作本身,其影响是划时代的。据新华社消息,2004年中国粮食产量迎来5年下滑后的首次回升,粮食生产获得丰收,总产量将突破4.55亿吨。同样来自新华社的消息,2004年前三个季度,农民人均现金收入达到2110元,实际增长11.4%,增长幅度比上年同期提高7.6%,比同期城镇居民人均可支配收入增长幅度高4.4个百分点。所有这些都传递一个信号,国家的农业和粮食政策已经发挥作用,粮食直补功不可没。同时,直补也为接下来的粮食流通体制改革指明了方向。把原来用在粮食流通领域的资金转向对种粮农民补贴,直补本身就是粮改的题中之意。中国的粮食流通体制不仅效率低下,而且管理落后,可谓是世界上最粗放的粮食流通体制,耗费了大量资金,令政府头痛不已。虽然这种体制从1985年以后进行过多次改革,但始终没能从根本上解决国有粮食企业粗放性经营、效益低下、财政负担沉重问题。究其原因,上层对粮改态度上的犹豫不决,粮改没有迈出实质性步伐是重要原因。与其扬汤止沸,不如釜底抽薪。对粮食流通体制进行彻底改革,加快粮食流通市场化步伐始终是中国政府必须做出的决定。直补将迫使国有粮食企业彻底与政府机构脱钩,在激烈的市场竞争中求得生存和发展,除此之外别无它路。
    二、满意背后潜伏遗憾和问题
    在2004年早些时候,中央电视台《新闻联播》节目报道说,在财政部的问卷调查中,有90%以上的农民对这次直补表示认可和满意。这是截至目前来自官方有关中国直补情况有限的评估性报道。应该怎样解读财政部的问卷调查?如果给你发钱,紧接着再问你:你满意吗?你会怎么回答?此前,从新华社传出的另一条消息说,河北省隆尧县在执行国家小麦良种补贴项目中虚报面积套取中央财政资金;之后不久,新华社又披露了吉林省东丰县截留挪用直补资金问题。东丰县是国家批准的吉林省唯一粮食直补试点县,全县共有19个乡镇,居然有17个乡镇存在挪用直补资金问题。吉林省东丰县的问题,虽然发生在2002年—2003年直补试点期间,却是在2004年直补开展期间被披露出来的,这不能不让人产生些许联想。
    1.试点经验总结不够,给全面直补带来隐患
    就在2004年全面推行直补之初,政府还习惯于说“在总结试点经验基础上.....”。试点的经验是什么?几乎没有人全面深入总结过,试点多数只是做做样子罢了。而对试点工作不能全面认真地加以总结进而寻求改进,正是接下来全面推广直补的隐忧所在。
    另一个值得思考的问题是,为什么一味地强调“必须在6月底前把直补资金全部兑现到农民手中”,这对农民到底有何实际的意义?从现实情况看,省一级一般是4月中下旬才开始布置,扣除开会时间,省以下实际工作只有一个月左右时间。每个省都有几千万农业人口,补贴对象多,资金分配链条长,在一个月左右的时间内兑现全部直补资金,其困难程度可想而知。难怪有的基层同志说,直补期间的政府像“催命鬼”。为什么没有人担心直补在时间上的高要求会以牺牲质量为代价?一味强调“赶快把钱拨下去再说”,置直补质量于不顾,使直补具有了越来越明显的“泛政治化”倾向。
    试点中出现的许多问题,其实都在预料之内。在此期间,政府满足于“赶紧把钱全部兑付到农民手中”,相关的政策措施没有预先制定或及时跟进。监督制约机制没有建立起来。而基层情况又十分复杂。乡镇政府往往债务负担重,历史欠账多,要求发展的愿望高,对资金需求呈饥渴状态。按照目前直补资金的拨补渠道,县以上都处在“资金封闭运行”状态,直补资金相对比较安全。在乡镇这一环节直补资金离开封闭循环链条,开始进入兑付环节。这像神经末梢一样,资金拨付渠道的终点遍布直补省市各地,监管难度随之产生,而被挤占挪用的可能性随之增加。因此,在资金分配的最终环节建立起行之有效的监督制约机制显得十分必要。实际执行中政府是否已经建立了这样的机制呢?
    试点时出现的问题,在全面直补时理应采取因应对策加以防范。然而这样的对策并没有出现在人们的视野中。因为试点期间产生的问题在最后披露时,全面直补工作已经进行得差不多了。
    2.直补工作细节把握不够,工作质量有待提高
    粮食直补是政府主导下开展的一项浩大工作,也是造福广大农民兄弟的系统工程,意义重大,影响深远。政府主导的工作虽然能借助舆论工具家喻户晓,但也容易滑向另一个极端,即在轰轰烈烈的背后,容易忽视具体细节的把握,忽视实际效果;宣传声势的加大也会淹没不同的声音。这次直补工作,从运作方式来看,仍沿用计划经济时期“搞运动”的方式,“先开会布置,再下去检查”,几十年一贯制。会上领导讲话头头是道,会后没有建立良好的直补运行机制,增加了直补工作的主观随意倾向。临时抽调的检查人员,在预先没有具体线索情况下,下去检查问题就像大海里捞针,难以收到好的效果,只能增加运行成本。一是因为直补对象实在太多,即使对1%对象进行检查,也有几十万个被查对象,而检查1%对象未必反映整体真实情况。二是临时抽调人员组成的检查组不具有中立性,检查结论很难不偏不倚,客观公正。三是检查归根到底是上级对下级的检查,而下级政府和单位都不愿自己行政区的问题暴露出来,存在“捂盖子”倾向。而检查组出于上下级情面等原因,往往也会对检查出的问题睁一只眼闭一只眼、避重就轻或根本不披露发现的问题,使检查流于形式。因此,虽然目前的直补运作方式在提高直补的运行效率,增强政府参与度等方面能够发挥作用,但总体上,已经不适应提高直补运行质量、提高政府执政能力的要求,应该加以完善。
    缺少“直补工作操作规程”,使直补具有某种“先天不足”性质。虽然全国各省级政府都下发了《直补方案》,但《方案》多数都只是对直补工作的布置,很多工作布置过于粗泛、笼统,没有明确直补工作一系列程序性问题。这使得直补过程看上去像做了许多工作,但很多工作都没做“细”,特别是乡镇一级。他们在向农民兑现直补资金时如何具体操作没有明确,“自由裁量权”过大。如前文分析,直补在这个环节最容易出现问题,应该强化监督制约机制,而实际上这一环节的监督制约机制基本处于“缺失”状态。比如,对直补通知书,谁印刷?谁发放?没有发放到位至使农民未领到直补资金应该承担什么责任?对直补申请表,应该采用什么格式?谁印刷?谁发放?谁填写?谁收集?谁审核?谁签字?谁对申请表的真实性承担责任?承担怎样的责任?对于张榜公布的内容,榜上必须具备哪些内容?谁写(印)榜?榜文字号多大?字体如何?农民看不清怎么办?是手写还是印刷?是以乡还是以村或社(自然屯)为单位写(印)榜和张榜?榜贴在哪里?谁通知农民看榜?榜文必须保留几天?在此期间谁负责看护榜文完整?是否要求看过榜的村民在榜上签字?谁对榜文真实性承担责任?直补台账怎样设置?所有直补的凭证和历史资料由谁保管?直补资金在发放中出现不足或结余如何处理?直补产生的运行费用由谁承担?谁审查认定直补农民资格?享受补贴的农民要具备怎样的“准入条件”?如何保证某一行政区域在执行政策上的一致性?对土地流转过程中出现的转包转租土地现象?直补资金补给谁——是补给承包人还是补给发包人?如何保证农民对直补政策咨询需要?怎样设立政策(业务)咨询电话和违纪举报电话?举报属实如何奖励?对违纪者如何处罚?对举报人的保护措施是否详细具体?谁负责接听电话?电话是专用还是兼用?电话设在哪一级?是否24小时有人职守?接听电话人员身份是否要求中立?是专职还是兼职?等等。罗列上述内容很累赘和琐碎,但它们却是构成基层直补制约机制的核心内容。如能对这些内容认真加以规范,让农民用自己的眼睛监督直补最后分配环节,农民就可能阻断伸向直补资金的黑手,但我们却忽略了。
    3.政府抓农村工作思路、方法有待改进
    上述现象的产生折射出政府在一定程度上还不善于做好新时期的农村工作。一是今天的农民,已经不是过去“大帮轰”时期的生产队里的农民,是一家一户就是一个生产单位的农民。要把农村工作做到每个农民家里难度很大,但必须是这个思路。必须想办法把工作做细,做具体,做彻底。对农村工作采取“一级抓一级”的办法是政府惯常做法,而这种做法有时并不管用。因为“抓”什么,往往不清楚,“抓”不到点子上。说抓资金兑现,抓不截留挪用,可是,具体详细的落实措施跟不上,只局限于会上喊,会里抓,问题还是容易产生;同时,上级能“抓”下级,下级也会“蒙”上级,会“捂盖子”,农民利益还会受损失。二是国家的农村政策,受益人是千百万单个农民,在国家政策和农民之间如果缺少具体的操作步骤和程序(这些步骤和程序也应该由政策来体现)对农民应得的利益加以保护和制约,国家的政策就无法真正落实,农民的利益无法保障,农村落后、农民受穷的局面就是顺理成章的事情。三是政府部门出台政策并不总能做到深思熟虑,把握关键细节。本来基层政府为落实国家政策出台的具体政策,是“中间环节”的政策,有望起到承上启下和消除“中梗阻”的问题,只要在制定政策时多一些耐心,多一些认真态度和负责精神,多一些征求各方面意见、甚至公开征集社会意见过程,多一些集体的智慧。但实际很难做:在农民那里,直补是天大的事,一年一次(如果以后还补的话);在政府那里,直补只是政府工作的一部分,是政府众多工作的一项。政府不可能把所有的精力都用在对农民直补上,包括政策的制定。而直补工作确是需要政府耗费大量精力才能做好,尤其在直补开局之年。政府的工作人员是否有这样的境界,消耗大量精力完成好这件事?因为有这样一个画面总能展现在人们面前:几个城里人,躲在某一所在,起草给农村人发放直补资金的文件。而此时,上级正在催促:直补资金必须于×月底前全部兑现到农民手中,时间非常紧迫。试想,他们(暂时撇开他们制定政策时是否站在单位和部门立场上制定出有倾向性政策不谈)是否有足够的时间制定好直补政策,保证直补资金科学公正分配?他们是否有积极性把直补政策制定得足够科学足够公正?同时,目前的政府没有摆脱事务性政府的巢臼,直补工作虽然在开始时能列入政府重点工作清单,政府能够给予足够的关注,但总有“它已经不重要了”的时候,转而去抓其他工作。这种虎头蛇尾的情况使政府很难从全局角度去考察一项重大工作的总体运行情况,很难对工作质量和效果做出评估。政府的工作得不到适时调整,一年又一年,不断在较低水平上重复。这是事业发展较缓慢的一个重要原因。而当事者并不觉醒。应该说,国家用于农业方面的支出每年都占预算很大比例,而且逐年增长,增长的幅度大于政府其他预算支出增长的幅度,但为什么农民往往“感觉不到”?一个重要原因是被“中间环节”消耗了,资金转移效率过低。要解决这一问题,必须下猛药,在政策制定、完善运行机制上下苦功夫。
    三、完善直补工作的几点建议
    与以往农民“感觉不到”受益相比,这次直补农民马上就“感觉到”了,前后反差使得农民没有理由不认可直补。所以,前文提到,中央有关部门的问卷调查显示农民广泛认可直补,并不能代表政府开展的直补工作已经做得很好了。就本次直补而言,除试点期间以外,虽然再没有出现大面积违纪问题,但从省长或市长公开电话反馈情况来看,全面推广期间也出现不少问题,有的问题还相当严重。一片“高压”之下也能出现问题,势必削弱国家为增加农民收入所做的努力。问题的关键也许不是没有问题,而是没有“发现问题的机制”。所以,如果2005年继续推行直补工作,建议在完善直补运行机制基础上做好以下工作:
    1.设立咨询电话。这个电话由政府职能部门职守,解答农民政策疑难。围绕咨询电话设立政策专家组,定期解答农民提出的政策问题。鉴于农村债权债务及土地关系的复杂性,省里要在调查研究基础上明确直补的一系列问题。诸如,土地转包后的直补款归属问题,机动耕地直补政策问题,享受直补的农民身份界定问题,等等。
    2.设立举报电话,制定举报奖励办法和违法违纪处罚办法。举报电话由中立部门人员职守。围绕举报电话,建立专门队伍核实和处理举报情况。动员农民乃至全社会参与监督直补总比在没有任何线索情况下撒下大网下去检查来得高效。
    3.公开直补依据和标准。通过媒体宣传直补政策和直补标准,做到农民自己或借助咨询电话在家里就能算出应得补贴数额。
    4.银行代为发放。在核准每个农户直补相关资料情况下,比照城市工资统发办法,利用农信社的网络,通过银行系统将直补资金直接兑现到每个农户预先设置的账户里。
    根据以上工作,认真做好《直补工作操作规程》的制定工作,注意把握关键细节。必要时向社会公开征集意见。

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